[Comentario EAI No. 11] En Peligro: Corea y Japón Divididos por la Cuestión de Dokdo

Youngshik D. Bong es profesor asistente en la Escuela de Servicio Internacional de la American University en Washington D.C.

Ningún observador serio de las relaciones de posguerra entre Corea del Sur y Japón duda de que exista entre las dos naciones un problema bilateral más persistente y volátil que su disputa sobre el estatus soberano de los dos minúsculos islotes de Dokdo. Este comentario examina la historia de las disputas sobre Dokdo e intenta argumentar que el punto de partida para una solución reside en un enfoque pragmático y prudente, no en una diplomacia asertiva basada en sentimientos nacionalistas.

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, Dokdo ha estado bajo el control administrativo efectivo del gobierno de Corea del Sur. El gobierno japonés ha protestado en varios niveles oficiales desde entonces, argumentando que los islotes, que llama Takeshima, pertenecen a Japón de acuerdo con evidencia histórica y derecho internacional.

La disputa diplomática por el territorio no estalló durante la Guerra Fría, porque ambos países involucrados en la controversia priorizaron la cooperación en seguridad contra la amenaza comunista en el noreste de Asia. Fue solo después de que las preocupaciones sobre el entorno de seguridad regional externo se disiparon con el fin de la Guerra Fría que Japón comenzó a reforzar sus reclamos sobre Dokdo de una manera mucho más asertiva y diversificada. Corea del Sur respondió a este cambio con salidas periódicas de su línea de defensa tradicional de “diplomacia silenciosa”, es decir, adoptando la postura de que, dado que su soberanía sobre los islotes es indiscutible y su control sobre ellos es completo, Corea del Sur no tiene intereses estratégicos en reaccionar agresiva y emocionalmente a la política territorial de escalada de Japón. Hacerlo solo reforzaría la afirmación de Japón de que existe una disputa territorial no resuelta entre los dos países y que el estatus soberano de Dokdo no está determinado, cuando de hecho la posición de Corea del Sur es la opuesta.

La notable persistencia de la cuestión de Dokdo más allá del inicio de un nuevo siglo contradice las proyecciones optimistas de que los días de la disputa están contados y que los dos países eventualmente resolverán sus diferencias sobre la soberanía de Dokdo debido a la creciente presión de la interdependencia económica, la globalización y el desvanecimiento de los recuerdos del pasado colonial. La realidad no podría ser más diferente de tales expectativas populares. Desde mediados de la década de 1990, Corea del Sur y Japón experimentaron y apenas contuvieron dos grandes explosiones. En 1996-97, las negociaciones para revisar el acuerdo bilateral de pesca de 1965 casi fracasan, ya que ambas partes insistieron en sus respectivas posiciones sobre Dokdo. Pocos años después de que el gobierno de Kim Dae Jung de Corea y la administración de Keizo Obuchi de Japón acordaran firmar un nuevo acuerdo de pesca en 1998 que dejaría el estatus soberano de Dokdo fuera del alcance del acuerdo, ambos países volvieron a chocar por Dokdo. El enfrentamiento entre Japón y Corea del Sur se produjo en marzo de 2005, cuando la Prefectura de Shimane en Japón aprobó un proyecto de ley para declarar el 22 de febrero como el “Día de Takeshima”. En respuesta, el gobierno de Roh Moo Hyun de Corea del Sur anunció su “Nueva Doctrina” en una declaración conjunta emitida por la Casa Azul y el Comité Permanente del Consejo de Seguridad Nacional (NSCSC).

El efecto residual de estos enfrentamientos pasados entre Corea del Sur y Japón continúa socavando al liderazgo actual en ambos países, especialmente al gobierno de Lee Myung-bak, que ha prometido repetidamente elevar las relaciones bilaterales entre Corea del Sur y Japón a una etapa “madura”. Mirando hacia atrás a los últimos dos años y medio de la presidencia de Lee Myung-bak, probablemente la verdad más olvidada y subestimada es cuán activamente Corea del Sur ha intentado restaurar y mejorar su relación con Japón. Se puede recordar que, inmediatamente después de su victoria en las elecciones presidenciales de 2007, el presidente Lee inició una serie de movimientos importantes, tratando de reparar las relaciones bilaterales entre Corea del Sur y Japón que se habían tensado mucho bajo su predecesor, el presidente Roh Moo Hyun, cuya política hacia Japón había sido en gran medida un reflejo de una comprensión antiimperialista de la historia. Bajo el lema “Koo dong chon yi (求同存異)” o “Buscar intereses comunes a pesar de las diferencias existentes”, el presidente Lee dejó claro que su gobierno cultivaría la cooperación con Japón como un socio regional indispensable sin estar preocupado por obtener una disculpa oficial o exigir una mayor introspección por las fechorías coloniales de Japón, hasta el punto de descarrilar la búsqueda pragmática de intereses mutuos. No pasó desapercibido para los observadores de las relaciones ROK-Japón y otros asuntos de Asia Oriental que el gobierno de Lee invitó a la ceremonia de inauguración presidencial no solo al entonces primer ministro de Japón, Yasuo Fukuda, sino también a los ex primeros ministros Yoshiro Mori y Yasuhiro Nakasone.

Sin embargo, el esfuerzo del gobierno de Lee por elevar el nivel de cooperación entre Seúl y Tokio se ha visto seriamente desafiado. En julio de 2008, los medios de comunicación coreanos informaron que la Junta de Nombres Geográficos de EE. UU. (BGN) había decidido recientemente cambiar la designación de Dokdo a la de un área de soberanía no designada, incluyéndola en una nueva categoría de “UU”. El gobierno de Corea del Sur respondió rápidamente a su reversión a través de numerosos canales diplomáticos, incluido un acercamiento directo al presidente George W. Bush. Solo tres días después del informe inicial de la decisión de la BGN, la categorización de Dokdo se restauró a su forma original.

Además de este incidente de la BGN en los Estados Unidos, los surcoreanos se indignaron por la decisión del gobierno de Fukuda de permitir que la cuestión de Dokdo se mencionara específicamente en las nuevas directrices del plan de estudios de secundaria para estudios sociales, a pesar de la solicitud del gobierno de Corea del Sur de que el gobierno japonés no mencionara las islas en absoluto. Las directrices, que entrarán en vigor en el año fiscal 2012, fueron la primera referencia a la disputa en la historia del plan de estudios.

A primera vista, esta serie de eventos recientes parece vindicar la opinión de que los enfoques pragmáticos o la diplomacia “silenciosa” no pueden ser efectivos para la cuestión de Dokdo. Tal opinión puede tener un fuerte atractivo para las personas que desean definir el problema de Dokdo mediante acciones espectaculares que conduzcan a resultados decisivos. En la política interna de una democracia donde la opinión pública importa en la conducción de la política exterior, siempre existe la presión política de que “hay que hacer algo”.

Sin embargo, la cuestión de Dokdo es demasiado compleja para ser considerada principalmente como una cuestión de victoria o derrota y su política juzgada desde una postura absoluta. Las acciones asertivas y beligerantes tomadas en el pasado por el gobierno de Corea del Sur, que esperaba defender sus reclamos soberanos sobre los islotes de manera “fundamental”, en realidad perjudicaron la posición de Seúl frente a Japón.

Un ejemplo es la respuesta abierta y dura del gobierno de Roh durante la controversia de 2005, que socavó el reclamo de Seúl de que era Japón quien había sido “irrazonable” y “confrontacional”. La declaración conjunta emitida por el NSCSC criticó los intentos japoneses de reforzar sus propios reclamos como “actos que rechazan la historia de liberación y justifican sus acciones durante el pasado colonial” y dijo que Corea del Sur las abordaría “con todas las medidas posibles” y trataría de resolver el problema “basándose en valores humanos y sentido común”. La audiencia internacional, que no estaba familiarizada con el trasfondo histórico, consideró esto como una señal de que existía un caso de disputa territorial entre Corea del Sur y Japón, considerando que el propio gobierno coreano definió el incidente como una grave amenaza a la seguridad nacional. Además, a los observadores internacionales les resultó muy confuso que las autoridades coreanas invocaran principios universales de la humanidad y la justicia internacional en defensa de su posición sobre Dokdo, pero al mismo tiempo se resistieran a llevar el caso a la Corte Internacional de Justicia para que se resolviera objetivamente en un tribunal.

Otro ejemplo de diplomacia asertiva que fracasó es la decisión de la BGN de cambiar la designación de Dokdo a un área de soberanía no designada. ¿Por qué la BGN dejó intactos los otros cincuenta y ocho casos con estatus similar como Senkaku soto y las Islas Kuriles? La nominación de Dokdo por parte de la BGN como un área de soberanía no designada puede interpretarse de dos maneras. Primero, fue simplemente una decisión “técnica” para actualizar la base de datos de los nombres geográficos del mundo que estaba muy atrasada. Después de todo, el propio gobierno coreano había justificado sus campañas diplomáticas para el uso dual del Mar de Japón y el Mar del Este como un acto políticamente inocuo; simplemente propuso que se siguieran los estándares y prácticas internacionales dominantes. Pero también es posible interpretar la acción de la BGN como una consideración estratégica.

Desde esta perspectiva, la decisión de la BGN tuvo como objetivo aclarar aún más la posición oficial de los Estados Unidos con respecto a las disputas insulares de Asia Oriental, según la cual, primero, los Estados Unidos no tienen autoridad para tomar ninguna decisión sobre los reclamos soberanos de las islas presentados por varias partes, y segundo, las fuerzas estadounidenses no se utilizarán en caso de conflicto cerca de las islas. Habiendo observado la política territorial asertiva de Japón y las fuertes reacciones de Corea ante ella desde mediados de la década de 1990, cuando ambas partes chocaron al revisar el acuerdo de pesca original de 1965 en línea con el nuevo régimen marítimo internacional creado por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, el gobierno de EE. UU. puede haber identificado a Dokdo como un “punto caliente”, un área donde el peligro de que las fuerzas armadas de EE. UU. se vean arrastradas a un conflicto es alto, y por lo tanto, declarar la neutralidad de Estados Unidos se consideró más urgente que para otros problemas insulares en Asia Oriental.

Al final, la política de Dokdo de Corea del Sur y Japón se juzgará fundamentalmente por si hace que sus respectivos reclamos sobre los islotes sean más fuertes o más débiles. La política será más efectiva cuando ayude a crear una audiencia más comprensiva con la causa de cada país en lugar de aislar al país. En ese sentido, las tendencias recientes en Japón de referirse cada vez más a la cuestión de Dokdo en la educación pública y la política interna probablemente continuarán. Ni el actual gobierno de coalición del Partido Democrático de Japón ni el conservador Partido Liberal Democrático están en posición de producir líderes que posean suficiente capital político para rechazar el complacencia del sentimiento nacionalista y el populismo en la sociedad japonesa.

Un buen ejemplo que ilustra esto es la declaración del Primer Ministro Naoto Kan, pronunciada el 10 de agosto de 2010, para disculparse por la colonización de Corea del Sur por parte de Japón. La declaración de Kan está redactada con tanto cuidado como para evitar reconocer específicamente la legalidad de las atrocidades cometidas por el gobierno japonés durante el período colonial. No se hizo mención de Corea del Norte porque el gobierno japonés temía perder poder de negociación con respecto al problema de los secuestrados. La declaración tampoco mencionó a los coreanos que fueron forzados a trabajos manuales y esclavitud sexual. Como resultado, la declaración de Kan fue señalada como otro gesto medido positivo, pero no como evidencia concreta de que Japón finalmente ha llegado a lidiar con su pasado en Corea de manera sabia y sincera.

Además, Japón carece de flexibilidad en sus negociaciones con Corea del Sur debido a las otras dos disputas insulares que tiene con Rusia y China. Cualquier ligero cambio de posición por parte de Japón con respecto a la cuestión de Dokdo afectará directamente su poder de negociación en las otras disputas. Por último, el enfoque de Japón hacia Dokdo está inextricablemente ligado a su preocupación por las Islas Kuriles. Las referencias a la soberanía “perdida” de Japón en Dokdo se hacen en gran medida en intentos de reflejar el profundo sentido de injusticia y victimización que Japón ha estado arrastrando desde el final de la Guerra del Pacífico. Sin ningún progreso innovador en las negociaciones ruso-japonesas sobre las Kuriles, Japón no puede alejarse de su línea de política actual hacia Corea.

El status quo enquistado entre Corea del Sur y Japón es obviamente frustrante para todos. Sin embargo, dada la complejidad del problema, el status quo puede verse de una luz más positiva y acogerse enfoques pragmáticos. En diciembre de 2008, el gobierno de Hatoyama decidió no hacer referencia a los islotes de Dokdo en un nuevo manual de instrucciones que contiene directrices curriculares de secundaria sobre geografía A y geografía B que entrarán en vigor en el año académico 2013. Por pequeña que parezca esta decisión, debe considerarse un gesto político importante, considerando que ambos países se acercan al centenario de la anexión de Corea por parte de Japón en 1910. Desactivar la volátil cuestión de Dokdo comienza con que ambos liderazgos se correspondan en diplomacia pragmática y, por lo tanto, construyan condiciones favorables para mejorar su relación bilateral basada en intereses a una basada en la confianza en el futuro.■

Preparado por el Centro de Investigación de la Iniciativa de Seguridad Asiática en el East Asia Institute. El East Asia Institute, una institución central de la Iniciativa de Seguridad Asiática, reconoce a la Fundación MacArthur por su generosa subvención y continuo apoyo. El contenido de este comentario refleja las opiniones personales del autor y no son necesariamente respaldadas por el EAI. Este comentario ha sido redactado por Youngshik D. Bong y producido por Eun Hae Choi, Do-Hee Jeong, Yang Gyu Kim y Stephen Ranger el 10 de agosto de 2010.