[Issue Briefing] 北朝鮮の新戦略政策ラインと今後の首脳会談：非核化と安全保障

編集者注

金正恩氏の2018年の新年の辞を転換点として、北朝鮮の非核化の難問解決は、戦争と平和のジェットコースターのように、猛烈なペースで進んでいる。昨年、北朝鮮と米国との間で繰り広げられた、実際に戦争の瀬戸際にまで至った言葉の応酬は過ぎ去った。北朝鮮の平昌冬季オリンピックへの参加と、南北朝鮮間の特使交換は、予想よりもはるかに速いペースで進展した。北朝鮮と中国の首脳会談、そして米国の特別代表による北朝鮮訪問と金正恩氏との会談が間もなく行われる。4月20日、北朝鮮は「新戦略政策ライン」を発表した。この発表は、4月下旬に予定されている南北朝鮮首脳会談の直前に行われ、その後、北朝鮮と米国の首脳会談が続くことになる。1994年のジュネーブ枠組み合意の署名から2017年までの間に、北朝鮮の核問題を解決しようとした8回の試みはすべて失敗に終わった。戦争と平和のジェットコースターから降り、北朝鮮の完全かつ検証可能で不可逆的な非核化と朝鮮半島における平和体制という最終目的地に到達するためには、首脳会談に向けた北朝鮮のアプローチと戦略の変化を正確に分析することが極めて重要である。さらに、韓国、米国、中国を含むすべての関係者は、問題を解決するために協力しなければならない。

この歴史的な難問を成功裏に解決するためには、まず楽観論と悲観論という単純な二分法を超えて、北朝鮮の戦略的決定がもたらす機会と限界を検討する必要がある。また、公式文書を基盤として、すべての関係者の複雑な視点から、首脳会談の背後にある真の目的を特定しなければならない。そして、韓国、米国、中国を含むすべての関係者が合意できる、北朝鮮の非核化と安全保障のための解決策を見出す努力をすべきである。

金正恩氏の2018年の新年の辞を転換点として、北朝鮮の非核化の難問解決は、戦争と平和のジェットコースターのように、猛烈なペースで進んでいる。昨年、北朝鮮と米国との間で繰り広げられた、実際に戦争の瀬戸際にまで至った言葉の応酬は過ぎ去った。北朝鮮の平昌冬季オリンピックへの参加と、南北朝鮮間の特使交換は、予想よりもはるかに速いペースで進展した。北朝鮮と中国の首脳会談、そして米国の特別代表による北朝鮮訪問と金正恩氏との会談が間もなく行われる。4月20日、北朝鮮は「新戦略政策ライン」を発表した。この発表は、4月下旬に予定されている南北朝鮮首脳会談の直前に行われ、その後、北朝鮮と米国の首脳会談が続くことになる。1994年のジュネーブ枠組み合意の署名から2017年までの間に、北朝鮮の核問題を解決しようとした8回の試みはすべて失敗に終わった。戦争と平和のジェットコースターから降り、北朝鮮の完全かつ検証可能で不可逆的な非核化と朝鮮半島における平和体制という最終目的地に到達するためには、首脳会談に向けた北朝鮮のアプローチと戦略の変化を正確に分析することが極めて重要である。さらに、韓国、米国、中国を含むすべての関係者は、問題を解決するために協力しなければならない。

この歴史的な難問を成功裏に解決するためには、まず楽観論と悲観論という単純な二分法を超えて、北朝鮮の戦略的決定がもたらす機会と限界を検討する必要がある。また、公式文書を基盤として、すべての関係者の複雑な視点から、首脳会談の背後にある真の目的を特定しなければならない。そして、韓国、米国、中国を含むすべての関係者が合意できる、北朝鮮の非核化と安全保障のための解決策を見出す努力をすべきである。

北朝鮮の新戦略政策ライン：変化と継続

南北朝鮮首脳会談と北朝鮮・米国首脳会談を前に、北朝鮮がどのような戦略的変化を追求しているのかを正確に理解するためには、北朝鮮が提示した2つの公式発表と新戦略政策ラインを慎重に解釈することが不可欠である。3月5日、平壌で金正恩氏と会談した後、韓国の鄭義溶（チョン・ウィヨン）国家安保室長は、6項目の合意内容を含む会談結果を発表した。その合意の鍵は第3項であり、「軍事的脅威が除去され、体制の安全が保障されるならば、北朝鮮は非核化する意思があり、核兵器を保有する理由はない」と述べている。

次に、3月26日の習近平国家主席との会談で、金正恩氏は「故金日成主席と故金正日総書記の遺志に従い、朝鮮半島非核化にコミットすることは、我々の一貫した立場である」と述べた。また、「北朝鮮は、朝鮮半島間の関係を和解と協力の関係に変革し、両首脳間の会談を開催することを決意している」と述べた。さらに、「朝鮮半島非核化の問題は、韓国と米国が我々の努力に善意で応え、平和と安定の雰囲気を醸成し、平和実現のために進歩的かつ同期的な措置を取るならば、解決され得る」と述べた。

これらの3つの声明を総合すると、朝鮮半島非核化の問題は、韓国と米国が北朝鮮体制の存続を保障するために、進歩的かつ同期的な措置を取るならば解決され得る、ということが示唆される。ここで新たに導入された概念は、「進歩的かつ同期的な措置」という言葉である。

2015年10月17日付の北朝鮮外務省の公式声明で、平壌は「先に平和条約、後に非核化」の原則を強調し、韓国と米国の「先に非核化、後に平和条約」の原則は非現実的であると批判し、中国の「二重凍結」と「二重トラック」アプローチ（非核化と平和交渉の同時協議）の提案も却下した。しかし、金正恩氏が「進歩的かつ同期的な措置」という言葉を用いたことは、北朝鮮の従来の立場とは異なる。むしろ、中国の提案と同様に、非核化と平和交渉の同時追求を示唆している。

しかし、北朝鮮が交渉の「手続き的」側面で柔軟性を示しているとしても、交渉の「内容」、すなわち非核化と安全保障の側面で戦略的変化を追求する意図があるのかどうかを知ることが重要である。3月5日の韓国特使による北朝鮮訪問後の発表は、明確に「金正恩（キム・ジョンウン）委員長は非核化にコミットしている」と述べている。しかし、3月26日の北朝鮮・中国首脳会談で、金正恩氏は「故金日成主席と故金正日総書記の遺志に従い、朝鮮半島非核化にコミットすることは、我々の一貫した立場である」と述べた。この声明の鍵となるフレーズは「一貫した立場」である。金日成主席と金正日総書記の遺志は、北朝鮮の非核化ではなく、朝鮮半島全体の非核化であった。これには、北朝鮮の非核化だけでなく、韓国における核能力の存在と、朝鮮半島周辺の戦略核兵器の撤去も含まれる。したがって、北朝鮮の非核化の意思が朝鮮半島非核化を意味するのであれば、それは北朝鮮のみならず、南北朝鮮の非核化を意味する。

安倍晋三首相との首脳会談後の共同記者会見で、トランプ大統領は「…北朝鮮が完全かつ検証可能で不可逆的な方法で非核化を達成した場合、北朝鮮には明るい道が開かれるだろう」と述べた。4月19日、国内メディア幹部との会合で、文在寅（ムン・ジェイン）大統領は再び「北朝鮮は完全な非核化の意思を示している」と強調した。

4月20日、朝鮮労働党第7期中央委員会第3回総会で、金正恩氏は新戦略政策ラインを宣言した。この新発表によると、以下の決定がなされた。第一に、北朝鮮は段階的かつ忠実に核兵器化を達成した。第二に、核実験と大陸間弾道ミサイル（ICBM）の発射実験を中止する。第三に、北朝鮮は核実験を全面的に停止するための国際的な取り組みに参加する。第四に、北朝鮮は核の脅威または核による挑発がない限り、核兵器を使用しない。また、核兵器や核技術を移転しない。第五に、北朝鮮は強力な社会主義経済の建設に全力を集中する。第六に、北朝鮮は近隣諸国および国際社会との連帯と対話を強化する。新戦略政策ラインで言及された非核化は、完全な非核化を宣言するものではなく、北朝鮮がさらなる核兵器やICBMの発射実験を行わずに、最小限の抑止力として既存の核兵器を保有し続けるという、不完全な非核化を提案するものであった。

非核化の次の核となる概念である安全保障の保障に関する含意は、非核化よりも包括的であり、したがって、意味の変化を評価することはより困難で論争の的となる。3月5日の韓国特使による平壌訪問後に発表された「軍事的脅威が除去され、体制の安全が保障されるならば」という声明によって提起される鍵となる疑問は、どのような条件が満たされれば、北朝鮮は軍事的脅威が除去され、体制の安全が保障されたと合意するのか、ということである。過去20年間の交渉で北朝鮮が提案してきた安全保障の条件と措置は、いくつかの些細な違いはあるものの、より大きな枠組みの中で一貫している。北朝鮮は、朝鮮半島非核化の見返りとして、北朝鮮と米国の関係正常化、経済制裁の解除と経済支援の提供、そして平和条約の樹立を要求してきた。2016年7月6日、北朝鮮は政府声明で「体制保障」の5原則を宣言した。「第一に、韓国に配備されている米国の核兵器の撤去。第二に、韓国におけるすべての核兵器の廃止と検証。第三に、米国の核兵器配備の停止。第四に、北朝鮮に対する核兵器の使用または核による威嚇を行わないという約束。第五に、在韓米軍（USFK）の撤退の表明。」最近の米朝首脳会談準備のための実務会議では、北朝鮮が体制保障のために5つの措置を提案したと伝えられている。これには、米朝関係の正常化、平和条約の樹立、在韓米軍の核戦略資産の撤退、米韓合同軍事演習における核戦略資産配備の停止、そして通常兵器または核兵器による攻撃を行わないという約束が含まれる。しかし、核戦略資産に関する条項は、在韓米軍の撤退と米韓同盟の解体を別の言葉で表現したものと解釈できる。

首脳会談を前にした北朝鮮の戦略的変化については、現在、楽観的な見方と悲観的な見方の両方が存在する。非核化交渉に向けた北朝鮮の姿勢とアプローチの変化は、4月の首脳会談の計画を可能にした。しかし、交渉内容の実際の変化があるかどうかを判断するには、より慎重な検討が必要である。

したがって、南北朝鮮首脳会談と北朝鮮・米国首脳会談の両方において、韓国と米国にとっての最終目標である完全な非核化の観点から、北朝鮮の戦略的変化を評価する必要がある。この過程で、北朝鮮の核問題を解決しようとした過去の失敗を強調するトランプ政権の立場に注目することが重要である。米国は、北朝鮮の誠実さとコミットメントが完全に確認されない限り、北朝鮮の「進歩的かつ同期的な」非核化措置を受け入れず、「先に非核化、後に平和条約」の原則を堅持するだろう。

北朝鮮の新戦略政策ラインと今後の首脳会談

今後の首脳会談に対する北朝鮮の立場を正確に理解するとともに、その戦略的変化を慎重に分析する必要がある。2018年の新年の辞で、金正恩氏は「強力な社会主義国家建設の全前線で新たな勝利を達成するために、革命的な総攻勢を開始しよう！」を今年のスローガンとして掲げた。北朝鮮の場合、全前線とは、国内、南北朝鮮間、そして国際的な前線を包含する。国内前線は、さらに軍事、経済、文化、政治/イデオロギーの側面で細分化できる。

明確にしておくが、2018年の新年の辞は、北朝鮮が核の安全保障と経済発展を追求する「並進（ピョンジン）」政策を放棄するという公式な意図を発表するものではなかった。むしろ、2017年を北朝鮮の核戦力完成の年と位置づけ、2018年の焦点として、並進政策のもう一つの主要な柱である経済発展に目を向けた。しかし、北朝鮮は国際社会による経済制裁の強化と米国からの軍事的圧力により、2017年に大きな困難に直面した。そのため、2018年には、国内、南北朝鮮間、そして国際的な前線において、経済制裁や軍事的圧力を含む、強力な社会主義国家への道における障害を軽減することを目指している。

国内戦線における「革命的な総攻勢」の追求は、経済制裁と国際的な圧力により現在困難であるため、北朝鮮は現在の課題を克服するために南北朝鮮間という前線を利用することを決定したようである。2017年に新政権が発足したにもかかわらず、韓国政府は北朝鮮政策に不可欠な変更を加えておらず、南北朝鮮関係に顕著な変化は見られなかった。しかし、朝鮮半島が現在直面している緊急の状況のため、北朝鮮は両朝鮮が「軍事的緊張を緩和し、平和的な環境を創造するために協力しなければならない」と主張し、韓国政府は「米国の無謀な北朝鮮核戦争に関与することによって状況を悪化させるのではなく、緊張緩和への[北朝鮮の]誠実な努力に応えなければならない」と主張した。

一方、国際的な前線では、北朝鮮は簡潔に「我々は『責任ある核保有国』として行動し、最小限の抑止力としてのみ[核兵器を]使用する」と述べた。また、「朝鮮半島の平和と安全を破壊するいかなる行為にも断固として対応する」とも述べた。しかし、2018年の新年の辞の後、北朝鮮は北朝鮮・中国首脳会談を開催し、強力な社会主義国家建設の障害となっている現在の状況を変えるために、国際的な前線で米国との首脳会談を準備している。

北朝鮮は現在、核開発が経済を麻痺させたという自己課したジレンマに直面している。核と経済開発の並進政策の下で、強力な社会主義国家建設における最大の障害を克服するためには、まず非核化しなければならない。このパラドックスを解決するために、北朝鮮は北朝鮮・中国首脳会談と新戦略政策ラインを通じて、「先に平和条約、後に朝鮮半島非核化」という従来の硬直した姿勢を緩和し、柔軟性を示すことで、不完全な非核化と平和交渉を同時に追求する意思を示している。さらに、北朝鮮は進歩的かつ同期的な交渉を通じて、一定の成果と報酬を得ようとしている。当初は、北朝鮮の完全非核化と平和交渉のための交渉が軌道に乗るように見えるかもしれない。しかし、トランプ政権は、北朝鮮が交渉の初期段階で完全非核化への誠実な意図を完全に示さない限り、非核化のいかなるコストも容認しないだろう。したがって、韓国政府は、交渉の開始当初から、北朝鮮と米国の対立する立場を調整するという重い課題に直面することになる。

北朝鮮の完全非核化と安全保障

南北朝鮮首脳会談と北朝鮮・米国首脳会談の核心議題は、北朝鮮の非核化と安全保障である。首脳会談を成功させるためには、まず、韓国、北朝鮮、米国が理解する非核化と安全保障の条件がどの程度一致し、どこが異なるのかを明確にし、議題に合意する必要がある。このプロセスにおいて、韓国の役割は不可欠である。韓国は、北朝鮮と米国の非核化と安全保障の解釈の違いを翻訳し、新たな合意に向けたナビゲーターとして行動しなければならない。

首脳会談では、非核化議論の出発点は核凍結となり、報告と査察を含む検証プロセスが続くことになる。重要なのは、すべての当事者が、最終目標は北朝鮮の完全非核化であるという点で合意することである。両首脳会談の議題の第一項目である非核化議論の成果は、最終的に北朝鮮と米国が非核化の同じ条件で合意できるかどうかにかかっている。現在の核プログラムの凍結、報告、査察、解体に関する技術的かつ詳細な議論は、1994年のジュネーブ枠組み合意や2005年の北京共同声明の時よりも、より広範で複雑な範囲を持つ必要がある。なぜなら、北朝鮮の核能力は指数関数的に進歩しているからである。北朝鮮が完全非核化を追求するという戦略的決定を下さない限り、米国が要求する様々な施設に対する特別査察を受け入れることは困難だろう。米国は北朝鮮に対して極めて詳細かつ厳格な基準を適用するだろう。そして、平壌が韓国と米国に厳格な基準と同期した措置を取るよう要求した場合、交渉プロセスは深刻な困難に直面するだろう。

たとえ北朝鮮やその他の関係者が北朝鮮の完全非核化に原則的に合意したとしても、実際の実施プロセス全体を通じて、非核化された北朝鮮体制の安全を保障するという、より困難な課題を解決する必要がある。これに対し、北朝鮮はおそらく軍事的脅威の削減と安全保障の保障を要求するだろう。これには関係者間の合意が必要である。1994年のジュネーブ枠組み合意以来、北朝鮮の非核化と、安全保障の経済的、外交的、軍事的側面、いわゆる「悪魔の四辺形」は、過去四半世紀にわたって容易に解決されていない難問であり続けている。外交的な安全保障として機能する米朝関係の正常化が実現するかもしれないが、非核化プロセス中の経済制裁の解除と経済援助の提供の時期と方法について基準を設定するには、国際的な協調が必要である。しかし、安全保障の保障において最も重要な側面は軍事的な側面だろう。北朝鮮が、在韓米軍の撤退、米韓同盟の解体、朝鮮半島周辺の核戦略物質の管理といった過去の要求から大きく譲歩する姿勢を示さない限り、韓国、米国、中国を含む関係者が、安全保障の保障の条件について合意に達することは困難だろう。

北朝鮮の立場から見れば、完全非核化と安全保障の交換は不公平に映るかもしれない。たとえ両朝鮮が朝鮮戦争の終結を宣言し、関係国が北朝鮮の完全非核化の見返りとして平和条約を締結したとしても、国際政治の現実において、超国家的な司法秩序が国内法のように機能しない状況下で、この宣言と平和条約が実質的な効果や価値を持つと北朝鮮が完全に信頼することは容易ではない。

国際政治の歴史的現実を熟知している北朝鮮に対し、体制の存続を真正かつ誠実に保障するためには、非核化された北朝鮮が非核防衛能力を維持することを保障することが不可欠である。核兵器が提供する安全保障よりも大きな保証を提供する、複雑で鉄壁の計画を用意する必要がある。この目標を達成するために、両朝鮮は朝鮮戦争終結宣言への道を開き、軍備管理計画を作成しなければならない。さらに、両朝鮮、米国、中国を含む関係者の平和交渉は、六者会合のような多国間またはアジア太平洋平和システムと連携して開催される必要がある。

北朝鮮核問題の複雑な解決策

南北朝鮮首脳会談と北朝鮮・米国首脳会談において、関係者は、北朝鮮の非核化問題と安全保障の提供を成功裏に解決するためには、制裁、抑止、関与、そして北朝鮮内部の自発的な変化を伴う複雑な解決策の同時追求が必要であることを理解しなければならない。過去四半世紀にわたる核交渉の歴史は、北朝鮮の核問題が、経済制裁の賦課と軍事的対応という単純なアプローチ、あるいは経済支援の提供と関係改善を同時に行うことによって解決できないことを証明している。しかし、北朝鮮が最終的に完全非核化という最終ゲートを通過するまで、制裁、抑止、関与、そして北朝鮮内部の自発的な変化という4つのツールは不可欠であり、これら4つの柱は北朝鮮の完全非核化という構造を支えるために必要となるだろう。

制裁と抑止は、北朝鮮を交渉の場に引き出す上で重要な貢献をしてきた。しかし、交渉が次の段階に進むためには、北朝鮮体制の存続を保障するための努力と、「悪魔の四辺形」に関する慎重な検討が必要である。一定レベルの信頼が築かれ、交流が定期的になるまで、非核化の取り組みは常に交渉前の段階に後退する可能性がある。しかし、これだけでは北朝鮮を完全に非核化するには十分ではない。

制裁、抑止、関与に加えて、北朝鮮の核問題を平和的に解決するために最終的に必要なのは、北朝鮮が21世紀へと進化することである。北朝鮮の計画経済が市場化の恩恵を受け始め、閉鎖的な社会と文化が情報化の効率性を取り入れるにつれて、次の必然的なステップは、非核安全保障と経済の二重政策を成功裏に実施できる政治の進化である。このような変化は外部から強制することはできず、北朝鮮自身の内部からの努力によってのみ生じる。この過程で、朝鮮半島を取り巻くステークホルダーも同時に進化するよう努力しなければならない。■

著者

河英善（ハ・ヨンスン）は、東アジア研究所理事長であり、ソウル大学名誉教授でもある。博士はワシントン大学で政治学の博士号を取得した。