[EAI Commentary No.11] На грани: Корея и Япония, разделенные вопросом о Докдо

Ёншик Д. Бонг — доцент Школы международных отношений Американского университета в Вашингтоне, округ Колумбия.

Ни один серьезный наблюдатель послевоенных отношений между Южной Кореей и Японией не сомневается в том, что существует двусторонний вопрос, который является более стойким и нестабильным, чем их спор о суверенном статусе двух крошечных островков Докдо. В данном комментарии рассматривается история споров вокруг Докдо и делается попытка аргументировать, что отправной точкой для решения является прагматичный и осмотрительный подход, а не напористая дипломатия, основанная на националистических настроениях.

С конца Второй мировой войны Докдо находится под эффективным административным контролем правительства Южной Кореи. Японское правительство с тех пор протестует на различных официальных уровнях, утверждая, что острова, которые оно называет Такэсима, принадлежат Японии в соответствии с историческими свидетельствами и международным правом.

Дипломатический спор из-за территории не разгорался во время холодной войны, поскольку обе страны, вовлеченные в спор, ставили сотрудничество в области безопасности против коммунистической угрозы в Северо-Восточной Азии в качестве своего главного приоритета. Только после того, как опасения по поводу внешней региональной безопасности были сняты с окончанием холодной войны, Япония начала укреплять свои претензии на Докдо гораздо более напористо и разнообразно. Южная Корея отреагировала на это изменение периодическими отступлениями от своей традиционной линии обороны «тихой дипломатии» — то есть, придерживаясь мнения, что, поскольку ее суверенитет над островами неоспорим, а контроль над ними остается полным, Южная Корея не имеет стратегических интересов в агрессивной и эмоциональной реакции на эскалационную территориальную политику Японии. Это только укрепило бы претензии Японии на то, что между двумя странами существует неразрешенный территориальный спор, а суверенный статус Докдо не определен, тогда как на самом деле позиция Южной Кореи противоположна.

Замечательная стойкость вопроса о Докдо, перешедшего в новое столетие, противоречит оптимистичным прогнозам о том, что дни спора сочтены и что две страны в конечном итоге разрешат свои разногласия по поводу суверенитета над Докдо из-за растущего давления экономической взаимозависимости, глобализации и угасающих воспоминаний о колониальном прошлом. Реальность не могла быть более далекой от таких популярных ожиданий. С середины 1990-х годов Южная Корея и Япония пережили и едва сдерживали два крупных обострения. В 1996-1997 годах переговоры по пересмотру двустороннего соглашения о рыболовстве 1965 года были почти сорваны, поскольку обе стороны настаивали на своих позициях по Докдо. Через несколько лет после того, как правительство Ким Дэ Чжуна в Корее и администрация Кэйдзо Обути в Японии согласились подписать новое соглашение о рыболовстве в 1998 году, которое оставило бы суверенный статус Докдо вне сферы действия соглашения, обе страны снова столкнулись из-за Докдо. Противостояние между Японией и Южной Кореей произошло в марте 2005 года, когда префектура Симанэ в Японии приняла закон о провозглашении 22 февраля «Днем Такэсима». В ответ правительство Ро Му Хёна в Южной Корее объявило свою «Новую доктрину» в совместном заявлении, выпущенном Голубым домом и Постоянным комитетом Совета национальной безопасности (ПКСНБ).

Остаточное влияние этих прошлых противостояний между Южной Кореей и Японией продолжает подрывать нынешнее руководство обеих стран, особенно правительство Ли Мён Бака, которое неоднократно обещало поднять двусторонние отношения Южной Кореи и Японии на «зрелый» уровень. Оглядываясь на последние два с половиной года президентства Ли Мён Бака, вероятно, самой забытой и недооцененной истиной является то, насколько активно Южная Корея пыталась восстановить и улучшить свои отношения с Японией. Можно вспомнить, что сразу после своей победы на президентских выборах 2007 года президент Ли предпринял ряд важных шагов, пытаясь уладить двусторонние отношения между Южной Кореей и Японией, которые были сильно напряжены при его предшественнике, президенте Ро Му Хёне, чья политика в отношении Японии в значительной степени отражала антиимпериалистическое понимание истории. Под лозунгом «Ку дон чхон и (求同存異)» или «Поиск общих интересов при сохранении различий» президент Ли дал понять, что его правительство будет развивать сотрудничество с Японией как с незаменимым региональным партнером, не будучи озабоченным получением официальных извинений или требованием более глубокого осмысления колониальных проступков со стороны Японии, до такой степени, что это могло бы сорвать прагматичное стремление к взаимным интересам. Наблюдатели отношений между Республикой Корея и Японией и других восточноазиатских дел не упустили из виду, что правительство Ли пригласило на церемонию инаугурации президента не только тогдашнего премьер-министра Японии Ясуо Фукуду, но и бывших премьер-министров Ёсиро Мори и Ясухиро Накасонэ.

Однако усилия правительства Ли по повышению уровня сотрудничества между Сеулом и Токио столкнулись с серьезными проблемами. В июле 2008 года корейские СМИ сообщили, что Географическое название США (BGN) недавно приняло решение изменить обозначение Докдо на область неопределенного суверенитета, поместив его в новую категорию «UU». Правительство Южной Кореи быстро отреагировало на это изменение через многочисленные дипломатические каналы, включая прямое обращение к президенту Джорджу У. Бушу. Всего через три дня после первоначального сообщения о решении BGN, категоризация Докдо была восстановлена в первоначальном виде.

Помимо этого инцидента с BGN в Соединенных Штатах, корейцы были возмущены решением правительства Фукуды разрешить упоминание вопроса о Докдо в новых учебных программах для средней школы по обществознанию, несмотря на просьбу правительства Южной Кореи не упоминать острова вообще. Руководства, которые вступят в силу в 2012 финансовом году, впервые ссылались на разногласия в истории учебной программы.

На первый взгляд, эта серия недавних событий, казалось бы, подтверждает мнение о том, что прагматичные подходы или «тихая» дипломатия не могут быть эффективными для решения вопроса о Докдо. Такое мнение может иметь сильную привлекательность для людей, которые хотят определить проблему Докдо через эффектные действия, ведущие к решающим результатам. Во внутренней политике демократического государства, где общественное мнение имеет значение для ведения внешней политики, всегда существует политическое давление, требующее, чтобы «что-то было сделано».

Однако вопрос о Докдо слишком сложен, чтобы рассматривать его в первую очередь как вопрос победы или поражения, а его политика оценивается с абсолютной точки зрения. Напористые и воинственные действия, предпринятые в прошлом правительством Южной Кореи, которое надеялось защитить свои суверенные права на острова «в фундаментальном смысле», фактически навредили позиции Сеула по отношению к Японии.

Одним из примеров является открытая и жесткая реакция правительства Ро во время спора 2005 года, которая подорвала утверждение Сеула о том, что именно Япония была «неразумной» и «конфронтационной». Совместное заявление ПКСНБ критиковало попытки Японии укрепить свои претензии как «действия, отвергающие историю освобождения и оправдывающие ее действия в колониальный период», и заявило, что Южная Корея будет решать их «всеми возможными мерами» и попытается решить вопрос «на основе общечеловеческих ценностей и здравого смысла». Международная аудитория, не знакомая с историческим контекстом, восприняла это как признак того, что существует территориальный спор между Южной Кореей и Японией, учитывая, что само корейское правительство определило этот инцидент как серьезную угрозу национальной безопасности. Кроме того, международные наблюдатели сочли очень запутанным, что корейские власти ссылались на универсальные принципы человечества и международной справедливости в защиту своей позиции по Докдо, но в то же время отказывались передать дело в Международный суд для объективного урегулирования в судебном порядке.

Другим примером напористой дипломатии, которая имела обратный эффект, является решение BGN изменить обозначение Докдо на область неопределенного суверенитета. Почему BGN оставил без изменений пятьдесят восемь других случаев с аналогичным статусом, таких как Сенкаку сото и Курильские острова? Номинация Докдо BGN как области неопределенного суверенитета может быть истолкована двумя способами. Во-первых, это было просто «техническое» решение для обновления базы данных мировых географических названий, которое давно назрело. В конце концов, само корейское правительство оправдывало свои дипломатические кампании за двойное использование Японского моря и Восточного моря как политически безобидный акт; оно просто предложило следовать основным международным стандартам и практике. Но также возможно истолковать действия BGN как стратегическое соображение.

С этой точки зрения, решение BGN было направлено на дальнейшее прояснение официальной позиции Соединенных Штатов в отношении восточноазиатских островных споров, согласно которой, во-первых, Соединенные Штаты не имеют полномочий принимать какие-либо решения относительно суверенных претензий на острова, выдвигаемых различными сторонами, и, во-вторых, американские войска не будут использоваться в случае конфликта вблизи островов. Наблюдая за напористой территориальной политикой Японии и сильной реакцией Кореи на нее с середины 1990-х годов, когда обе стороны столкнулись при пересмотре первоначального соглашения о рыболовстве 1965 года в соответствии с новым международным морским режимом, созданным Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года, правительство США, возможно, определило Докдо как «горячую точку», область, где опасность вовлечения вооруженных сил США в конфликт высока, и поэтому констатация нейтралитета Америки была сочтена более срочно необходимой, чем для других островных вопросов в Восточной Азии.

В конечном счете, политика Южной Кореи и Японии в отношении Докдо будет в основном оцениваться по тому, усиливает ли она или ослабляет их соответствующие претензии на острова. Политика будет более эффективной, когда она поможет создать аудиторию, более сочувствующую делу каждой страны, а не изолировать страну. В этом отношении последние тенденции в Японии, заключающиеся во все более частом обращении к вопросу о Докдо в общественном образовании и внутренней политике, вероятно, будут продолжаться. Ни нынешнее коалиционное правительство Демократической партии Японии, ни консервативная Либерально-демократическая партия не находятся в положении, позволяющем выдвинуть лидеров, обладающих достаточным политическим капиталом для отказа от популизма и националистических настроений в японском обществе.

Хорошим примером, иллюстрирующим это, является заявление премьер-министра Наото Кана, сделанное 10 августа 2010 года, с извинениями за колонизацию Южной Кореи Японией. Заявление Кана тщательно сформулировано таким образом, чтобы избежать конкретного признания законности зверств, совершенных японским правительством в колониальный период. Северная Корея не упоминалась, поскольку японское правительство опасалось потерять рычаги влияния в отношении похищенных. Заявление также не упоминало корейцев, которые были принуждены к тяжелому труду и сексуальному рабству. В результате заявление Кана было отмечено как еще один положительный, но осторожный жест, а не как конкретное доказательство того, что Япония наконец-то начала мудро и искренне разбираться со своим прошлым в отношении Кореи.

Кроме того, Япония испытывает недостаток гибкости в переговорах с Южной Кореей из-за двух других островных споров, которые у нее есть с Россией и Китаем. Любое незначительное изменение позиции Японии в отношении вопроса о Докдо напрямую повлияет на ее переговорную силу в других спорах. Наконец, подход Японии к Докдо неразрывно связан с ее озабоченностью Курильскими островами. Ссылки на «потерянный» суверенитет Японии над Докдо в значительной степени делаются в попытке отразить глубоко укоренившееся чувство несправедливости и жертвенности, которое Япония несет с конца Тихоокеанской войны. Без какого-либо прорывного прогресса в российско-японских переговорах по Курилам Япония не сможет отойти от своей нынешней линии политики в отношении Кореи.

Затянувшееся статус-кво между Южной Кореей и Японией, очевидно, разочаровывает всех. Однако, учитывая сложность вопроса, статус-кво можно рассматривать в более позитивном свете и приветствовать прагматичные подходы. В декабре 2008 года правительство Хатоямы решило не упоминать острова Докдо в новом руководстве, содержащем рекомендации по учебным программам для старших классов по географии А и географии Б, которые должны вступить в силу в 2013 учебном году. Какой бы незначительной ни казалась это решение, оно должно рассматриваться как важный политический жест, учитывая, что обе страны приближаются к столетнему юбилею аннексии Кореи Японией в 1910 году. Разрядка напряженности вокруг вопроса о Докдо начинается с взаимного ответного шага руководств в прагматичной дипломатии и, таким образом, создания благоприятных условий для будущего повышения их основанных на интересах двусторонних отношений до уровня доверительных.■

Подготовлено Исследовательским центром инициативы в области безопасности в Азии Института Восточной Азии. Институт Восточной Азии, являющийся основным учреждением инициативы в области безопасности в Азии, выражает признательность Фонду Макартура за щедрый грант и постоянную поддержку. Содержание данного комментария отражает личные взгляды автора и не обязательно одобрено ЕАИ. Данный комментарий написан Ёншиком Д. Бонгом и подготовлен Ын Хэ Чхве, До-Хи Чон, Ян Гю Кимом и Стивеном Рейнджером 10 августа 2010 года.