[EAI Commentary No.1] Оценка и будущие вызовы саммита США и Республики Корея: от политики санкций к политике «коэволюции»

С момента окончания Холодной войны американо-южнокорейский альянс претерпел самые значительные и быстрые изменения за свою пятидесятишестилетнюю историю. Тем не менее, ни Соединенные Штаты, ни Южная Корея не смогли выработать какую-либо стратегическую «совместную концепцию» для альянса в новую эпоху. Администрация Ро Му Хёна занималась многими вопросами трансформации альянса. К ним относились передислокация американских военных баз, передача оперативного контроля в военное время (WOC) от Соединенных Штатов к Южной Корее и усилия по обеспечению стратегической гибкости американских войск в Корее. Однако ни одно из этих изменений не было полностью основано на общей стратегической концепции между двумя странами; скорее, эти изменения представляли собой ограниченные подходы, разработанные снизу вверх.

Администрация Ли Мён Бака сумела восстановить ранее испорченные отношения между США и Республикой Корея с администрацией Буша в 2008 году. Она также занималась многими вопросами, влияющими на будущее альянса. Но общее переосмысление альянса произошло только при нынешнем партнерстве Ли-Обама.

Кульминацией саммита США и Республики Корея в июне 2009 года стало совместное заявление, опубликованное двумя президентами под названием «Совместная концепция альянса США и Республики Корея». Это заявление было давно назревшим. Оно четко определило проблему безопасности, стоящую перед двумя странами, и установило их общие стратегические интересы. В простой и лаконичной форме «Совместная концепция» наметила будущее направление альянса в широком спектре областей, включая не только военные вопросы, но и международные ценности, экономику, окружающую среду и права человека. По сути, документ признал, что географический охват альянса расширился глобально, выйдя за пределы Корейского полуострова и Азиатско-Тихоокеанского региона.

Будущее альянса имеет значение не только для Соединенных Штатов, но и для Южной Кореи. Дипломатический кругозор Кореи больше не может ограничиваться полуостровом, поскольку ее национальная мощь созрела настолько, чтобы оправдать новую дипломатическую стратегию в подходе к своему региону и миру. В рамках этой концепции администрация Ли выдвинула новый стратегический девиз «Глобальная Корея». Но правительству еще предстоит пройти долгий путь. Ему необходим более полный набор конкретных политических мер, подкрепленных сильным внутренним консенсусом. Новая концепция американо-южнокорейского альянса поможет ускорить дипломатический прорыв Южной Кореи. В это критическое время Соединенным Штатам нужна помощь от своих союзников, включая Южную Корею. В настоящее время мировое лидерство сталкивается с многочисленными транснациональными проблемами, такими как беспрецедентный глобальный экономический кризис, повстанческое движение в Афганистане, достигшее наивысшего уровня с момента вторжения США в 2001 году, и ослабленное глобальное лидерство США, нуждающееся в оживлении. Если эти основные вызовы будут преодолены, «Совместная концепция» должна быть преобразована в конкретные политические меры.

Недавний саммит позволил всесторонне обсудить как принципы новой концепции, так и связанные с ними вопросы, включая северокорейский ядерный кризис, положения о глобальной роли альянса и невоенные вопросы, такие как KORUS FTA (Соглашение о свободной торговле между Кореей и США). Естественно, учитывая нынешние обстоятельства, северокорейская ядерная программа доминировала на встречах. Президент Обама и президент Ли нашли значительную общую почву в определении стратегических целей и политического курса, необходимых для разрешения ядерного вопроса.

Во-первых, оба лидера вновь согласились с их стратегической целью полной, необратимой и проверяемой денуклеаризации (CIVD) северокорейской ядерной программы. Во время пресс-конференции, последовавшей за встречей, президент Обама заявил о своем категорическом отказе признать КНДР ядерной державой. Оба лидера также выразили общее мнение по конкретным политическим идеям для достижения денуклеаризации Северной Кореи. Президент Обама дополнительно заявил, что не только Соединенные Штаты и Южная Корея, но и международное сообщество больше не будет повторять модель вознаграждения северокорейской агрессии. Это изменение в глобальном подходе призывает Северную Корею фундаментально изменить свое поведение.

Такое полное и решительное согласие между Сеулом и Вашингтоном по целям и планам политики разрешения ядерного кризиса является довольно новым. Но хотя их единая позиция была вызвана беспрецедентно провокационными действиями Северной Кореи, в целом национальные интересы двух стран уже совпадали.

Президент Обама изложил свое смелое дипломатическое видение в своей речи «Мир без ядерного оружия» 5 апреля 2009 года в Праге и свои призывы против «насильственного экстремизма» в своей речи 4 июня в Каире. Такой «мир без ядерного оружия», по мнению Обамы, находится под угрозой «насильственного экстремизма» Северной Кореи. Президент Ли также стремится к полной ликвидации северокорейской ядерной программы и активно участвовал в санкционных усилиях. В стремлении к этой цели он настаивал на эффективном выполнении Резолюции 1874 Совета Безопасности ООН, которая налагает дополнительные санкции, и в то же время предложил идею Пятисторонних переговоров, в которых не будет участвовать Северная Корея.

Вопрос о санкциях ставит несколько вопросов на будущее, касающихся не только ядерного вопроса, но и будущего самой Северной Кореи. Приведут ли санкции против Северной Кореи к ее возвращению за стол переговоров или не достигнут желаемого результата, какой будет новая отправная точка в решении ядерного вопроса? Возможно ли, что Северная Корея не поддастся этому второму набору санкций и продолжит свою политику «прежде всего военная», пытаясь построить «сильную и процветающую нацию» на фоне своей нестабильной преемственности власти? В связи с этим, какие политические альтернативы будут у Сеула и Вашингтона?

Соглашение и сотрудничество по северокорейскому ядерному вопросу, достигнутые на саммите в Вашингтоне, очень своевременны и уместны. Но процесс дальнейшего разрешения кризиса с определенной степенью гибкости и осторожности будет более сложной задачей. Когда президент Обама подчеркнул «другой путь», доступный Северной Корее, если она откажется от своей ядерной программы, он не предложил подробных дорожных карт. Его комментариев самих по себе было недостаточно, чтобы мотивировать дальнейшее поведение Северной Кореи. Если Вашингтон и Сеул не смогут заверить Северную Корею в четком и надежном обсуждении будущего ее режима и системы, Северная Корея будет придерживаться своего нынешнего пути «продажи угроз». Важность вопроса о том, как подходить к ядерной программе Северной Кореи, распространяется и на соседние страны. Без видения, выходящего за рамки существующих санкций, такие страны, как Китай, будут медлить с присоединением к предложенным Южной Кореей Пятисторонним переговорам. В нынешнем виде Пятисторонний диалог еще труднее реализовать, чем нынешние зашедшие в тупик Шестисторонние переговоры. Чтобы убедить Китай, основная забота которого — избежать отчуждения своего союзника Северной Кореи, переговоры должны создать основу для обсуждения путей помощи денуклеаризованной Северной Корее в реинтеграции в международное сообщество. Если Южная Корея хочет играть активную роль, она должна быть в состоянии наметить новый маршрут для прояснения «другого пути». Все, что будет предложено, должно основываться на национальном консенсусе и международном консенсусе с сотрудничающими странами.

Этот процесс должен возглавлять администрация Ли, а не администрация Обамы. Не следует ожидать, что Соединенные Штаты поставят северокорейскую проблему в качестве своего главного приоритета впереди двух основных проблем, с которыми они сталкиваются: беспрецедентного глобального финансового кризиса и сложной войны с терроризмом.

Наряду с санкциями необходимо подготовить «стратегию выхода». Сеул должен убедить Пхеньян самостоятельно найти «путь» к денуклеаризации и процветанию, продвигая новую политику, направленную на реформы в Северной Корее. Изменения в соседних странах, способствующие миру и процветанию на Корейском полуострове в XXI веке, также должны сопровождать трансформацию Северной Кореи. Поэтому, помимо существующих политических мер, необходимо реализовать третью политику — «коэволюцию» между Северной Кореей и ее соседями. Северокорейская ядерная проблема затмила саммит настолько, что спорный вопрос о размещении войск в Афганистане не привлек столько внимания, сколько мог бы. Но ситуацию в Афганистане и ее последствия для американо-южнокорейского альянса нельзя недооценивать. Альянс в XXI веке столкнется со многими глобальными вызовами, выходящими за рамки северокорейского ядерного кризиса. Больше всего Соединенные Штаты ожидают от альянса более активной глобальной роли Южной Кореи. Недавний саммит не предусматривал расширения зарубежной военной роли Кореи, но правительствам обеих стран придется осторожно выработать способ сотрудничества по двум ключевым глобальным проблемам безопасности — Ираку и Афганистану, которые были упомянуты в «Совместной концепции». Такой план может быть достигнут путем тщательной оценки ситуации в области безопасности между Севером и Югом, общественного мнения и политического климата Южной Кореи и Соединенных Штатов, а также национальных интересов соседних стран, таких как Китай. Корея и Соединенные Штаты заняли относительно осторожный подход, учитывая долгосрочные планы сотрудничества и понимая точки зрения друг друга относительно текущей ситуации в Афганистане. Проблема в том, что никто не может предвидеть многочисленные и трудные глобальные проблемы, которые возникнут в будущем.

Поскольку Южная Корея играет роль в решении глобальных проблем безопасности, нельзя рассматривать Корею просто как младшего партнера Соединенных Штатов. От Йемена до Сомали Корея была непосредственно вовлечена. Ее глобальная роль — это не выбор, а реальность. Поэтому необходимо далее продвигать стратегии альянса, параллельные ее глобальным обязательствам. Соединенные Штаты и Южная Корея признали, что сосредоточение на международной неправительственной помощи полезно для разделения труда в альянсе в отношении ситуации в Афганистане. Корея может внести вклад в международный мир, прежде всего активно участвуя в провинциальных группах реконструкции (PRT) в Афганистане. Администрация Ли должна достичь четкого соглашения с администрацией Обамы о том, насколько полезны такие усилия для альянса, национальных интересов Америки и международного мира.

Дебаты о будущем американо-южнокорейского альянса между двумя странами и внутри них неизбежны. Но они также необходимы. Признание различий во мнениях по поводу KORUS FTA и одновременные усилия по поиску сотрудничества во время саммита приветствуются.

Во время саммита президент Обама выразил желание разработать план действий по вопросу FTA. Тот факт, что обе страны согласились продолжить обсуждение FTA, учитывая сложный процесс ратификации, который еще предстоит, демонстрирует силу альянса. Эта сила особенно очевидна, если принять во внимание высокий уровень безработицы в Соединенных Штатах и предвыборную платформу президента Обамы, которая критиковала KORUS FTA. Корея должна смотреть шире. Во время этого глобального экономического кризиса она не должна скатываться к протекционизму; вместо этого она должна оживить мировую экономику, служа связующим звеном между развивающейся восточноазиатской экономической сетью и крупнейшей экономической державой мира. KORUS FTA не следует рассматривать как средство максимизации экономических и стратегических выгод.

Южная Корея должна быть готова вести рациональные, непрерывные и подлинные дебаты о своих национальных интересах по северокорейской ядерной программе, американо-южнокорейскому альянсу и KORUS FTA, вместо того чтобы ограничиваться идеологическими спорами между либералами и консерваторами. Правительство также должно уделять внимание этим дебатам и трансформировать их в основу долгосрочной политики. То, как будет развиваться ситуация в будущем, будет зависеть от того, добьется ли администрация Ли успеха в формировании общественного консенсуса по своей политике. Это может быть достигнуто путем активного общения с народом и оппозиционными партиями.■

Сеть безопасности EAI

Председатель

Ён Сун Ха (Сеульский национальный университет)

Панель

Чэсын Чун (Сеульский национальный университет)

Сон Хо Ким (Университет Ёнсе)

Сок-Чон Ли (Президент Института Восточной Азии)

Юль Сон (Университет Ёнсе)

Подготовлено Исследовательским центром азиатской безопасности Института Восточной Азии. Как основное учреждение Инициативы по безопасности в Азии, Институт Восточной Азии выражает благодарность за грантовую поддержку от Фонда Макартура, которая сделала этот проект возможным. Под руководством профессора Чэсын Чуна этот отчет подготовлен Стивеном Рейнджером при содействии Ын Хэ Чхве и Юн-Сон Чхве.