[Commentaire EAI n°11] En eaux troubles : la Corée et le Japon divisés sur la question de Dokdo

Youngshik D. Bong est professeur adjoint à la School of International Service de l'American University à Washington D.C.

Aucun observateur sérieux des relations d'après-guerre entre la Corée du Sud et le Japon ne doute qu'il existe entre les deux nations une question bilatérale plus persistante et volatile que leur différend sur le statut souverain des deux minuscules îlots de Dokdo. Ce commentaire examine l'historique des différends concernant Dokdo et tente de soutenir que le point de départ d'une solution réside dans une approche pragmatique et prudente, et non dans une diplomatie assertive basée sur des sentiments nationalistes.

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, Dokdo est sous le contrôle administratif effectif du gouvernement sud-coréen. Le gouvernement japonais a protesté à divers niveaux officiels depuis lors, arguant que les îlots, qu'il appelle Takeshima, appartiennent au Japon conformément aux preuves historiques et au droit international.

La querelle diplomatique concernant ce territoire n'a pas éclaté pendant la Guerre Froide, car les deux pays impliqués dans la controverse accordaient la priorité à la coopération en matière de sécurité contre la menace communiste en Asie du Nord-Est. Ce n'est qu'après la levée des préoccupations concernant l'environnement régional de sécurité extérieure avec la fin de la Guerre Froide que le Japon a commencé à renforcer ses revendications sur Dokdo d'une manière beaucoup plus affirmée et diversifiée. La Corée du Sud a répondu à ce changement en s'écartant périodiquement de sa ligne de défense traditionnelle de « diplomatie silencieuse » – c'est-à-dire, en considérant que, puisque sa souveraineté sur les îlots est incontestable et son contrôle sur eux reste complet, la Corée du Sud n'a aucun intérêt stratégique à réagir de manière agressive et émotionnelle à la politique territoriale escalatoire du Japon. Le faire ne ferait que renforcer l'affirmation du Japon selon laquelle il existe un différend territorial non résolu entre les deux pays et que le statut souverain de Dokdo est indéterminé, alors qu'en réalité la position de la Corée du Sud est l'inverse.

La persistance remarquable de la question de Dokdo au-delà du nouveau siècle contredit les projections optimistes selon lesquelles les jours du différend sont comptés et que les deux pays finiront par résoudre leurs divergences sur la souveraineté de Dokdo en raison de la pression croissante de l'interdépendance économique, de la mondialisation et de l'estompage des souvenirs du passé colonial. La réalité ne pourrait être plus différente de ces attentes populaires. À partir du milieu des années 1990, la Corée du Sud et le Japon ont connu et à peine contenu deux graves explosions. En 1996-1997, les négociations pour la révision de l'accord de pêche bilatéral de 1965 ont failli échouer car les deux parties ont maintenu leurs positions respectives sur Dokdo. Quelques années après que le gouvernement Kim Dae Jung de Corée et l'administration Keizo Obuchi du Japon aient convenu de signer un nouvel accord de pêche en 1998 qui laisserait le statut souverain de Dokdo en dehors de la portée de l'accord, les deux pays se sont à nouveau heurtés à propos de Dokdo. La confrontation entre le Japon et la Corée du Sud a eu lieu en mars 2005, lorsque la préfecture de Shimane au Japon a adopté un projet de loi déclarant le 22 février « Journée de Takeshima ». En réponse, le gouvernement Roh Moo Hyun de Corée du Sud a annoncé sa « Nouvelle Doctrine » dans une déclaration conjointe publiée par la Maison Bleue et le Comité permanent du Conseil de sécurité nationale (NSCSC).

L'effet résiduel de ces confrontations passées entre la Corée du Sud et le Japon continue d'affaiblir les dirigeants actuels des deux pays, en particulier le gouvernement Lee Myung-bak, qui a à plusieurs reprises promis d'élever les relations bilatérales entre la Corée du Sud et le Japon à un stade « mature ». En regardant en arrière sur les deux années et demie de la présidence de Lee Myung-bak, la vérité probablement la plus oubliée et sous-estimée est la manière dont la Corée du Sud a activement tenté de rétablir et d'améliorer ses relations avec le Japon. On peut se souvenir que, immédiatement après sa victoire à l'élection présidentielle de 2007, le président Lee a pris une série de mesures importantes, tentant de réparer les relations bilatérales entre la Corée du Sud et le Japon qui avaient été considérablement tendues sous son prédécesseur, le président Roh Moo Hyun, dont la politique japonaise reflétait largement une compréhension anti-impérialiste de l'histoire. Sous le slogan « Koo dong chon yi (求同存異) » ou « Poursuivre les intérêts mutuels malgré les différences existantes », le président Lee a clairement indiqué que son gouvernement cultiverait la coopération avec le Japon en tant que partenaire régional indispensable sans être préoccupé par l'obtention d'excuses officielles ou par la demande d'une introspection plus profonde pour les méfaits coloniaux du Japon, au point de dérailler la poursuite pragmatique des intérêts mutuels. Il n'a pas échappé aux observateurs des relations ROK-Japon et d'autres affaires d'Asie de l'Est que le gouvernement Lee a invité à la cérémonie d'investiture présidentielle non seulement le Premier ministre japonais de l'époque, Yasuo Fukuda, mais aussi les anciens Premiers ministres Yoshiro Mori et Yasuhiro Nakasone.

Cependant, l'effort du gouvernement Lee pour élever le niveau de coopération entre Séoul et Tokyo a été sérieusement remis en question. En juillet 2008, les médias coréens ont rapporté que le U.S. Board on Geographic Names (BGN) avait récemment décidé de changer la désignation de Dokdo en celle d'une zone de souveraineté non désignée, la plaçant dans une nouvelle catégorie « UU ». Le gouvernement sud-coréen a rapidement réagi à ce revirement par de nombreux canaux diplomatiques, y compris une approche directe auprès du président George W. Bush. Trois jours seulement après le rapport initial de la décision du BGN, la catégorisation de Dokdo a été rétablie dans sa forme originale.

En plus de cet incident du BGN aux États-Unis, les Sud-Coréens ont été indignés par la décision du gouvernement Fukuda d'autoriser la mention spécifique de la question de Dokdo dans les nouvelles directives du programme d'études sociales des collèges, malgré la demande du gouvernement sud-coréen que le gouvernement japonais ne mentionne pas du tout les îles. Les directives, qui entreront en vigueur au cours de l'exercice 2012, étaient la première référence au désaccord dans l'histoire du programme.

À première vue, cette série d'événements récents semble valider l'idée que les approches pragmatiques ou la diplomatie « silencieuse » ne peuvent pas être efficaces pour la question de Dokdo. Une telle opinion peut avoir un fort attrait pour les personnes qui veulent définir le problème de Dokdo par des actions spectaculaires menant à des résultats décisifs. Dans la politique intérieure d'une démocratie où l'opinion publique compte dans la conduite de la politique étrangère, il y a toujours une pression politique pour que « quelque chose doit être fait ».

Cependant, la question de Dokdo est trop complexe pour être principalement considérée comme une affaire de victoire ou de défaite et sa politique jugée d'un point de vue absolu. Les actions assertives et belliqueuses entreprises par le passé par le gouvernement sud-coréen, qui espérait défendre ses revendications souveraines sur les îlots de manière « fondamentale », ont en réalité nui à la position de Séoul vis-à-vis du Japon.

Un exemple en est la réponse ouverte et intransigeante du gouvernement Roh lors de la controverse de 2005, qui a sapé l'affirmation de Séoul selon laquelle c'était le Japon qui avait été « déraisonnable » et « conflictuel ». La déclaration conjointe publiée par le NSCSC a critiqué les tentatives japonaises de renforcer ses propres revendications comme des « actes qui rejettent l'histoire de la libération et justifient ses actions pendant la période coloniale » et a déclaré que la Corée du Sud y ferait face « par tous les moyens possibles » et tenterait de résoudre la question « sur la base des valeurs humaines et du bon sens ». L'audience internationale, qui n'était pas familière avec le contexte historique, a considéré cela comme un signe qu'il y avait un cas de différend territorial entre la Corée du Sud et le Japon, étant donné que le gouvernement coréen lui-même avait défini l'incident comme une grave menace pour la sécurité nationale. De plus, les observateurs internationaux ont trouvé très déroutant que les autorités coréennes invoquent les principes universels de l'humanité et de la justice internationale pour défendre leur position sur Dokdo, tout en refusant de porter l'affaire devant la Cour Internationale de Justice pour qu'elle soit réglée objectivement devant un tribunal.

Un autre exemple de diplomatie assertive qui s'est retournée contre son auteur est la décision du BGN de changer la désignation de Dokdo en zone de souveraineté non désignée. Pourquoi le BGN a-t-il laissé intact les cinquante-huit autres cas de statut similaire tels que Senkaku soto et les îles Kouriles ? La nomination de Dokdo par le BGN comme zone de souveraineté non désignée peut être interprétée de deux manières. Premièrement, il s'agissait simplement d'une décision « technique » visant à mettre à jour la base de données des noms géographiques mondiaux qui était en retard. Après tout, le gouvernement coréen lui-même avait justifié ses campagnes diplomatiques pour la double appellation de la mer du Japon et de la mer de l'Est comme un acte politiquement anodin ; il a simplement proposé que les normes et pratiques internationales dominantes soient suivies. Mais il est également possible d'interpréter l'action du BGN comme une considération stratégique.

Dans cette perspective, la décision du BGN visait à clarifier davantage la position officielle des États-Unis concernant les différends insulaires en Asie de l'Est, selon laquelle premièrement, les États-Unis n'ont aucune autorité pour prendre des décisions sur les revendications de souveraineté sur les îles avancées par diverses parties, et deuxièmement, les forces américaines ne seront pas utilisées en cas de conflit près des îles. Ayant observé la politique territoriale assertive du Japon et les fortes réactions de la Corée à celle-ci depuis le milieu des années 1990, lorsque les deux parties se sont heurtées lors de la révision de l'accord de pêche original de 1965 conformément au nouveau régime maritime international créé par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982, le gouvernement américain a peut-être identifié Dokdo comme un « point chaud », une zone où le danger que les forces armées américaines soient entraînées dans un conflit est élevé, et par conséquent, déclarer la neutralité de l'Amérique a été jugé plus urgent que pour d'autres questions insulaires en Asie de l'Est.

Au final, la politique de Dokdo de la Corée du Sud et du Japon sera fondamentalement jugée à l'aune de sa capacité à renforcer ou à affaiblir leurs revendications respectives sur les îlots. La politique sera plus efficace lorsqu'elle contribuera à créer un public plus sympathetic à la cause de chaque pays plutôt qu'à isoler le pays. À cet égard, les tendances récentes au Japon à faire de plus en plus référence à la question de Dokdo dans l'éducation publique et la politique intérieure sont susceptibles de se poursuivre. Ni le gouvernement actuel de coalition du Parti Démocrate du Japon, ni le Parti Libéral Démocrate conservateur ne sont en mesure de produire des dirigeants qui disposent d'un capital politique suffisant pour rejeter la flatterie du sentiment nationaliste et du populisme dans la société japonaise.

Un bon exemple illustrant cela est la déclaration du Premier ministre Naoto Kan, prononcée le 10 août 2010, pour s'excuser de la colonisation de la Corée par le Japon. La déclaration de Kan est formulée de manière si prudente qu'elle évite de reconnaître spécifiquement la légalité des atrocités commises par le gouvernement japonais pendant la période coloniale. Aucune mention n'a été faite de la Corée du Nord car le gouvernement japonais craignait de perdre son levier de négociation concernant la question des enlevés. La déclaration n'a pas non plus mentionné les Coréens qui ont été forcés au travail manuel et à l'esclavage sexuel. En conséquence, la déclaration de Kan a été notée comme un autre geste positif mesuré, mais pas comme une preuve concrète que le Japon a enfin décidé de traiter son passé en Corée d'une manière sage et sincère.

De plus, le Japon manque de flexibilité dans ses négociations avec la Corée du Sud en raison des deux autres différends insulaires qu'il a avec la Russie et la Chine. Tout léger changement de position du Japon concernant la question de Dokdo affectera directement son pouvoir de négociation dans les autres différends. Enfin, l'approche du Japon à l'égard de Dokdo est inextricablement liée à sa préoccupation pour les îles Kouriles. Les références à la souveraineté « perdue » du Japon à Dokdo visent en grande partie à refléter le sentiment profond d'injustice et de victimisation que le Japon porte depuis la fin de la guerre du Pacifique. Sans progrès révolutionnaires dans les négociations russo-japonaises sur les Kouriles, le Japon ne peut pas s'éloigner de sa ligne politique actuelle envers la Corée.

Le statu quo persistant entre la Corée du Sud et le Japon est évidemment frustrant pour tous. Pourtant, compte tenu de la complexité de la question, le statu quo peut être considéré sous un jour plus positif et les approches pragmatiques bienvenues. En décembre 2008, le gouvernement Hatoyama a décidé de ne faire aucune référence aux îlots de Dokdo dans un nouveau manuel d'instructions contenant les directives du programme des lycées en géographie A et géographie B qui doivent entrer en vigueur au cours de l'année universitaire 2013. Aussi petite que puisse paraître cette décision, elle doit être considérée comme un geste politique important, étant donné que les deux pays approchent du centenaire de l'annexion de la Corée par le Japon en 1910. La désescalade de la question volatile de Dokdo commence par une réciprocité des deux leaderships dans une diplomatie pragmatique, créant ainsi des conditions favorables pour améliorer leur relation bilatérale basée sur les intérêts en une relation basée sur la confiance à l'avenir.■

Préparé par le Centre de recherche sur l'Initiative de sécurité asiatique de l'Institut d'études de l'Est. L'Institut d'études de l'Est, une institution centrale de l'Initiative de sécurité asiatique, remercie la Fondation MacArthur pour sa généreuse subvention et son soutien continu. Le contenu de ce commentaire reflète les opinions personnelles de l'auteur et n'est pas nécessairement approuvé par l'EAI. Ce commentaire a été rédigé par Youngshik D. Bong et produit par Eun Hae Choi, Do-Hee Jeong, Yang Gyu Kim et Stephen Ranger le 10 août 2010.