[Comentario EAI No. 1] Evaluación y Desafíos Futuros de la Cumbre EE. UU.-ROK: De una Política de Sanciones a una Política de `Coevolución`

Desde el fin de la Guerra Fría, la alianza EE. UU.-ROK ha pasado por los cambios más grandes y rápidos en sus cincuenta y seis años de historia. Sin embargo, ni Estados Unidos ni Corea del Sur han logrado establecer una "Visión Conjunta" estratégica para la alianza en esta nueva era. La administración Roh Moo-hyun abordó muchas cuestiones de transformación de la alianza. Estas incluyeron la reubicación de bases militares de EE. UU., la transferencia del Control Operacional en Tiempos de Guerra (WOC) de Estados Unidos a Corea del Sur, y los esfuerzos para facilitar la flexibilidad estratégica de las fuerzas de EE. UU. en Corea. Ninguno de estos cambios, sin embargo, se basó completamente en una visión estratégica compartida entre los dos países; más bien, las alteraciones fueron enfoques limitados de abajo hacia arriba.

La administración Lee Myung-bak ha logrado restaurar las relaciones EE. UU.-ROK previamente dañadas con la administración Bush en 2008. También abordó muchas cuestiones que afectan el futuro de la alianza. Pero una reevaluación general de la alianza solo se produjo bajo la actual asociación Lee-Obama.

La culminación de la Cumbre EE. UU.-ROK de junio de 2009 fue la declaración conjunta emitida por los dos presidentes titulada "Visión Conjunta para la Alianza de EE. UU. y la ROK". Esta declaración se había retrasado mucho. Estableció claramente el problema de seguridad que enfrentan los dos países y definió sus intereses estratégicos compartidos. De manera simple y concisa, la "Visión Conjunta" delineó la dirección futura de la alianza en una amplia gama de áreas, incluyendo no solo cuestiones militares sino también valores internacionales, la economía, el medio ambiente y los derechos humanos. Fundamentalmente, el documento reconoció que el alcance geográfico de la alianza se ha expandido globalmente, más allá de la Península Coreana y la región de Asia-Pacífico.

El futuro de la alianza es significativo no solo para Estados Unidos sino también para Corea del Sur. La perspectiva diplomática de Corea ya no puede limitarse a la Península, porque su poder nacional ha madurado lo suficiente como para justificar una nueva estrategia diplomática en su enfoque hacia su región y el mundo. Como parte de esta visión, la administración Lee ha emitido un nuevo lema estratégico, "Corea Global". Pero el gobierno todavía tiene un largo camino por recorrer. Necesita un conjunto más completo de políticas específicas respaldadas por un fuerte consenso interno. La nueva visión para la alianza EE. UU.-ROK ayudará a facilitar el salto diplomático de Corea del Sur. En este momento crítico, Estados Unidos necesita la ayuda de sus aliados, incluida Corea del Sur. Actualmente, el liderazgo mundial enfrenta numerosos problemas transnacionales como la crisis económica mundial sin precedentes, una insurgencia en Afganistán que se encuentra en sus niveles más altos desde la invasión de EE. UU. en 2001, y un liderazgo mundial estadounidense debilitado que necesita revitalización. Si se van a enfrentar estos importantes desafíos, la "Visión Conjunta" debe convertirse en políticas específicas.

La reciente cumbre permitió una discusión exhaustiva tanto de los principios de la nueva visión como de las cuestiones relacionadas con esos principios, incluida la crisis nuclear de Corea del Norte, las disposiciones para el papel global de la alianza y cuestiones no militares como el TLC EE. UU.-Corea (Acuerdo de Libre Comercio Corea-Estados Unidos). Naturalmente, dadas las circunstancias actuales, el programa nuclear de Corea del Norte dominó las reuniones. El presidente Obama y el presidente Lee han encontrado un terreno común considerable al establecer los objetivos estratégicos y la dirección política que se requerirán para resolver la cuestión nuclear.

Primero, los dos líderes acordaron nuevamente en su objetivo estratégico de desmantelamiento completo, irreversible y verificable (CIVD) del programa nuclear de Corea del Norte. Durante la conferencia de prensa posterior a la reunión, el presidente Obama expresó su rechazo rotundo a la demanda de Corea del Norte de ser reconocida como un estado poseedor de armas nucleares. Los dos líderes también expresaron una visión compartida sobre ideas políticas específicas para lograr la desnuclearización de Corea del Norte. El presidente Obama declaró además que no solo Estados Unidos y Corea del Sur, sino también la comunidad internacional, no repetirán el patrón de recompensar la beligerancia de Corea del Norte. Esta alteración en la respuesta global exige que Corea del Norte cambie fundamentalmente su comportamiento.

Tal acuerdo completo y resuelto entre Seúl y Washington sobre los objetivos y planes políticos para resolver la crisis nuclear es bastante nuevo. Pero aunque su posición unida fue impulsada por las acciones sin precedentes y provocativas de Corea del Norte, en general los intereses nacionales de los dos países ya estaban de acuerdo.

El presidente Obama expuso su audaz visión diplomática en su discurso "Un mundo sin armas nucleares" el 5 de abril de 2009 en Praga y sus exhortaciones contra el "extremismo violento" en su discurso del 4 de junio en El Cairo. Tal "mundo sin armas nucleares", para Obama, está amenazado por el "extremismo violento" de Corea del Norte. El presidente Lee también busca el desmantelamiento completo del programa nuclear de Corea del Norte, y ha participado activamente en los esfuerzos de sanción. En la búsqueda de este objetivo, impulsó la implementación efectiva de la Resolución 1874 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que impone sanciones adicionales, y al mismo tiempo propuso la idea de unas Conversaciones a Cinco Partes que no incluirían a Corea del Norte.

La cuestión de las sanciones presenta varias preguntas para el futuro, no solo sobre la cuestión nuclear sino sobre el futuro de la propia Corea del Norte. Ya sea que las sanciones contra Corea del Norte la hagan volver a la mesa de negociaciones o no logren el resultado deseado, ¿cuál será el nuevo punto de partida para resolver la cuestión nuclear? ¿Es posible que Corea del Norte no ceda a este segundo conjunto de sanciones y continúe con su política de "primacía militar" mientras intenta construir una "nación fuerte y próspera" en el contexto de su precaria sucesión de liderazgo? En este sentido, ¿qué alternativas políticas tendrán Seúl y Washington?

El acuerdo y la cooperación en la cuestión nuclear de Corea del Norte logrados en la cumbre en Washington son muy oportunos y apropiados. Pero el proceso de resolver aún más la crisis con un grado de flexibilidad y cautela será un desafío mayor. Cuando el presidente Obama enfatizó "el otro camino" disponible para Corea del Norte si renunciaba a su programa nuclear, no ofreció hojas de ruta detalladas. Sus comentarios por sí solos no fueron suficientes para motivar el comportamiento futuro de Corea del Norte. Si Washington y Seúl no logran asegurar a Corea del Norte una discusión clara y confiable sobre el futuro de su régimen y sistema, Corea del Norte mantendrá su propio camino actual de "vender amenazas". La importancia de preguntar cómo abordar la nuclearización de Corea del Norte se extiende también a los países vecinos. Sin una visión que vaya más allá de las sanciones existentes, países como China se mostrarán reacios a unirse a las Conversaciones a Cinco Partes propuestas por Corea del Sur. Tal como está, el Diálogo a Cinco Partes es aún más difícil de implementar que las Conversaciones a Seis Partes, actualmente estancadas. Para persuadir a China, cuya principal preocupación es evitar alienar a su aliado Corea del Norte, las conversaciones deberán poder sentar las bases para discutir formas de ayudar a una Corea del Norte desnuclearizada a reintegrarse en la comunidad internacional. Si Corea del Sur va a desempeñar un papel activo, deberá ser capaz de trazar una nueva ruta para aclarar el "otro camino". Cualquier cosa que se proponga debe basarse en un consenso nacional y un consenso internacional con los países cooperantes.

Este proceso debe ser liderado por la administración Lee en lugar de por la administración Obama. No se puede esperar que Estados Unidos haga del problema de Corea del Norte su principal prioridad por delante de los dos desafíos importantes que enfrenta: la crisis financiera mundial sin precedentes y la compleja guerra contra el terrorismo.

Lo que debe prepararse junto con las sanciones es una "estrategia de salida". Seúl debe persuadir a Pyongyang para que encuentre de forma independiente un "camino" hacia la desnuclearización y la prosperidad promoviendo nuevas políticas que impulsen la reforma norcoreana. Los cambios en los países vecinos que contribuyan a la paz y la prosperidad en la Península Coreana en el siglo XXI también deberían paralelizar la transformación de Corea del Norte. Por lo tanto, más allá de las políticas existentes, debe implementarse una tercera política, una de "coevolución" entre Corea del Norte y sus vecinos. La cuestión nuclear de Corea del Norte eclipsó la cumbre, tanto que la controvertida cuestión del despliegue de tropas en Afganistán no atrajo tanta atención como podría haberlo hecho. Pero la situación de Afganistán y sus implicaciones para la alianza EE. UU.-ROK no deben tomarse a la ligera. La alianza en el siglo XXI enfrentará muchos desafíos globales más allá de la crisis nuclear de Corea del Norte. Lo que Estados Unidos más desea de la alianza es un papel global más fuerte de Corea del Sur. La reciente cumbre no exigió ninguna expansión del papel militar de Corea en el extranjero, pero los dos gobiernos tendrán que idear cautelosamente una forma de cooperar en las dos cuestiones clave de seguridad global de Irak y Afganistán que se mencionaron en la "Visión Conjunta". Tal plan puede lograrse evaluando cuidadosamente la situación de seguridad entre el Norte y el Sur, la opinión pública y el clima político de Corea del Sur y Estados Unidos, y los intereses nacionales de los países vecinos como China. Corea y Estados Unidos han adoptado un enfoque relativamente cauteloso, teniendo en cuenta los planes de cooperación a largo plazo y comprendiendo el punto de vista del otro con respecto a la situación actual en Afganistán. El problema es que nadie puede prever la cantidad y la dificultad de los problemas globales que surgirán en el futuro.

A medida que Corea del Sur desempeña un papel en la resolución de los desafíos de seguridad global, no se debe ver a Corea solo como el socio junior de Estados Unidos. Desde Yemen hasta Somalia, Corea ha estado directamente involucrada. Su papel global no es una opción sino una realidad. Por lo tanto, las estrategias de alianza paralelas a sus compromisos globales deben promoverse aún más. Estados Unidos y Corea del Sur han reconocido que centrarse en la asistencia internacional no gubernamental es útil para la división del trabajo en la alianza con respecto a la situación en Afganistán. Corea puede contribuir a la paz internacional, ante todo, participando activamente en los Equipos de Reconstrucción Provincial (PRT) en Afganistán. La administración Lee debe formar un acuerdo claro con la administración Obama sobre cuán beneficiosos pueden ser tales esfuerzos para la alianza, los intereses nacionales de Estados Unidos y la paz internacional.

Los debates sobre el futuro de la alianza EE. UU.-ROK entre y dentro de los dos países son inevitables. Pero también son necesarios. El reconocimiento de la diferencia de opinión sobre el TLC EE. UU.-Corea y los esfuerzos simultáneos para buscar la cooperación durante la reunión cumbre son bienvenidos.

Durante la cumbre, el presidente Obama expresó el deseo de elaborar un plan de acción sobre la cuestión del TLC. El hecho de que los dos países acordaran continuar las discusiones sobre el TLC, dado el contexto del desafiante proceso de ratificación aún por delante, demuestra la fortaleza de la alianza. Esta fortaleza es particularmente evidente cuando se tienen en cuenta los altos niveles de desempleo en Estados Unidos y la plataforma electoral presidencial de Obama, que fue crítica con el TLC EE. UU.-Corea. Corea debería tener una visión más amplia. Durante esta crisis económica mundial, no debería caer en el proteccionismo; en cambio, debería revitalizar la economía mundial sirviendo de enlace entre la red económica emergente de Asia Oriental y la potencia económica más grande del mundo. El TLC EE. UU.-Corea no debe verse como un medio para maximizar las ganancias económicas y estratégicas.

Corea del Sur debería estar preparada para mantener debates racionales, continuos y genuinos sobre sus intereses nacionales en el programa nuclear de Corea del Norte, la alianza EE. UU.-ROK y el TLC EE. UU.-Corea, en lugar de limitarse a argumentos ideológicos entre liberales y conservadores. El gobierno también debería prestar atención a estos debates y transformarlos en la base de políticas a largo plazo. Cómo se desarrollará la situación en el futuro dependerá de si la administración Lee tiene éxito en formar un consenso público sobre sus políticas. Esto se puede lograr mediante una comunicación activa con el pueblo y con los partidos de oposición.■

Red de Seguridad EAI

Presidente

Young Sun Ha (Universidad Nacional de Seúl)

Panel

Chaesung Chun (Universidad Nacional de Seúl)

Sung Ho Kim (Universidad Yonsei)

Sook-Jong Lee (Presidenta del Instituto de Asia Oriental)

Yul Sohn (Universidad Yonsei)

Preparado por el Centro de Investigación de la Iniciativa de Seguridad de Asia en el Instituto de Asia Oriental. Como institución central de la Iniciativa de Seguridad de Asia, el Instituto de Asia Oriental reconoce el apoyo de subvención de la Fundación MacArthur que hizo posible este proyecto. Bajo la supervisión del Profesor Chaesung Chun, este informe es producido por Stephen Ranger con la ayuda de Eun Hae Choi y Yoon-Seon Choi.