[EAI論評No.11] 岩礁の上で：竹島問題を巡り対立する韓国と日本

ボン・ヨンシクは、ワシントンD.C.のアメリカン大学国際サービス学部のアシスタントプロフェッサーである。

戦後、韓国と日本の二国間関係を注視してきた真面目な観察者であれば、両国間に、独島（竹島）の領有権を巡る争いほど、しつこく、そして不安定な問題はないと断言するだろう。本論評では、独島を巡る紛争の歴史を検証し、解決の糸口は、国民主義的な感情に基づいた断固たる外交ではなく、現実的かつ慎重なアプローチに見出されると論じることを試みる。

第二次世界大戦終結以来、独島は韓国政府の実効的な行政支配下にある。日本政府は当時から様々な公式レベルで抗議し、同諸島（日本名：竹島）は歴史的証拠と国際法に基づき日本の領土であると主張してきた。

冷戦中、この領土を巡る外交的対立は激化しなかった。なぜなら、紛争に関与する両国は、北東アジアにおける共産主義の脅威に対抗するための安全保障協力を最優先事項としていたからである。冷戦終結により、地域的な外部安全保障への懸念が払拭されて初めて、日本は竹島に対する主張を、より断固的かつ多様な形で強化し始めた。韓国はこの変化に対し、伝統的な「静かな外交」という防衛線から時折逸脱することで対応した。すなわち、諸島に対する韓国の主権は争う余地がなく、それらの諸島に対する支配は完全であるため、韓国は日本のエスカレートする領土政策に攻撃的かつ感情的に反応する戦略的利益はないという見解である。そのような対応は、韓国の立場とは正反対であるにもかかわらず、両国間に未解決の領土問題が存在し、独島の領有権が未確定であるという日本の主張を強化するだけである。

新世紀を過ぎても独島問題が顕著に持続していることは、経済的相互依存、グローバリゼーション、そして植民地時代の記憶の風化により、両国が最終的に独島の領有権に関する対立を解決するという楽観的な予測を覆すものである。現実はそのような一般的な期待とは全く異なる。1990年代半ば以降、韓国と日本は二度の大きな対立を経験し、かろうじてそれを乗り越えた。1996年から1997年にかけて、1965年の二国間漁業協定を改正する交渉は、両国が独島に関するそれぞれの立場を主張したため、ほぼ頓挫するところであった。韓国の金大中（キム・デジュン）政権と日本の小渕恵三（オブチ・ケイゾウ）政権が1998年に独島の領有権問題を協定の範囲外とする新たな漁業協定に署名することで合意してから数年後、両国は再び独島を巡って衝突した。日本と韓国の対立は2005年3月に起こり、日本の島根県が2月22日を「竹島の日」と定める条例を可決した。これに対し、韓国の盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権は、青瓦台（チョンワデ）と国家安全保障会議常任委員会（NSCSC）が発表した共同声明で「新方針」を発表した。

これらの過去の韓国と日本の対立の残響は、特に李明博（イ・ミョンバク）政権のような両国の現指導層の足を引っ張り続けている。同政権は、韓国と日本の二国間関係を「成熟した」段階に引き上げることを繰り返し約束してきた。李明博（イ・ミョンバク）大統領の任期後半の2年半を振り返ると、おそらく最も忘れられ、過小評価されている真実は、韓国がいかに積極的に日本との関係を回復・向上させようと試みてきたかということである。2007年の大統領選挙で勝利した直後、李大統領が、彼の前任者である盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領の下で大きく緊張していた韓国と日本の二国間関係を修復しようと、一連の重要な動きを開始したことを思い出すかもしれない。盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領の対日政策は、主に反帝国主義的な歴史観を反映していた。李大統領は「求同存異（ク・ドン・チョン・イ）」、すなわち「違いを認めつつ共通の利益を追求する」というスローガンの下、韓国と日本が地域における不可欠なパートナーとして協力を育むことを明確にし、植民地時代の過ちに対する公式な謝罪を求めたり、深い内省を要求したりすることに固執して、共通の利益の現実的な追求を頓挫させることはしないと表明した。李政権が大統領就任式に、当時の福田康夫（フクダ・ヤスオ）首相だけでなく、森喜朗（モリ・ヨシロウ）元首相や中曽根康弘（ナカソネ・ヤスヒロ）元首相も招待したことは、韓国・日本関係やその他の東アジア情勢の観察者たちに見逃されなかった。

しかし、ソウルと東京の協力レベルを引き上げようとする李政権の努力は、深刻な課題に直面している。2008年7月、韓国の報道機関は、米国地理名称委員会（BGN）が最近、独島の名称を「未確定の主権を有する地域」に変更し、「UU」という新しいカテゴリーに分類したと報じた。韓国政府は、ジョージ・W・ブッシュ大統領への直接的な働きかけを含む、数多くの外交チャネルを通じて、この決定の覆しに迅速に対応した。BGNの決定が最初に報じられてからわずか3日後、独島の分類は元の形式に戻された。

米国におけるこのBGN事件に加え、韓国は、韓国政府が諸島について一切言及しないよう要請していたにもかかわらず、福田政権が新しい中学校社会科カリキュラムガイドラインで独島問題を具体的に言及することを許可したことに憤慨した。2012年度から施行されるこのガイドラインは、カリキュラムの歴史において、この対立について初めて言及されたものであった。

一見すると、この一連の最近の出来事は、独島問題に対して現実的なアプローチや「静かな」外交が効果的ではないという見方を裏付けるように見える。そのような見方は、劇的な行動によって決定的な結果をもたらすことで独島問題を定義したい人々にとって、強い魅力を持つかもしれない。世論が外交政策の遂行において重要視される民主主義国の国内政治においては、「何かをしなければならない」という政治的圧力が常に存在する。

しかし、独島問題は、勝利か敗北の問題として主に捉えたり、絶対的な立場から政策を判断したりするには、あまりにも複雑である。諸島に対する自国の領有権を「根本的な方法で」守ろうとした韓国政府による過去の断固とした攻撃的な行動は、実際には日本に対するソウルの立場を損なった。

その一例が、2005年の論争における盧政権の公然かつ強硬な対応であり、これはソウルの「日本側が『不合理』かつ『対立的』であった」という主張を損なった。NSCSCが発表した共同声明は、日本が自国の主張を強化しようとする試みを「解放の歴史を否定し、植民地時代の行為を正当化する行為」と批判し、韓国はそれらに「あらゆる可能な手段で」対処し、「人間の価値と常識に基づいて」問題を解決しようとすると述べた。歴史的背景に詳しくない国際社会は、韓国政府自身がこの事件を国家安全保障に対する重大な脅威と定義したことを考慮すると、これは韓国と日本の間に領土紛争がある事例であると見なした。さらに、国際的な観察者たちは、韓国当局が独島に対する自国の立場を擁護するために人類と国際正義の普遍的な原則を援用しながら、一方でその問題を法廷で客観的に解決するために国際司法裁判所に付託することを拒否したことに、非常に混乱した。

断固たる外交が裏目に出たもう一つの例は、BGNが独島を未確定の主権を有する地域に変更するという決定である。なぜBGNは、尖閣諸島や千島列島のような同様の状況にある他の58の事例をそのままにしておいたのだろうか。BGNが独島を未確定の主権を有する地域として指定したことは、二つの意味に解釈できる。第一に、それは長らく遅れていた世界の地理的名称データベースを更新するための単なる「技術的」決定であったのかもしれない。結局のところ、韓国政府自身が日本海の二重使用と東海の二重使用を政治的に無害な行為として正当化していた。それは単に、主流の国際基準と慣行に従うことを提案しただけである。しかし、BGNの行動を戦略的な考慮として解釈することも可能である。

この観点から見ると、BGNの決定は、東アジアの島嶼紛争に関する米国の公式な立場をさらに明確にすることを意図していたと考えられる。すなわち、第一に、米国はいかなる当事者によっても主張される諸島に対する主権の主張について決定を下す権限を持たず、第二に、紛争が発生した場合、米軍は関与しないということである。1982年の国連海洋法条約によって創設された新たな国際海洋レジームに沿って、1965年の当初の漁業協定を改正する際に両国が衝突した1990年代半ば以降、日本の断固たる領土政策とそれに対する韓国の強い反応を観察してきた米国政府は、独島を「ホットスポット」、すなわち米軍が紛争に巻き込まれる危険性が高い地域であると特定し、したがって、東アジアの他の島嶼問題よりも、米国の公平性を表明することがより緊急に必要であると判断したのかもしれない。

結局のところ、韓国と日本の独島政策は、それぞれの諸島に対する主張をより強くするか弱くするかによって、根本的に評価されることになる。その政策は、自国の主張に対してより共感的な聴衆を作り出すのに役立つ場合に、より効果的となるだろう。その点で、公教育や国内政治において独島問題にますます言及する日本の最近の傾向は続くだろう。現在の民主党・日本連立政権も、保守的な自由民主党も、日本社会におけるナショナリズム的な感情やポピュリズムに迎合することを拒否するのに十分な政治的資本を持つトップリーダーを生み出す立場にはない。

その良い例が、2010年8月10日に菅直人（カン・ナオト）首相が日本の韓国植民地化について謝罪した声明である。菅首相の声明は、日本政府が植民地時代に行った残虐行為の合法性を特に認めることを避けるように、非常に慎重に言葉を選んでいる。日本政府は拉致問題に関する交渉力を失うことを恐れていたため、北朝鮮については言及されなかった。また、強制労働や性的奴隷にされた韓国人についても言及されなかった。その結果、菅首相の声明は、さらなる前向きな措置として注目されたが、日本が最終的に賢明かつ誠実な方法で過去の韓国に対する向き合い方を受け入れたという具体的な証拠ではなかった。

さらに、日本はロシアや中国との間で抱える他の二つの島嶼紛争のため、韓国との交渉において柔軟性を欠いている。独島問題に関して日本がわずかでも立場を変えれば、他の紛争における交渉力に直接影響を与えるだろう。最後に、日本の独島へのアプローチは、千島列島に対する日本の執着と切り離せない。独島における日本の「失われた」主権への言及は、主に日本が太平洋戦争終結以来抱え続けている不公平感と被害者意識を反映しようとする試みである。日露両国間の千島列島交渉で画期的な進展がない限り、日本は韓国に対する現在の政策路線から離れることはできないだろう。

韓国と日本の間で長引く現状は、明らかに誰にとっても不満の種である。しかし、問題の複雑さを考えると、現状はより肯定的な光で捉えられ、現実的なアプローチが歓迎されるかもしれない。2008年12月、鳩山（ハトヤマ）政権は、2013年度から施行される高校地理Aおよび地理Bのカリキュラムガイドラインを含む新しい指導マニュアルにおいて、独島諸島に言及しないことを決定した。この決定は、たとえ小さく見えても、両国が1910年の日本の韓国併合から100周年を迎えようとしていることを考慮すると、重要な政治的ジェスチャーとして考慮されるべきである。不安定な独島問題を鎮静化させることは、両国の指導部が現実的な外交で互いに応じ、それによって将来、利益に基づいた二国間関係を信頼に基づいたものへと格上げするための好ましい条件を築くことから始まる。■

東アジア研究所アジア安全保障イニシアチブ研究センター作成。アジア安全保障イニシアチブの中核機関である東アジア研究所は、マッカーサー財団からの寛大な助成金と継続的な支援に感謝いたします。本論評の内容は、著者の個人的な見解を反映したものであり、必ずしもEAIの見解を支持するものではありません。本論評は、ボン・ヨンシクによって執筆され、チェ・ウンヘ、チョン・ドヒ、キム・ヤンギュ、スティーブン・レンジャーによって2010年8月10日に作成されました。