【イシュー・ブリーフィング】朝鮮半島と米朝首脳会談へのアプローチと韓国の今後の課題

編集者注

2018年平昌オリンピック以降、朝鮮半島をめぐる状況は急速に進展している。韓国の高官代表団の平壌訪問を経て、4月には南北首脳会談、5月には米朝首脳会談がそれぞれ開催される予定である。 Chun, Chaesung（春在承）によれば、南北および米朝間の対話開催の合意は、交渉以外のあらゆる選択肢が尽きたという認識の結果である。首脳会談開催の合意は、北朝鮮問題の根源に向けた慎重なアプローチを取ってきた韓国政府の努力にも帰せられる。しかしChunは、北朝鮮が核・ミサイル開発をさらに進めるという選択肢を依然として持っているため、特に制裁が緩和され、北朝鮮と中国の関係が改善された場合には、状況が変化する可能性があると論じている。Chunは、圧力中心の戦略から圧力と関与の並行追求へと戦略を転換する必要があり、国際社会は北朝鮮の核開発停止に対して具体的かつ確実なインセンティブを提供するべきだと提案している。

今後3か月は

朝鮮半島の未来を変える歴史的な瞬間となる可能性が高い。冷戦終結以来、北朝鮮は生存を確保する方法を模索し、米国との交渉の可能性を探ってきた。1992年1月の金永淳（キム・ヨンスン）とアーノルド・カンターの会談から始まった米朝間の接触の歴史を通じて、2000年の趙明禄（チョ・ミョンロク）朝鮮人民軍次帥のワシントンDC訪問や、オルブライト元米国務長官の平壌訪問など、米朝間の緊張緩和に近づいたいくつかの重要な瞬間があった。18年間の停滞した関係を経て、新たな突破口が開かれる機会が現れた。

南北および米朝間の対話開催の合意は、関係当事者間の構造的な進展の結果である。この論理は、関係者間で交渉以外のあらゆる選択肢が尽きたと認識されれば、誠実な交渉の瞬間が必ず訪れるというものである。首脳会談開催の合意は、北朝鮮問題の根源に向けた慎重なアプローチを取ってきた韓国政府の努力にも帰せられる。北朝鮮は、大陸間弾道ミサイル（ICBM）の再突入技術を開発することで、米国本土を攻撃できる弾道ミサイル能力を開発し、様々な利得を得ようとしてきた。しかし、これは北朝鮮に対する制裁の強化と外交的孤立を招いただけであり、金正恩（キム・ジョンウン）の「並進路線」の成功の可能性を著しく低下させた。中国は、米国および国際社会と緊密に協力して、北朝鮮に対する制裁に積極的に参加してきた。韓国は、よりリベラルな政権が発足したにもかかわらず、北朝鮮への制裁と米国との同盟強化に断固として取り組んできた。北朝鮮経済は今後1、2年で急速に悪化することは確実である。米国は軍事的選択肢を提案しているが、北朝鮮の軍事力はそれを実現することを極めて困難にしており、米国は制裁と外交的孤立の継続に注力せざるを得ない。北朝鮮の核問題の望ましい最終状態は非常に明確である。すなわち、北朝鮮体制の生存を保証した上での非核化、そして朝鮮半島の平和である。より重要な問題は、関係当事者間のテーブル外交渉（テーブル上の交渉を成功させるために必要な前提条件）がいつ、どのように終わるかであった。北朝鮮の核問題の本質は、その解決が状況が悪化し深刻化するにつれて明らかになるということである。

今や、未解決の北朝鮮核問題のサイクルが破滅的な破壊で終わらないようにすることは、韓国の責任である。文在寅（ムン・ジェイン）政権は平和を強調し、朝鮮半島をめぐる状況が悪化する中で、外交的解決の重要性を訴えてきた。関係当事者間の現在の基本的な信頼の欠如があれば、問題は放置されても解決しない。文政権は、国際社会、米国、国内保守派から懐疑的な見方が示されているにもかかわらず、北朝鮮の信頼を得るための対話の方法を繰り返し推進してきた。文在寅のアプローチは、政治的コストを犠牲にして信頼を構築することによって、聴衆コストを高める戦略と解釈できる。言い換えれば、北朝鮮は、文政権が国内および国際的な聴衆からの信頼を確立するために、政治的犠牲をいとわない姿勢を見た後に初めて、韓国の誠実さを信じ始めたのである。

韓国の高官代表団は平壌訪問で、北朝鮮との間で6つの合意を発表した。そのうち、3つ（南北首脳会談、首脳間のホットライン設置、スポーツ・文化交流）は比較的容易に実施できると思われる。残りの3つはより困難である。すなわち、北朝鮮の非核化への意思の明確な表明、米朝首脳会談、そして北朝鮮による将来の核・ミサイル実験の停止である。もし、さらなる交渉の出発点として、北朝鮮による追加的な核・ミサイル実験の即時停止が合意されれば、北朝鮮が非核化への意思をどのように明確に表明するか、そして米朝首脳会談の具体的な内容について議論が進む可能性がある。昨年末、北朝鮮は核・ミサイル開発計画の完了を発表し、今年は経済開発に注力する意向を表明した。「並進路線」の下では、核保有を維持しながら経済開発を進めることになっている。金正恩氏の今年の新年辞から2か月が経過したが、並進戦略の柱の一つである核保有維持という立場を変更し、経済開発のみに基づく新たな戦略を追求することを決定したかどうかを、最終的に見極めることは極めて困難である。北朝鮮が、強化された経済制裁と外交的孤立により、核・ミサイル開発計画を維持するコストをこれ以上負担できなくなったと判断し、最高額で交渉し、代わりに経済開発に集中することを決定したかどうかを現実的に判断することは不可能である。「並進路線」の下では、経済開発は核保有を維持しながら進められることになっている。金正恩氏の今年の新年辞から2か月が経過したが、並進戦略の柱の一つである核保有維持という立場を変更し、経済開発のみに基づく新たな戦略を追求することを決定したかどうかを、最終的に見極めることは極めて困難である。北朝鮮が、強化された経済制裁と外交的孤立により、核・ミサイル開発計画を維持するコストをこれ以上負担できなくなったと判断し、最高額で交渉し、代わりに経済開発に集中することを決定したかどうかを現実的に判断することは不可能である。

北朝鮮は依然として、核・ミサイル開発をさらに進めるという選択肢を持っている。金正恩氏は新年辞で、核弾頭と弾道ミサイルの大量生産と運用配備に言及した。もし北朝鮮が有効な実験を通じて米国本土を攻撃する能力を確認できれば、米国は本土への核反撃を恐れて北朝鮮への先制攻撃を開始することはできないだろう。さらに、この能力が確認されれば、米国民論は取引を支持する可能性が高く、北朝鮮は交渉のテーブルでより大きなレバレッジを得ることになる。現在、北朝鮮は、経済制裁と海上封鎖がICBM再突入技術の開発に困難をもたらしているため、交渉に応じているように見える。もし北朝鮮が4月から経済を改善し、技術開発を確保できれば、将来の交渉のための追加的なレバレッジを構築するために現在の対話を打ち切ることは論理的である。北朝鮮にとって最大の経済的障害は、中国の制裁参加である。もし中国が北朝鮮に対する制裁への姿勢を緩和し、米朝交渉が進むにつれて北朝鮮・中国関係を強化するよう努めれば、北朝鮮が現在のラウンドで交渉を終える必要性は低下するだろう。要するに、制裁が緩和され、港湾交通の封鎖と海上封鎖が解除されれば、北朝鮮は核能力の開発を継続でき、交渉を延期した方が得策となるだろう。

この状況を十分に認識している米国の官僚や専門家も、トランプ大統領が5月に予定されている米朝首脳会談で過度に多くの約束をする可能性を懸念している。北朝鮮の非核化に向けた実質的な行動が前提条件として取られていない場合、首脳会談に同意すべきではないという懸念が高まっており、首脳会談後に実質的な交渉が失敗した場合、交渉による潜在的な利益は減少するだろう。さらに、首脳会談後に北朝鮮が信頼できないと判断された場合、米国は外交的代替手段よりも軍事的選択肢を真剣に検討し始めるだろう。特に北朝鮮が米国本土を攻撃する能力を確保する前に、米国国民は米国政府に北朝鮮を攻撃するよう圧力をかけ始めるかもしれない。

韓国政府にとって最大の課題は今や、来る4月の交渉の失敗が、外交的妥協の可能性を低下させることで、すべての国に損害を与えることを確実にすることである。北朝鮮が経済開発を優先して核兵器を放棄するという戦略的決定を下したかどうかは確かに重要な問題であるが、政策は北朝鮮の意図のみに基づいて確立されるべきではない。これらの意図は、その能力に応じて変化し、状況の変化は彼らに異なる決定を促す可能性がある。たとえ北朝鮮が時間と利益を得るためだけに交渉に応じているとしても、我々は金正恩の意図を変え、形成しようと努めなければならない。徐薫（ソ・フン）国家情報院長は、最近の米国訪問中の「朝鮮日報」とのインタビューで、「交渉においては、相手の意志や意図によって判断するのではない。相手の言葉から意味を引き出し、それを実行させることの方が重要だ」と述べた。このコメントは、交渉プロセスにおいて最も重要なことは、相手の意図を形成し、変えることであるという交渉プロセスの性質を非常によく示している。徐院長はまた、北朝鮮が非核化の見返りに何を要求するのかを具体的に示していないとも述べ、これは将来の交渉が進歩しなければならない分野であると指摘した。たとえ北朝鮮が依然として核・ミサイル開発の機会を模索しているとしても、核放棄の利益がコストを上回るならば、交渉プロセス中に彼らの意図は変化し、新たな展望が現れる可能性がある。朝鮮日報徐薫（ソ・フン）国家情報院長は、最近の米国訪問中の「朝鮮日報」とのインタビューで、「交渉においては、相手の意志や意図によって判断するのではない。相手の言葉から意味を引き出し、それを実行させることの方が重要だ」と述べた。このコメントは、交渉プロセスにおいて最も重要なことは、相手の意図を形成し、変えることであるという交渉プロセスの性質を非常によく示している。徐院長はまた、北朝鮮が非核化の見返りに何を要求するのかを具体的に示していないとも述べ、これは将来の交渉が進歩しなければならない分野であると指摘した。たとえ北朝鮮が依然として核・ミサイル開発の機会を模索しているとしても、核放棄の利益がコストを上回るならば、交渉プロセス中に彼らの意図は変化し、新たな展望が現れる可能性がある。

この目標を達成するためには、圧力中心の戦略から圧力と関与の並行追求へと戦略を転換する必要がある。国際社会は米国に追随して最大限の圧力と関与を追求してきたが、この政策における関与は、基本的な外交的解決を求めるにとどまった。国際社会は、平壌が核兵器開発計画を放棄すれば明るい未来が待っていると漠然と説明してきたが、北朝鮮の視点から見て、核開発停止に対する具体的かつ確実なインセンティブを提供できなかった。9月19日の共同声明で、ロシア、日本、米国、韓国、中国は、エネルギー供給、経済協力の提供、平和体制の議論を別々のフォーラムで提案したが、北朝鮮との詳細な関与計画は実現しなかった。韓国の金大中（キム・デジュン）政権は太陽政策を追求したが、北朝鮮は、韓国の「太陽」の下で比喩的に服を脱ぐことは、北朝鮮体制の崩壊につながると受け取った。

非核化という観点から北朝鮮の出口戦略を議論する上での鍵は、その扉の向こうにどのような未来が待っているかということである。金正恩は、北朝鮮が国際社会の正常な一員として扱われ、具体的な経済開発計画を与えられ、核兵器なしでも国内政治基盤を維持できるシナリオを目指すだろう。実際、金正恩の権力維持と北朝鮮の成長は必ずしも両立するわけではない。経済開発は必然的に北朝鮮国内の社会変化をもたらし、体制に対する国内の批判は激化するだろう。核兵器の放棄は、金正恩が外部だけでなく内部の脅威も管理しなければならないことを意味する。

韓国とその周辺国は、これらの北朝鮮の懸念を理解し、インセンティブをどの程度提供できるかを明確に説明する必要がある。北朝鮮の核問題は過去20年間継続しており、北朝鮮は韓国とその周辺国が提供できる保証の内容と信頼性については既に十分に認識している可能性がある。したがって、慎重かつ正確な準備が必要である。具体的で信頼できる関与政策が北朝鮮に明確に伝えられれば、北朝鮮は非核化交渉に参加する意図に転換する可能性が高い。

南北首脳会談は二国間問題を議論する場となるが、国際社会、特に米国の戦略におけるリーダーとしての韓国の能力と立場も確認されるだろう。米朝首脳会談前に、北朝鮮への制裁緩和と南北交流協力の改善に関する具体的なプログラムに合意することは不可能である。したがって、韓国が主導する具体的な関与戦略と、非核化後の北朝鮮が直面する未来について、北朝鮮とコミュニケーションを取ることがより重要である。米朝間の準備接触のほとんどは南北首脳会談の準備中に達成されるため、韓国はこの将来のプログラムについて米国と緊密に協議すべきである。

米朝首脳会談は、北朝鮮の非核化と米朝関係の正常化の出発点となるだろう。会談中、北朝鮮の完全な非核化を保証し、北朝鮮体制の安全を保障する基本的な合意が提案されるだろう。非核化のロードマップは、北朝鮮核問題の開始以来議論されてきた。真の問題は、米国が北朝鮮体制の安全を保証する明確なロードマップを提供する準備ができていないことである。「安全保障」が具体的に何を意味するのかは不明確である。それは、米国による北朝鮮への軍事活動の単純な禁止、休戦協定から朝鮮半島における平和体制への完全な移行、平和体制を維持するための別個のシステム、北朝鮮を国際社会の一員として正常化し、その経済開発を支援すること、あるいは金正恩の独裁継続の支援かもしれない。彼らが何を要求するのかを正確に知らなければ、米国の対応を推測することは不可能である。

トランプ大統領個人の目標と交渉方法を推測することも困難である。トランプ大統領は米国の国益を優先するが、目に見える政治的勝利を得るために、交渉を通じて北朝鮮核問題の完全な解決を達成したいとも考えている。非核化のために支払う用意のある価格を言うことは難しい。韓国は、非核化と体制安全保障、経済支援の順序をどのようにバランスさせるか、そして「言葉と行動」の問題という長年の障害に加えて、トランプ大統領の「北朝鮮カード」を懸念している。米国の冷戦後の政策の大部分は、米国中心の同盟に基づくグローバル安全保障システム、米国の長期的な利益を支える自由主義的国際経済秩序、人権と民主主義の拡大を強調するイデオロギー外交、そして他大国との慎重な共存を含む、急激な変動の中にあり、トランプ大統領の北朝鮮核問題に対する政策を予測することは困難である。

米国本土への核・ミサイル脅威の排除という観点から見ると、北朝鮮に関する最も重要な問題は、米国の国益の観点から、その脅威を排除することである。米国がその脅威の排除と引き換えにどのような要求を受け入れるかを正確に推測することは困難である。最悪のシナリオは、米韓同盟の弱体化と米国への北朝鮮の核脅威の排除と引き換えに、北朝鮮の軍事政権を保証することである。これは韓国と日本の安全保障上の不安を増幅させるだろう。米国が同盟国の安全を重視し、将来のアジア東部安全保障枠組みにおいて韓国と日本への支援を継続することにコミットしているならば、既存の米韓および日米同盟を弱体化させない形で北朝鮮の体制安全を保証する方法を検討するだろう。以前の四者会談で議論されたテーマ、すなわち国際社会が平和体制をどのように保証できるか、米朝関係の正常化、朝鮮半島の平和は、首脳会談でも議論されるだろう。そして中国の戦略は非常に重要な変数となるだろう。六者会合が議論の主要なフォーラムとして利用される可能性は非常に高く、朝鮮半島に効果的な平和体制を確立するためには、4つの隣接大国の地政学的な協力が必要となるだろう。

韓国の当面の願望は、北朝鮮核問題を解決し、平和体制を保証することである。しかし、究極的には、韓国は持続可能な平和体制を確立し、南北交流を改善し、統一を達成することを望んでいる。そのためには、安全保障の観点から、平和体制の確立と北朝鮮開発の将来の方向性の両方が不可欠である。統一の条件は、北朝鮮が一定期間政治的安定を維持し、国際社会の一員として開かれたシステムを徐々に発展させることによって整えられるだろう。韓国の主な課題は、現在の非核化対話を長期的なロードマップに統合することである。

韓国が米国と協力する際、韓国はまず、米朝首脳会談後の実務者レベルの会談で共有される共同提案として、このロードマップを徹底的に議論しなければならない。韓国は、米国が韓国の安全保障上の利益を保護する非核化に対する対応を開発するように、米国と緊密にコミュニケーションを取らなければならない。第二に、米国と北朝鮮の意見の相違により、過去のように交渉が停止または困難に陥る可能性に備える必要がある。相互信頼と基本原則への合意が、何が起こっても崩壊しないように、外交的解決の可能性を最大化しなければならない。特に、韓国は中国との継続的な協力の基盤を築かなければならない。第三に、韓国は、非核化や北朝鮮体制の短期的な安全保障を超えた長期的な解決策の必要性について、特にトランプ大統領に説得する機会を複数創出しなければならない。朝鮮半島の分断は、現在の地政学的な構造の中で解決することは非常に困難であるが、韓国の国益を考慮して統一への道筋を明確にしなければならない。最後に、たとえ非核化が達成されたとしても、米国と中国の競争により、韓国の外交的困難は依然として同じままであろう。非核化の過程において、韓国の地域戦略は、非核化が米中間の戦略的協力の成功事例となるように、朝鮮半島全体の戦略と結びつけられなければならない。そのようにすれば、米中協力のメカニズムと韓国の介入能力は、アジア東部の他の安全保障問題にも拡大するだろう。■

著者

春在承（Chaesung Chun）は、東アジア研究所国際関係学センター長であり、ソウル大学政治外交学部教授でもある。博士号はノースウェスタン大学で国際関係学を取得。

東アジア研究所は、政策問題に関していかなる機関的立場も取らず、韓国政府との提携もありません。出版物に記載されているすべての事実の記述および意見の表明は、著者のみの責任です。