[EAI评论第1号] 美韩首脑会谈的评估与未来挑战：从制裁政策到“协同演化”政策

冷战结束后，美韩同盟经历了其56年历史上最大、最迅速的变化。然而，美国和韩国都未能在此新时代为该同盟建立任何战略性的“共同愿景”。卢武铉政府处理了同盟转型的诸多问题，包括美军基地迁移、战时作战指挥权（WOC）从美国移交给韩国，以及促进驻韩美军的战略灵活性。然而，这些变化无一完全基于两国之间的共同战略愿景；相反，这些调整仅是自下而上的有限措施。

李明博政府于2008年与布什政府恢复了此前受损的美韩关系。它还处理了影响同盟未来的许多问题。但对同盟的全面重新构想，直到当前的李明博-奥巴马伙伴关系下才得以实现。

2009年6月美韩首脑会谈的高潮是两国总统发布的题为“美韩同盟共同愿景”的联合声明。这份声明早已姗姗来迟。它清晰地阐述了两个国家面临的安全问题，并确立了它们共同的战略利益。“共同愿景”以简洁明了的方式阐述了同盟在广泛领域内的未来方向，不仅包括军事问题，还包括国际价值观、经济、环境和人权。根本上，该文件承认同盟的地理范围已扩展至全球，超越了朝鲜半岛和亚太地区。

同盟的未来不仅对美国，对韩国也意义重大。韩国的外交前景已不能局限于半岛，因为其国力已足够成熟，足以在处理其地区和世界事务时采取新的外交战略。作为这一愿景的一部分，李明博政府发布了新的战略口号——“全球韩国”。但政府仍有很长的路要走。它需要一套更完整的具体政策，并有强大的国内共识支持。美韩同盟的新愿景将有助于促进韩国的外交飞跃。在这个关键时刻，美国需要包括韩国在内的盟友的援助。目前，全球领导力面临着前所未有的全球经济危机、自2001年美国入侵以来一直处于最高水平的阿富汗叛乱，以及美国全球领导力疲软亟待振兴等众多跨国问题。如果这些重大挑战要得到应对，“共同愿景”需要转化为具体的政策。

最近的首脑会谈全面讨论了新愿景的原则及其相关问题，包括朝鲜核危机、同盟的全球作用的规定，以及韩美自由贸易协定（KORUS FTA）等非军事问题。自然，鉴于当前形势，朝鲜核计划主导了会谈。奥巴马总统和李明博总统在设定解决核问题所需的战略目标和政策方向方面找到了相当大的共同点。

首先，两国领导人再次就实现朝鲜核计划的完全、不可逆转和可验证的拆除（CIVD）的战略目标达成一致。在会谈后的新闻发布会上，奥巴马总统明确表示拒绝朝鲜要求其承认其核武器国家地位的要求。两国领导人还就实现朝鲜无核化的具体政策想法表达了共同观点。奥巴马总统此外表示，不仅美国和韩国，国际社会也不会再重复奖励朝鲜好战行为的模式。这种全球反应的改变要求朝鲜从根本上改变其行为。

首尔和华盛顿在解决核危机的政策目标和计划上达成如此全面和坚定的协议，这相当新颖。但尽管他们联合立场是由于朝鲜前所未有的挑衅行为而促成的，但总的来说，两国的国家利益早已一致。

奥巴马总统在2009年4月5日于布拉格发表的“无核武器世界”演讲中阐述了他大胆的外交愿景，并在6月4日于开罗的演讲中呼吁反对“暴力极端主义”。对奥巴马来说，这样一个“无核武器的世界”正受到朝鲜“暴力极端主义”的威胁。李明博总统也寻求朝鲜核计划的彻底拆除，并积极参与制裁努力。为了实现这一目标，他推动有效执行联合国安理会第1874号决议，该决议施加了进一步制裁，同时提议举行不包括朝鲜在内的五方会谈。

制裁问题引发了未来若干问题，不仅涉及核问题，还涉及朝鲜本身的未来。朝鲜是否会因制裁回到谈判桌，还是未能达到预期结果，那么解决核问题的新的起点将是什么？朝鲜是否有可能不屈服于第二轮制裁，并在其领导层接班不确定性的背景下，继续奉行其“军事优先”政策，同时努力建设一个“强大而繁荣的国家”？在这方面，首尔和华盛顿将有哪些政策选择？

在华盛顿首脑会谈中就朝鲜核问题达成的协议和合作非常及时和恰当。但以一定程度的灵活性和谨慎来进一步解决危机的过程将是更大的挑战。当奥巴马总统强调朝鲜如果放弃核计划，还有“另一条路”可走时，他并未提供详细的路线图。他个人的评论不足以激励朝鲜进一步行动。如果华盛顿和首尔未能向朝鲜保证对其政权和制度的未来进行清晰可靠的讨论，朝鲜将继续走其“兜售威胁”的老路。如何处理朝鲜核武器化的问题，也延伸到了邻国。没有超越现有制裁的愿景，像中国这样的国家将不愿加入韩国提出的五方会谈。目前，五方对话比已陷入僵局的六方会谈更难实施。为了说服中国（其主要关切是避免疏远其盟友朝鲜），会谈需要能够为讨论如何帮助一个无核化的朝鲜重新融入国际社会提供舞台。如果韩国要发挥积极作用，它需要能够规划一条新路线来阐明“另一条路”。无论提出什么，都应基于国家共识以及与合作国家的国际共识。

这一进程应由李明博政府主导，而非奥巴马政府。美国不能指望将朝鲜问题置于其面临的两大挑战——前所未有的全球金融危机和复杂的反恐战争——之上，作为其首要任务。

与制裁并行需要准备的是“退出战略”。首尔必须通过推广旨在促成朝鲜改革的新政策，说服平壤独立找到无核化和繁荣的“道路”。21世纪有助于朝鲜半岛和平与繁荣的邻国变化，也应与朝鲜的转型同步。因此，除了现有政策之外，还需要实施第三项政策，即朝鲜与其邻国之间的“协同演化”。朝鲜核问题笼罩着此次首脑会谈，以至于关于向阿富汗派遣军队这一争议性问题并未像可能那样吸引关注。但阿富汗局势及其对美韩同盟的影响不容小觑。21世纪的同盟将面临朝鲜核危机之外的许多全球性挑战。美国对同盟最希望的是韩国发挥更强大的全球作用。最近的首脑会谈并未要求扩大韩国的海外军事作用，但两国政府将不得不谨慎地寻求在“共同愿景”中提到的伊拉克和阿富汗这两个关键的全球安全问题上进行合作。这样的计划可以通过仔细评估朝鲜半岛南北方的安全局势、韩美两国的公众舆论和政治气候，以及中国等邻国的国家利益来实现。韩国和美国采取了相对谨慎的态度，并考虑到长期合作计划，以及对当前阿富汗局势的相互理解。问题在于，没有人能预见到未来将出现的无数困难的全球性问题。

随着韩国在解决全球安全挑战方面发挥作用，不应仅将韩国视为美国的初级伙伴。从也门到索马里，韩国都直接参与其中。其全球作用不是一种选择，而是一种现实。因此，应进一步推动与韩国全球承诺相适应的同盟战略。美国和韩国已认识到，在阿富汗局势方面，专注于国际非政府援助有助于同盟内部的劳动分工。韩国可以通过首先积极参与阿富汗的省级重建队（PRTs）来为国际和平做出贡献。李明博政府应与奥巴马政府就此类努力对同盟、美国的国家利益和国际和平的益处达成明确协议。

关于美韩同盟未来的辩论，在两国之间和两国之内都是不可避免的。但它们也是必要的。在首脑会谈期间，承认在韩美自由贸易协定（KORUS FTA）上的意见分歧，同时又努力寻求合作，这是值得欢迎的。

在首脑会谈期间，奥巴马总统表达了希望就自由贸易协定问题制定一项行动计划。两国同意继续就自由贸易协定进行讨论，考虑到仍有挑战性的批准程序，这显示了同盟的实力。考虑到美国的高失业率以及奥巴马总统竞选纲领中对韩美自由贸易协定的批评，这种实力尤为明显。韩国应采取更广阔的视角。在此次全球经济危机期间，它不应滑向保护主义；相反，它应通过充当新兴东亚经济网络与世界最大经济体之间的桥梁，重振世界经济。韩美自由贸易协定不应被视为最大化经济和战略利益的手段。

韩国应准备就其在朝鲜核问题、美韩同盟和韩美自由贸易协定（KORUS FTA）上的国家利益进行理性、持续和真实的辩论，而不是局限于自由派和保守派之间的意识形态争论。政府还应关注这些辩论，并将它们转化为长期政策的基础。未来的局势如何发展，将取决于李明博政府是否成功地就其政策形成公众共识。这可以通过与人民和反对党的积极沟通来实现。■

EAI Security Net

Chair

Young Sun Ha (Seoul National University)

Panel

Chaesung Chun (Seoul National University)

Sung Ho Kim (Yonsei University)

Sook-Jong Lee (President of the East Asia Institute)

Yul Sohn (Yonsei University)

由东亚研究所亚洲安全倡议研究中心编写。作为亚洲安全倡议的核心机构，东亚研究所在麦克阿瑟基金会的资助支持下，使得该项目得以实现。本报告由Chaesung Chun教授指导，Stephen Ranger撰写，Eun Hae Choi和Yoon-Seon Choi协助。