[简报] 朝鲜的新战略政策方针与即将举行的峰会：无核化与安全保障

编者按

自金正恩2018年新年致辞的转折点以来，朝鲜无核化难题的解决正以过山车般的战争与和平节奏飞速推进。去年朝美之间几乎导致战争边缘的言语交锋已成过去。朝鲜参加平昌冬奥会以及朝韩特使互访的进展速度超乎预期。随后，朝中首脑会晤和美国特使访朝会见金正恩也接踵而至。4月20日，朝鲜宣布了其“新战略政策方针”。此项宣布是在定于4月下旬举行的朝韩首脑会晤之前不久做出的，之后还将举行朝美首脑会晤。自1994年《日内瓦框架协议》签署以来至2017年期间，旨在解决朝鲜核问题的八次尝试均以失败告终。为了摆脱这趟战争与和平的过山车，抵达朝鲜完全、可核查、不可逆无核化以及朝鲜半岛和平制度的终点站，准确分析朝鲜在峰会上的方针和战略变化至关重要。此外，包括韩国、美国和中国在内的所有相关方都应共同努力解决这一问题。

为了成功解决这一历史性难题，我们必须首先超越简单的乐观与悲观的二分法，审视朝鲜战略决策的机遇与局限。我们还必须以官方文件为基础，从各方的复杂视角出发，识别峰会背后的真正目标。然后，我们应努力寻找朝韩双方、美国和中国等各方都能同意的关于朝鲜无核化和安全保障的解决方案。

自金正恩2018年新年致辞的转折点以来，朝鲜无核化难题的解决正以过山车般的战争与和平节奏飞速推进。去年朝美之间几乎导致战争边缘的言语交锋已成过去。朝鲜参加平昌冬奥会以及朝韩特使互访的进展速度超乎预期。随后，朝中首脑会晤和美国特使访朝会见金正恩也接踵而至。4月20日，朝鲜宣布了其“新战略政策方针”。此项宣布是在定于4月下旬举行的朝韩首脑会晤之前不久做出的，之后还将举行朝美首脑会晤。自1994年《日内瓦框架协议》签署以来至2017年期间，旨在解决朝鲜核问题的八次尝试均以失败告终。为了摆脱这趟战争与和平的过山车，抵达朝鲜完全、可核查、不可逆无核化以及朝鲜半岛和平制度的终点站，准确分析朝鲜在峰会上的方针和战略变化至关重要。此外，包括韩国、美国和中国在内的所有相关方都应共同努力解决这一问题。


为了成功解决这一历史性难题，我们必须首先超越简单的乐观与悲观的二分法，审视朝鲜战略决策的机遇与局限。我们还必须以官方文件为基础，从各方的复杂视角出发，识别峰会背后的真正目标。然后，我们应努力寻找朝韩双方、美国和中国等各方都能同意的关于朝鲜无核化和安全保障的解决方案。

朝鲜的新战略政策方针：变化与延续

为了准确理解朝鲜在朝韩及朝美首脑会晤前所追求的战略变化，仔细解读朝鲜提出的两项官方声明和新战略政策方针至关重要。韩国国家安保室长郑义溶于3月5日在平壤会见金正恩后，公布了其访朝成果，包括六点协议的内容。该协议的关键在于第三款，其中提到“朝鲜表示愿意无核化，如果针对其的军事威胁被消除且其政权安全得到保障，则没有理由拥有核武器。”

接着，金正恩在3月26日与习近平的首脑会晤中表示，“根据已故金日成主席和已故金正日总书记的遗志，致力于朝鲜半岛无核化是我们的既定立场。”他还表示，“朝鲜决心将朝韩关系转变为和解与合作的关系，并举行两国首脑会晤。”他进一步阐述道，“如果韩国和美国以善意回应我们的努力，并创造和平与稳定的氛围，同时采取渐进和同步的措施来实现和平，那么朝鲜半岛无核化的问题就可以得到解决。”

总而言之，这三项声明表明，如果韩国和美国采取渐进和同步的措施来保障朝鲜政权的生存，那么朝鲜半岛无核化问题就可以得到解决。这里新引入的概念是“渐进和同步的措施”。

在2015年10月17日朝鲜外交部发布的官方声明中，平壤强调了“先和平条约，后无核化”的原则，批评韩国和美国的“先无核化，后和平条约”原则不切实际，并驳回了中国提出的“双冻结”和“双轨”方案，即同时讨论无核化与和平谈判。然而，金正恩使用“渐进和同步的措施”一词，这与朝鲜的常规立场不同。相反，它暗示了与中国提议相似的、同时推进无核化与和平谈判。

然而，即使朝鲜在谈判的“程序性”方面表现出灵活性，了解其是否也打算在谈判的“实质性”内容，即无核化和安全保障方面进行战略性改变，这一点很重要。3月5日韩国特使在朝鲜发布的官方声明明确指出，“朝鲜领导人金正恩表示致力于无核化。”然而，在3月26日的朝中首脑会晤中，金正恩表示，“根据已故金日成主席和已故金正日总书记的遗志，致力于朝鲜半岛无核化是我们的既定立场。”这句话的关键在于“既定立场”。金日成和金正日的遗志并非朝鲜无核化，而是整个朝鲜半岛的无核化。这不仅包括朝鲜的无核化，还包括消除韩国的核能力以及朝鲜半岛周边战略核武器的存在。因此，如果朝鲜的无核化意愿意味着朝鲜半岛的无核化，那么这表明的是韩国和朝鲜双方的无核化，而不仅仅是朝鲜单方面的无核化。

在与日本首相安倍晋三举行首脑会晤后的联合记者会上，特朗普表示，“……当朝鲜实现完全、可核查、不可逆的无核化时，一条光明之路将呈现在朝鲜面前。”在4月19日与国内媒体高管的会晤中，文在寅再次强调，“朝鲜正在表达完全无核化的意愿。”

在4月20日朝鲜劳动党第七届中央委员会第三次全体会议上，金正恩宣布了新的战略政策方针。根据这项新宣布，做出了以下决定：第一，朝鲜已按顺序和忠实地完成了核武器化；第二，将停止核试验和洲际弹道导弹试验；第三，朝鲜将加入国际社会停止核试验的努力；第四，除非受到核威胁或核挑衅，否则朝鲜绝不使用核武器，并且朝鲜绝不转让核武器或核技术；第五，朝鲜将集中所有力量建设强大的社会主义经济；第六，朝鲜将加强与邻国和国际社会的团结与对话。新战略政策方针中提到的无核化并未宣布完全无核化，而是提出了一种不完全的无核化，即朝鲜将继续拥有其现有核武器以实现最低限度的威慑，但不再进行进一步的核武器或洲际弹道导弹试验。

第二个核心概念——安全保障——的含义比无核化更为广泛，因此评估其含义的变化也更加困难和有争议。3月5日韩国特使访朝后发布的声明“如果针对[朝鲜]的军事威胁被消除且其政权安全得到保障”所提出的关键问题是，什么条件会促使朝鲜同意其军事威胁已被消除且其政权安全已得到保障。在过去二十年的谈判中，朝鲜提出的安全保障的条件和措施，尽管存在一些细微差别，但始终保持在更大的框架内。朝鲜一直要求实现朝美关系正常化、解除经济制裁并提供经济援助，以及签订和平条约以实现朝鲜半岛无核化。2016年7月6日，朝鲜在一份政府声明中宣布了“政权保障”的五项原则：“第一，解除驻韩美军的核武器；第二，废除并核查韩国的所有核武器；第三，停止部署美国核武器；第四，承诺不对朝鲜使用核武器或进行核威胁；第五，宣布撤出驻韩美军（USFK）。”在最近为朝美首脑会晤做准备的工作会议中，据称朝鲜提出了五项政权保障措施，包括朝美关系正常化、签订和平条约、从韩国撤出美国核战略资产、暂停在韩美联合军事演习中部署核战略资产，以及承诺不以常规武器或核武器发动袭击。然而，与核战略资产相关的条款可以被解释为撤出驻韩美军和解散韩美同盟的另一种说法。

目前，对于朝鲜在首脑会晤前战略变化的看法，既有乐观的也有悲观的。朝鲜在无核化谈判中的立场和方针的变化使得原定的4月首脑会晤得以实现。然而，有必要进行更仔细的审查，以确定谈判的实际内容是否有任何显著变化。

因此，有必要从完全无核化的角度，即朝韩及朝美首脑会晤的最终目标出发，一劳永逸地评估朝鲜在无核化和安全保障方面的战略变化。在此过程中，密切关注特朗普政府的立场至关重要，该政府强调过去解决朝鲜核问题的失败。美国将坚持其“先无核化，后和平条约”的原则，除非朝鲜的诚意和承诺得到充分确认，否则不会接受朝鲜的“渐进和同步”的无核化措施。

朝鲜的新战略政策方针与即将举行的峰会

有必要准确理解朝鲜对即将举行的峰会的立场，并仔细分析其战略变化。在其2018年新年致辞中，金正恩提出了“让我们发起一场革命性的全面进攻，在建设强大社会主义国家的所有战线上取得新的胜利！”作为今年的口号。在朝鲜，“所有战线”涵盖国内、朝韩和全球战线。国内战线可进一步细分为军事、经济、文化和政治/意识形态方面。

需要明确的是，2018年新年致辞并未正式宣布朝鲜放弃其“并进”（parallel）政策，即同时追求核安全和经济发展。相反，它将2017年定为朝鲜核力量的完成之年，并将2018年的重点转向了朝鲜并进政策的另一个主要支柱——经济发展。然而，朝鲜在2017年因国际社会实施的更严厉的经济制裁和美国的军事压力而面临巨大困难；因此，在2018年，朝鲜打算在国内、朝韩和全球战线上努力消除成为强大社会主义国家道路上的障碍，包括经济制裁和军事压力。

由于在国际战线上受到经济制裁和军事压力的影响，在国内战线上推行“革命性的全面进攻”目前十分困难，因此，朝鲜似乎决定利用朝韩战线来克服当前的挑战。尽管韩国在2017年迎来了新政府，但并未对其朝鲜政策做出任何必要的改变，从而导致朝韩关系没有显著变化。然而，鉴于朝鲜半岛目前面临的紧急局势，朝鲜坚持认为两国应“共同努力缓和军事紧张局势并创造和平环境”，而韩国政府则必须“回应[朝鲜]缓和紧张局势的真诚努力，而不是通过参与美国鲁莽的朝鲜核战争来加剧局势。”

另一方面，在国际战线上，朝鲜简要表示，“我们将作为一个‘负责任的核大国’行事，并且仅将[核武器]用于最低限度的威慑。”朝鲜还表示，“我们将坚决回应任何破坏朝鲜半岛和平与安全的行为。”然而，在2018年新年致辞之后，朝鲜举行了朝中首脑会晤，目前正在国际战线上为与美国的峰会做准备，以改变当前阻碍建设强大社会主义国家的局面。

朝鲜现在面临一个自我造成的困境，即其核发展拖累了经济。为了克服在核与经济发展并进政策下建设强大社会主义国家的最大障碍，它必须首先实现无核化。为了解决这一悖论，朝鲜通过在朝中首脑会晤和新战略政策方针中表现出灵活性并缓和其以往强硬的“先和平条约，后朝鲜半岛无核化”的立场，表达了同时推进不完全无核化和和平谈判的意愿。此外，朝鲜还试图通过其渐进和同步的谈判获得某些成就和回报。起初，关于朝鲜完全无核化和和平谈判的谈判似乎能够启动。然而，特朗普政府不会承担任何无核化的代价，除非朝鲜在谈判初期充分展示其完全无核化的诚意。因此，韩国政府将面临从谈判一开始就协调朝鲜和美国之间冲突立场的艰巨任务。

朝鲜的完全无核化与安全保障

朝韩及朝美首脑会晤的核心议程是朝鲜的无核化与安全保障。为了使峰会取得成功，首先有必要明确韩国、朝鲜和美国对无核化和安全保障条件的理解在多大程度上一致，以及它们之间的分歧何在，然后就议程达成一致。在此过程中，韩国的作用将至关重要。韩国应能够解读朝鲜和美国之间对无核化和安全保障的不同理解，并充当通往新共识的导航者。

在首脑会晤中，无核化讨论的起点将是核冻结，随后是包括报告和视察在内的核查过程。重要的是，所有各方都应同意，最终目标是朝鲜的完全无核化。无核化讨论的结果，即两国首脑会晤议程上的第一项，最终取决于朝鲜和美国能否就无核化的相同条件达成一致。今天关于冻结、报告、视察和拆除朝鲜核计划的技术性、细节性讨论，其范围必须比1994年《日内瓦框架协议》或2005年《北京联合声明》期间举行的讨论更为广泛和复杂，因为朝鲜的核能力已呈指数级发展。除非朝鲜做出战略性决定追求完全无核化，否则它将难以接受美国关于对其各种设施进行特别视察的要求。美国将对朝鲜施加极其详细和严格的标准，如果平壤要求韩国和美国根据其严格标准同步采取措施，谈判过程将面临严重困难。

即使朝鲜和其他相关方原则上同意朝鲜完全无核化，在实际执行过程中，他们还需要解决一个更困难的任务，即保障一个完全无核化的朝鲜政权的生存。对此，朝鲜很可能会要求减少军事威胁并提供安全保障，这需要相关方达成共识。自1994年《日内瓦框架协议》以来，朝鲜无核化以及安全保障的经济、外交和军事方面，即所谓的“魔鬼四边形”，在过去二十五年中一直是一个难以轻易解决的难题。尽管朝美关系正常化（在外交方面起着安全保障的作用）可能会实现，但在朝鲜无核化过程中，如何以及何时解除经济制裁并提供经济援助需要国际协调来制定标准。但安全保障最重要的方面将是军事方面。如果朝鲜不表现出在过去的要求上做出重大让步，例如撤出驻韩美军、解散韩美军事同盟以及控制朝鲜半岛周边的核战略物资，那么包括朝韩、美国和中国在内的相关方将难以就安全保障的条件达成共识。

从朝鲜的角度来看，用完全无核化换取安全保障可能显得不公平。即使朝韩宣布结束朝鲜战争，并且包括朝韩在内的相关方签订和平条约以换取朝鲜的完全无核化，在国际政治现实中，跨国司法秩序不像国内法那样运作，朝鲜也很难完全相信这项声明和和平条约会具有任何重大的实际效力或价值。

为了向已经深刻认识到国际政治历史现实的朝鲜提供真实而真诚的政权生存保障，必须确保一个无核化的朝鲜能够保留非核防御能力。必须制定一个复杂而坚实的计划，为朝鲜提供比核武器所提供的安全保障更强的安全保障。为了实现这一目标，朝韩两国必须为宣布结束朝鲜战争铺平道路，并制定军备控制计划。此外，需要与六方会谈等多边或亚太和平体系协调，举行包括朝韩、美国和中国在内的相关方的和平谈判。

解决朝鲜核问题的复杂方案

在朝韩及朝美首脑会晤中，相关各方必须认识到，要成功解决朝鲜无核化问题并提供安全保障，就需要同时推行一个复杂方案，该方案涉及制裁、威慑、接触以及朝鲜内部的变革。过去二十五年来举行的核谈判历史证明，朝鲜核问题无法通过单纯施加经济制裁和军事回应，或通过提供经济援助同时改善关系来解决。然而，在朝鲜最终通过最后一道关卡实现完全无核化之前，这四种工具——制裁、威慑、接触和朝鲜内部的变革——是不可或缺的，并且这四根支柱将支撑起朝鲜完全无核化的结构。

制裁和威慑为将朝鲜带到谈判桌前做出了重要贡献。然而，为了使谈判进入下一阶段，必须努力保障朝鲜政权的生存，并仔细考虑“魔鬼四边形”。在建立一定程度的信任并使交流常态化之前，无核化努力始终有可能退回到谈判前的阶段。然而，仅凭这一点不足以使朝鲜完全无核化。

最终，除了制裁、威慑和接触之外，要和平解决朝鲜核难题，还需要朝鲜发展成为21世纪的现代化国家。随着朝鲜计划经济开始获得市场化的好处，其封闭的社会和文化采纳信息化的效率，下一步不可避免的步骤是政治的演变，以便能够成功实施“非核安全与经济双重政策”。这种变化不能从外部强制执行；它们只能通过朝鲜内部的努力而产生。在此过程中，朝鲜半岛周边利益攸关方也必须同步发展。■

作者

河永善是东亚研究所理事会主席，也是首尔大学名誉教授。河博士在美国华盛顿大学获得政治学博士学位。