[Informe de Coyuntura] Cómo Abordar las Próximas Cumbres Intercoreana y entre Corea del Norte y EE. UU., y los Futuros Desafíos para Corea del Sur

Nota del Editor

Las circunstancias que rodean la Península de Corea avanzan rápidamente tras los Juegos Olímpicos de PyeongChang 2018. Con la visita de una delegación de alto nivel de Corea del Sur a Pyongyang, se celebrarán cumbres intercoreana y entre Corea del Norte y EE. UU. en abril y mayo, respectivamente. Según Chaesung Chun, los acuerdos para mantener diálogos entre Corea del Sur y del Norte, así como entre Corea del Norte y EE. UU., son el resultado de la comprensión de que todas las demás opciones aparte de la negociación se han agotado. El acuerdo para celebrar las cumbres también puede atribuirse a los esfuerzos del gobierno de Corea del Sur por adoptar un enfoque cauteloso dirigido a la raíz del problema de Corea del Norte. Sin embargo, Chun argumenta que, dado que Corea del Norte todavía tiene la opción alternativa de avanzar en su programa de misiles nucleares, existe la posibilidad de que las situaciones cambien, especialmente si se suavizan las sanciones contra el Norte y mejoran las relaciones entre Corea del Norte y China. Chun propone que es necesario pasar de una estrategia orientada a la presión a la búsqueda paralela de presión y compromiso, y que la comunidad internacional debería poder ofrecer incentivos específicos y concretos a Corea del Norte para que detenga su desarrollo nuclear.

Existe una alta probabilidad de que los próximos tres meses

marquen un momento importante en la historia: un momento que cambiará el futuro de la Península de Corea. Desde el fin de la Guerra Fría, Corea del Norte ha estado buscando una forma de garantizar su supervivencia y explorando la posibilidad de negociaciones con EE. UU. A lo largo de la historia del contacto bilateral entre Corea del Norte y EE. UU., que comenzó con la reunión de Kim Yong Soon y Arnold Kanter en enero de 1992, ha habido varios momentos significativos que estuvieron cerca de resolver la tensión entre Corea del Norte y EE. UU., incluida la visita del Vice Mariscal del ejército norcoreano Jo Myong-rok a Washington DC y la visita de la ex Secretaria de Estado de EE. UU. Albright a Pyongyang, ambas en 2000. Después de dieciocho años de relaciones estancadas, ha surgido una nueva oportunidad para un avance.

Los acuerdos para mantener diálogos entre Corea del Sur y del Norte, así como entre Corea del Norte y EE. UU., son el resultado de desarrollos estructurales entre los actores relevantes. Este razonamiento sostiene que, una vez que los actores comprendan el agotamiento de todas las opciones aparte de la negociación, el momento de una negociación sincera está destinado a ocurrir. El acuerdo para celebrar la cumbre también puede atribuirse a los esfuerzos del gobierno de Corea del Sur por adoptar un enfoque cauteloso dirigido a la raíz del problema de Corea del Norte. Corea del Norte ha intentado obtener diversas ventajas desarrollando capacidades de misiles balísticos que les permitan atacar el territorio continental de EE. UU. Sin embargo, esto solo ha provocado un endurecimiento de las sanciones contra el Norte y un aislamiento diplomático, reduciendo significativamente el potencial para el éxito de la línea "Byungjin de Kim Jong Un. China ha participado proactivamente en las sanciones contra el Norte en estrecha cooperación con EE. UU. y la sociedad internacional. Los esfuerzos de Corea del Sur por imponer sanciones a Corea del Norte y fortalecer la alianza con EE. UU. han sido firmes a pesar de que ha asumido el cargo una administración más liberal. Ahora es seguro que la economía de Corea del Norte empeorará rápidamente en los próximos uno o dos años. Si bien EE. UU. ha propuesto una opción militar, la potencia militar de Corea del Norte hace que sea completamente difícil de realizar y EE. UU. no puede sino centrarse en la continuación de las sanciones y el aislamiento político frente a Corea del Norte. El estado final deseable del problema nuclear de Corea del Norte es bastante claro: la desnuclearización de Corea del Norte con la supervivencia de su régimen garantizada, y la paz en la Península de Corea. La pregunta más importante ha sido cuándo y cómo terminarán las negociaciones fuera de la mesa, que son un precursor necesario para que las negociaciones sobre la mesa entre los actores relevantes tengan éxito. La naturaleza del problema nuclear de Corea del Norte es tal que su resolución solo se ha vuelto clara a medida que las circunstancias se han vuelto peores y más serias.

Ahora le corresponde a Corea del Sur asegurarse de que el ciclo del problema nuclear norcoreano sin resolver no termine en una destrucción catastrófica. La administración de Moon Jae-in ha enfatizado la paz y ha evocado la importancia de una solución diplomática a medida que las circunstancias que rodean la Península han empeorado. Dada la actual falta de confianza básica entre los actores relevantes, el problema no se resolverá por sí solo si se deja a su suerte. La administración Moon ha promovido repetidamente el diálogo como una forma de ganar la confianza de Corea del Norte a pesar de las opiniones escépticas expresadas por la comunidad internacional, EE. UU. y los conservadores nacionales. Podemos interpretar el enfoque de Moon Jae-in como una estrategia para aumentar los costos de audiencia al generar confianza a expensas de los costos políticos. En otras palabras, Corea del Norte solo comenzó a creer que Corea del Sur era sincera después de observar que la administración Moon hacía voluntariamente sacrificios políticos para establecer confianza ante las audiencias nacionales e internacionales.

Una delegación de alto nivel de Corea del Sur en Pyongyang anunció un conjunto de seis acuerdos con Corea del Norte. De estos, tres (una cumbre intercoreana, la creación de una línea directa entre los líderes y un intercambio de programas deportivos y culturales) parecen ser relativamente fáciles de implementar. Los tres restantes son más desafiantes: una señal clara de la voluntad de Corea del Norte de desnuclearizarse, una cumbre entre Corea del Norte y EE. UU., y el cese de futuras pruebas de misiles nucleares por parte del Norte. Si se puede acordar un cese inmediato de las pruebas adicionales de misiles nucleares por parte del Norte como punto de partida para futuras negociaciones, entonces la discusión puede proceder sobre cómo Corea del Norte puede señalar claramente su voluntad de desnuclearizarse y los detalles de una cumbre entre Corea del Norte y EE. UU. A finales del año pasado, Corea del Norte anunció la finalización de su programa de misiles nucleares y especificó su intención de centrarse en el desarrollo económico este año. Bajo la línea "Byungjin", se debe buscar el desarrollo económico manteniendo el estatus nuclear. Es extremadamente difícil determinar de una vez por todas si Corea del Norte ha decidido, en los dos meses transcurridos desde el discurso de Año Nuevo de Kim Jong Un, cambiar su posición sobre el mantenimiento de su estatus nuclear, que es un pilar de la estrategia paralela, y en su lugar seguir una nueva estrategia basada únicamente en el desarrollo económico. Es prácticamente imposible determinar si Corea del Norte ha decidido repentinamente que ya no puede soportar los costos de mantener su programa de misiles nucleares debido al fortalecimiento de las sanciones económicas y el aislamiento diplomático, y por lo tanto ha concluido que debería negociar su programa de misiles nucleares por el mayor valor y concentrarse en cambio en el desarrollo económico.

Corea del Norte todavía tiene la opción alternativa de avanzar en su programa de misiles nucleares. En su discurso de Año Nuevo, Kim Jong Un mencionó la producción en masa de ojivas nucleares y misiles balísticos para su despliegue operativo. Si Corea del Norte confirma su capacidad para alcanzar territorio estadounidense con un ataque nuclear a través de pruebas válidas, EE. UU. no podrá lanzar un ataque preventivo contra el Norte por temor a un contraataque nuclear contra el continente. Además, si se confirma esta capacidad, la opinión pública estadounidense probablemente favorecerá un acuerdo, dando a Corea del Norte una mayor influencia en la mesa de negociaciones. Actualmente, Corea del Norte parece receptiva a la negociación debido a las dificultades que las sanciones económicas y la interdicción marítima plantean a su desarrollo de tecnología de reentrada de ICBM. Si Corea del Norte puede mejorar su economía y asegurar el desarrollo tecnológico a partir de abril, es lógico que Corea del Norte rompa las conversaciones actuales para generar más influencia para futuras negociaciones. El mayor obstáculo económico para Corea del Norte es la participación de China en las sanciones. Si China suaviza su postura sobre las sanciones contra el Norte y trabaja para fortalecer las relaciones entre Corea del Norte y China a medida que avanzan las conversaciones entre Corea del Norte y EE. UU., se reducirá la necesidad de que Corea del Norte concluya las negociaciones en la ronda actual. En resumen, si se alivian las sanciones, se levanta el bloqueo del tráfico portuario y la interdicción marítima, Corea del Norte puede continuar desarrollando sus capacidades nucleares y estará en mejor situación posponiendo las negociaciones.

Los burócratas y expertos estadounidenses, plenamente conscientes de esta situación, también desconfían de la posibilidad de que el presidente Trump haga demasiados compromisos en la prevista cumbre entre Corea del Norte y EE. UU. en mayo. Existe una creciente preocupación de que EE. UU. no debería acordar conversaciones de cumbre si no se toman medidas sustanciales hacia la desnuclearización de Corea del Norte como condición previa, y que las posibles ganancias de las negociaciones se reducirán si las negociaciones prácticas fracasan después de la cumbre. Además, si Corea del Norte se considera indigna de confianza después de la cumbre, EE. UU. comenzará a considerar opciones militares con más seriedad que las alternativas diplomáticas. El público estadounidense puede comenzar a presionar al gobierno de EE. UU. para que ataque a Corea del Norte, especialmente antes de que Corea del Norte asegure la capacidad de atacar el territorio continental de EE. UU.

La tarea más importante del gobierno de Corea del Sur es ahora garantizar que todos los países reconozcan que un fracaso en las próximas negociaciones de abril perjudicará a todos al reducir la posibilidad de un compromiso diplomático. Si Corea del Norte ha tomado decisiones estratégicas para abandonar sus armas nucleares en favor del desarrollo económico es sin duda una cuestión importante, pero la política no debe basarse únicamente en las intenciones de Corea del Norte. Estas intenciones cambiarán en línea con sus capacidades, y un cambio en la situación puede impulsarlos a tomar una decisión diferente. Incluso si Corea del Norte solo acepta negociaciones con la esperanza de ganar tiempo y beneficios, debemos intentar cambiar y formar la intención de Kim Jong Un. Hoon Suh, Director del Servicio Nacional de Inteligencia, dijo en una entrevista con el "Chosun Ilbo" durante la reciente visita a EE. UU. que: "Cuando se negocia, no se juzga según la voluntad o la intención del oponente. Es más importante extraer significado de sus palabras y hacer que las pongan en práctica". Este comentario demuestra claramente la naturaleza del proceso de negociación, ya que lo más importante en el proceso de negociación es formar y cambiar la intención del oponente. El director Suh también mencionó que Corea del Norte no ha especificado qué requerirá a cambio de la desnuclearización, y esta es un área en la que las futuras negociaciones deben progresar. Incluso si Corea del Norte todavía está buscando oportunidades para desarrollar misiles nucleares, si los beneficios del abandono nuclear superan los costos, sus intenciones pueden cambiar y pueden surgir nuevas perspectivas durante el proceso de negociación.

Para lograr este objetivo, es necesario pasar de una estrategia orientada a la presión a la búsqueda paralela de presión y compromiso. La comunidad internacional ha seguido a EE. UU. en la búsqueda de máxima presión y compromiso, pero el compromiso en esta política ha terminado buscando solo una solución diplomática básica. La comunidad internacional ha explicado vagamente que Pyongyang enfrentará un futuro brillante si abandona su programa de armas nucleares, pero no ha proporcionado incentivos específicos y concretos para detener el desarrollo nuclear desde el punto de vista de Corea del Norte. En la Declaración Conjunta del 19 de septiembre, Rusia, Japón, EE. UU., Corea del Sur y China sugirieron el suministro de energía, la cooperación económica y la discusión de un régimen de paz en foros separados, pero no se materializó un plan detallado de compromiso con Corea del Norte. La administración de Kim Dae Jung de Corea del Sur persiguió la Política del Sol, pero la conclusión de Corea del Norte fue que quitarse su ropa metafórica bajo el 'sol' de Corea del Sur conduciría al colapso del régimen norcoreano.

El punto clave de cualquier discusión sobre una estrategia de salida para Corea del Norte en términos de desnuclearización es el tipo de futuro que esperará al régimen al otro lado de la puerta. Kim Jong Un trabajará hacia un escenario en el que Corea del Norte sea tratada como un miembro normal de la comunidad internacional, se le proporcione un plan concreto para el desarrollo económico y pueda mantener intacta su base política interna incluso sin las armas nucleares. De hecho, el mantenimiento del poder de Kim Jong Un y el crecimiento de Corea del Norte no serán necesariamente complementarios, ya que el desarrollo económico conducirá inevitablemente a cambios sociales dentro de Corea del Norte y las críticas internas al régimen se intensificarán. El abandono de las armas nucleares significará que Kim Jong Un deberá gestionar no solo las amenazas externas, sino también las internas.

Corea del Sur y sus países vecinos deben comprender estas preocupaciones de Corea del Norte y especificar claramente hasta qué punto pueden ofrecer incentivos a Corea del Norte. Dado que el problema nuclear norcoreano ha estado en curso durante los últimos 20 años, Corea del Norte puede ser muy consciente del contenido y la fiabilidad de las garantías que Corea del Sur y sus vecinos pueden ofrecer. Por lo tanto, se requiere una preparación cuidadosa y precisa. Si se transmite claramente una política de compromiso concreta y auténtica a Corea del Norte, es probable que Corea del Norte cambie sus intenciones de participar en negociaciones de desnuclearización.

La cumbre intercoreana será un lugar para discutir asuntos bilaterales, pero también confirmará la capacidad y posición de Corea del Sur como líder de la estrategia de la comunidad internacional, especialmente la de EE. UU. Será imposible acordar programas específicos para mitigar las sanciones a Corea del Norte y mejorar el intercambio y la cooperación intercoreana antes de la cumbre entre Corea del Norte y EE. UU. Por lo tanto, es más importante comunicarse con Corea del Norte sobre la estrategia de compromiso concreta que será liderada por Corea del Sur y el futuro que Corea del Norte enfrentará después de la desnuclearización. Dado que la mayor parte del contacto preparatorio entre Corea del Norte y EE. UU. se logrará durante la preparación de la cumbre intercoreana, Corea del Sur debería discutir estrechamente este programa futuro con Estados Unidos en este momento.

La cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte será un punto de partida para la desnuclearización de Corea del Norte y la normalización de las relaciones entre Estados Unidos y Corea del Norte. Durante la cumbre, se propondrá un acuerdo básico para la desnuclearización completa de Corea del Norte que garantice la seguridad del régimen norcoreano. La hoja de ruta para la desnuclearización se ha discutido desde el comienzo del problema nuclear norcoreano. El verdadero problema es que Estados Unidos no está preparado para proporcionar una hoja de ruta clara que garantice la seguridad del régimen norcoreano. De hecho, no está claro exactamente qué implicará una 'garantía de seguridad'. Puede significar una simple prohibición de actividades militares de EE. UU. contra Corea del Norte; una transición completa del acuerdo de armisticio a un régimen de paz en la Península de Corea; un sistema separado para mantener un régimen de paz; una garantía para normalizar a Corea del Norte como miembro de la comunidad internacional y apoyar su desarrollo económico; o apoyo a la dictadura continua de Kim Jong Un. Sin saber exactamente qué pedirán, es imposible adivinar la respuesta de EE. UU.

También es difícil adivinar cuáles serán los objetivos individuales y los métodos de negociación del presidente Trump. El presidente Trump prioriza los intereses de Estados Unidos, pero también le gustaría lograr una resolución completa del problema nuclear norcoreano a través de la negociación para obtener una victoria política visible. Es difícil decir qué precio está dispuesto a pagar por la desnuclearización. Corea del Sur está preocupada por la "carta norcoreana" del presidente Trump, además de los obstáculos de larga data sobre cómo equilibrar la secuencia de desnuclearización-garantía de seguridad del régimen y apoyo económico, y el problema de "palabras por palabras" y "acción por acción". Con la mayoría de las políticas estadounidenses posteriores a la Guerra Fría en un estado de cambio radical, incluido el sistema de seguridad global basado en alianzas centrado en EE. UU., el orden económico internacional liberal que apoya los intereses a largo plazo de EE. UU., la diplomacia ideológica que enfatiza los derechos humanos y la expansión de la democracia, y la coexistencia cuidadosa con otras potencias importantes, es difícil predecir la política del presidente Trump sobre el problema nuclear norcoreano.

El problema más importante con respecto a Corea del Norte es, desde la perspectiva de los intereses de Estados Unidos, eliminar la amenaza de misiles nucleares para el territorio continental de EE. UU. Es difícil adivinar exactamente qué demandas aceptará Estados Unidos a cambio de eliminar dicha amenaza. El peor escenario sería una garantía del régimen militar de Corea del Norte a cambio de un debilitamiento de la alianza ROK-EE. UU. y la eliminación de la amenaza nuclear norcoreana para Estados Unidos. Esto amplificaría la ansiedad de seguridad tanto de Corea del Sur como de Japón. Si Estados Unidos pone gran énfasis en la seguridad de sus aliados y se compromete a seguir apoyando a Corea del Sur y Japón en el futuro marco de seguridad de Asia Oriental, considerará formas de garantizar la seguridad del régimen norcoreano que no debiliten las alianzas ROK-EE. UU. y EE. UU.-Japón existentes. Los temas discutidos durante las anteriores Conversaciones Cuatripartitas: cómo la comunidad internacional puede garantizar un régimen de paz, la normalización de las relaciones EE. UU.-RPDC y la paz en la Península de Corea, también se discutirán en la cumbre, y la estrategia de China será una variable muy significativa. Es muy probable que las Conversaciones de las Seis Partes se utilicen como el foro principal de discusión, y la cooperación geopolítica de las cuatro potencias vecinas será necesaria para establecer eficazmente un régimen de paz en la Península de Corea.

El deseo inmediato de Corea del Sur es resolver el problema nuclear norcoreano y garantizar un régimen de paz. Sin embargo, en última instancia, Corea del Sur desea establecer un régimen de paz sostenible, mejorar los intercambios intercoreanos y lograr la reunificación. Para ello, desde una perspectiva de seguridad, son esenciales tanto el establecimiento de un régimen de paz como la dirección futura del desarrollo norcoreano. Las condiciones para la unificación se establecerán cuando Corea del Norte mantenga la estabilidad política durante un período determinado y desarrolle gradualmente un sistema abierto como miembro de la comunidad internacional. La tarea principal de Corea del Sur es integrar el diálogo actual de desnuclearización en una hoja de ruta a largo plazo.

Cuando Corea del Sur coopere con Estados Unidos, primero debe discutir a fondo esta hoja de ruta como una propuesta conjunta que se compartirá durante las conversaciones a nivel de trabajo después de la cumbre entre Estados Unidos y Corea del Norte. Corea del Sur debe comunicarse estrechamente con Estados Unidos para que este desarrolle una respuesta a la desnuclearización de Corea del Norte que también proteja los intereses de seguridad de Corea del Sur. Segundo, es necesario estar preparado para la posibilidad de que las negociaciones se detengan o encuentren dificultades, como en el pasado, debido a la diferencia de opinión entre Estados Unidos y Corea del Norte. La posibilidad de una solución diplomática debe maximizarse para que la confianza mutua y el acuerdo sobre principios básicos no colapsen, independientemente de lo que suceda. En particular, Corea del Sur debe sentar las bases para una cooperación continua con China. Tercero, Corea del Sur debe crear múltiples oportunidades para persuadir a Estados Unidos, especialmente al presidente Trump, de la necesidad de una solución a largo plazo que vaya más allá de la desnuclearización o una garantía a corto plazo de seguridad para el régimen norcoreano. La división de la Península de Corea es muy difícil de resolver dentro de la estructura geopolítica actual, pero se debe aclarar una ruta hacia la unificación teniendo en cuenta el interés nacional de Corea del Sur. Por último, incluso si se logra la desnuclearización, las dificultades diplomáticas de Corea del Sur seguirán siendo las mismas debido a la competencia entre Estados Unidos y China. En el proceso de desnuclearización, la estrategia regional de Corea del Sur debe vincularse a la estrategia de la Península de Corea en su conjunto para que la desnuclearización se convierta en un caso exitoso de cooperación estratégica entre Estados Unidos y China. De esa manera, el mecanismo de cooperación entre Estados Unidos y China y las capacidades de intervención de Corea del Sur se extenderán a otros problemas de seguridad en Asia Oriental.■

Autor

Chaesung Chun es el Presidente del Centro de Estudios de Relaciones Internacionales del Instituto de Asia Oriental. También se desempeña como profesor del departamento de ciencias políticas y relaciones internacionales de la Universidad Nacional de Seúl. El Dr. Chun obtuvo su doctorado en relaciones internacionales en la Universidad Northwestern.

El Instituto de Asia Oriental no adopta ninguna posición institucional sobre cuestiones de política y no tiene afiliación con el gobierno coreano. Todas las declaraciones de hechos y las expresiones de opinión contenidas en sus publicaciones son responsabilidad exclusiva del autor o autores.