[简报] 韩国的官方发展援助政策正处在十字路口：制度改革的新政治机遇

自2010年1月加入经济合作与发展组织（OECD）的开发援助委员会（DAC）以来，韩国一直在迅速努力追赶传统DAC捐助国的国际标准和良好实践，以期成为DAC捐助俱乐部和全球发展界的真正成员。韩国在南北合作舞台上的出现，得到了捐助国和受援国双方的积极回应，因为韩国是在相对较短的时间内成功地从受援国转变为捐助国的第一个国家。2015年9月联合国通过的《可持续发展目标》（SDGs）的出现，为韩国在未来15年（2016年至2030年）内实现官方发展援助（ODA）政策的国内架构现代化，以促进更好的决策和执行过程，提供了又一个关键的动力。然而，在全球发展合作治理的宏大转型中，“韩国援助”计划正面临风险。韩国的官方发展援助政策一直受到2016年令人震惊的“崔顺实门”政治丑闻以及援助交付体系碎片化结构中固有的赠款和优惠贷款之间长期不匹配的影响。由此导致的官方发展援助支付问责制的下降，已引起公众对韩国官方发展援助政策日益增长的不信任。尽管如此，2017年5月的总统选举以及随后政府组织结构的调整，为通过一套新的制度创新来提高发展有效性和韩国在公共外交中的软实力，创造了政治突破口。

对可持续发展目标的期望日益增长，但公众对韩国援助的不信任

可持续发展目标的新时代激发了人们对普遍、包容和多维度进步的变革性发展道路的探索，其全球性的口号是“不让任何一个人掉队”。在许多方面，可持续发展目标可以被视为一套全面的替代发展方案，旨在克服2000年千年发展目标（MDGs）面临的一些局限性：（1）可持续发展目标扩展了目标范围，包括社会发展、包容性增长、环境问题、治理以及和平与安全，而千年发展目标仅侧重于社会发展；（2）与仅针对发展中国家的千年发展目标不同，可持续发展目标是针对所有联合国成员国的目标；（3）千年发展目标主要依赖国家行为体，而可持续发展目标则采用多方利益相关者模式。将所有国家导向“2030年可持续发展议程”的宏大范式，促使韩国采取改革行动，确定其在可持续发展目标中的首要任务，利用其制度基础来实施有效政策，并寻找适当的全球指标来评估进展。

然而，与可持续发展目标新时代对改善我们生活质量日益增长的期望相悖的是，韩国政府本应努力加强的政治和制度响应能力却显得不足，这阻碍了可持续发展目标的顺利实现。事实上，塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）关于“政治衰败”的过时观念，因韩国在适应不断变化的可持续发展目标相关环境和日益增长的公众期望方面在官方发展援助政策上的制度性失误而重新浮现。毫不奇怪，官方发展援助规划和执行的碎片化结构——赠款与优惠贷款——削弱了任何将当前援助执行系统重组为促进可持续发展目标的新安排的需求。韩国官方发展援助结构的这种长期弊病，掩盖了公众对发展权和可持续发展目标重要性日益增长的认识。人道主义援助与官方发展援助投资实际产出的商业期望之间的系统性差异，不仅是制度努力整合碎片化系统的长期障碍，也是压缩型现代化在发展主义幽灵的持续笼罩下合乎逻辑的产物。

面对这些困扰政府机构的长期问题，公民要求变革的声音越来越强烈，并且对当前系统如果不进行改革可能发生的情况做出了更为悲观的预测。韩国国际发展合作公民社会论坛（KoFID）和发展替代人民倡议（PIDA，前身为ODA Watch）尤其努力地揭示韩国官方发展援助相关政府机构问责赤字中存在的政治衰败的根源。最近一项关于官方发展援助的民意调查显示，公众对韩国官方发展援助政策的不信任感一直在逐步上升。这是由多种相互关联的因素造成的——提供援助缺乏明确的哲学依据，问责制缺失，官方发展援助政策的制定过程碎片化，以及挪用税收援助用于个人目的的事件层出不穷。批评者警告说，如果没有公众支持，外国援助将逐渐失去阵地，无法建立软实力，并最终随着其价值的消失而消亡。

新总统选举：开启新的政治机遇结构

然而，新政府的上任为改革前政府造成的政治衰败提供了新的政治机遇。新当选的总统将重组内阁部门，以清理长期存在的旧政府的弊端，并使新政府与前政府区分开来。在这方面，可以合理地期望新政府提出并通过一项官方发展援助改革法案。鉴于在韩国国际发展合作公民社会论坛（KoFID）比较各总统候选人发展合作政策的研讨会上，没有一位总统候选人将官方发展援助和外国援助列为国家首要优先事项，新政府可能会将官方发展援助置于包容性经济增长的更大框架内，从而将其边缘化。这样做将浪费这次通过关键改革和革新来现代化“韩国援助”的政治机遇。话虽如此，任何官方发展援助系统的改革都应重组制度安排，以克服部际间的竞争。官方发展援助改革将提升韩国的软实力，从而支持其国家利益。以下问题应作为此类改革的基础。

哲学原则的新设定

首先也是最根本的一步是，应明确宣布支持韩国提供外国援助的哲学原则。一些论点，如果包括哲学立场的话，充其量只能表明韩国需要提供外国援助，以感谢其在经济快速增长期间获得的国际援助，这使其能够成功地从受援国转变为捐助国。然而，没有一个过去的政府曾明确提出过一套精妙的官方发展援助哲学愿景。因此，新政府在为可持续发展目标制定路线图以及向公众解释“韩国援助”的宏大而根本的目标方面面临困难。事实上，2013年首次发布的《官方发展援助白皮书》因其仅仅是外交部（MOFA）报告的赠款记录和企划财政部（MOSF）报告的贷款记录的汇编，而没有描述韩国的援助哲学和愿景，受到了民间社会的严厉批评。缺乏明确的哲学愿景支撑“韩国援助”计划，使得新政府难以说服纳税人相信官方发展援助的重要性，而公众问责制的缺失则继续招致公众的不满。

所有其他OECD DAC国家都有其自身的哲学愿景来证明其官方发展援助政策的合理性，无论这些政策是倡导商业化官方发展援助、基于安全的官方发展援助，还是人道主义官方发展援助。现在是新韩国政府为“韩国援助”配备一个经过战略设计的、与地缘政治国家利益相一致的、深思熟虑的官方发展援助愿景的时候了。

整合官方发展援助模式的二元性

新政府还必须关注减少韩国官方发展援助政策的二元性碎片化。整合现有的碎片化结构无疑将对新政府构成巨大挑战，因为目前尚无明确共识认为这是必要的努力。一些专家甚至认为，现有的碎片化结构本身就是一种合适的结构，能够使不同部门最大限度地发挥各自的专长。韩国的贷款比例在2017年创下OECD DAC国家的新高，而韩国官方发展援助预算的总规模则处于OECD DAC国家较低的水平。企划财政部（MOSF）在以往政府中产生的制度权力规模巨大，带来了一些负面结果，使韩国走向了普遍全球范式的反面：官方发展援助与商业目的挂钩（有条件援助）；多边援助的比例很小；以及韩国的贷款与赠款比例很高。如果韩国不遵守普遍规则和规范，并声称这些规则和规范不具约束力且国家主权高于全球规范，那么其OECD DAC成员资格将毫无意义。新政府应制定制度措施来克服“部门本位主义”，即各部门试图完全掌控某些政策而排斥其他部门，并通过跨部门合作促进协同效应。一种可能的措施是加强国际发展合作委员会（CIDC）的制度和法律权力，以监督外交部（MOFA）和企划财政部（MOSF）。一个极端的设想是成立一个独立的部门，整合贷款和赠款，并专注于国际发展。

制定援助战略以在东北亚获得无与伦比的软实力

外国援助的核心任务之一是创造和培养援助提供国对目标伙伴国的软实力。战略性地利用官方发展援助可以推动公共外交，并使一个中等强国通过增强软实力来巩固其在世界政治中的战略地位。更重要的是，韩国新政府需要认识到它正在与日本和中国争夺外国援助的影响力。中国一直在积极投资于南南合作，特别是非洲，并通过发起亚洲基础设施投资银行（AIIB）和“一带一路”政策来扩大其金融影响力。中国巨额援助的特点是高成本、以基础设施为中心、以贷款为主，并包含有条件援助。同样，日本作为OECD DAC的亚洲首个追随者，正战略性地计划将其官方发展援助项目分布，不仅是为了遏制中国在非洲和东南亚不断扩大的援助影响，也是为了确保日本私营企业在发展中国家国内市场的立足点。日本一半的官方发展援助以优惠贷款的形式拨付。直到2017年韩国取代日本的地位之前，日本在OECD DAC国家中的援助构成中贷款比例最高。韩国和日本的官方发展援助模式有许多负面相似之处，特别是高贷款比例，但韩国的官方发展援助预算规模在这三个东北亚国家中是最低的。如果韩国继续实施其当前的官方发展援助政策，即为外国援助分配有限的预算，那么新韩国政府将无法确保“韩国援助”计划的高可见度或从伙伴国家那里获得积极反馈。这仅仅是因为伙伴国家在韩国的官方发展援助方案中找不到任何吸引力。简而言之，新政府应尽最大努力寻找一种方法，使韩国的援助既独特又优于其他商业导向的亚洲捐助国。新政府必须创造一种智能援助类型，在相对较小的官方发展援助预算下，最大限度地发挥韩国的国家利益和比较优势。在此背景下，值得考虑的是斯堪的纳维亚捐助国将其官方发展援助战略化为人道主义援助的历史路径。北欧国家考虑到历史上与邻国权力发生殖民的不愉快记忆，以及它们在国际政治中的中等强国地位，有意通过强调人道主义和基于权利的方针的规范性方面，并将自身树立为最佳实践的典范，来区分其外国援助政策与现有的传统捐助国。最终，北欧捐助国的差异化战略获得了受援国的积极反馈，并使它们在制定国际援助界的全球规范和规则方面处于领先地位。

官方发展援助作为韩国外交政策的组成部分

我们如何改革韩国的官方发展援助以提高其可见度和影响力？最重要的是，应积极引入“全政府”方法作为跨领域的操作原则。“全政府”安排旨在提高政府政策决策的有效性，改善一致性和控制力，提高效率和问责制，并最大限度地减少导致碎片化的政策的个人部门所有权。这种方法要求新政府重新识别官方发展援助作为韩国外交政策的组成部分，并将官方发展援助现代化，使其成为代表低成本高可见度的韩国智能援助的关键要素。大多数OECD DAC捐助国——德国和法国除外——将官方发展援助置于其外交部管辖之下，以利用“全政府”方法。在新总统领导下对韩国官方发展援助政策进行战略性重塑，将为智能援助开辟替代方法，并将其与外交部倡议和指导下的制度整合联系起来。

韩国援助2.0的宏大战略

可以公平地说，第一代韩国援助现在是一台死气沉沉的机器。在上一届政府的制度失灵和时代错误的裙带关系的影响下，“韩国援助”这个迷人的名字已经声名狼藉。相反，新韩国政府应通过一套全面的改革方案来寻求“韩国援助2.0”的赠款战略，该方案包括一套新的哲学愿景和原则，一个解决当前碎片化的系统性计划，一种反映韩国独特吸引力的智能援助，以及将官方发展援助重新定位为外交政策的关键方面。■

作者

金泰润是韩国首尔国立大学国际研究生院国际发展学教授兼国际事务副院长。2017-2018学年，他将担任位于美国华盛顿特区的伍德罗·威尔逊学者中心（Woodrow Wilson International Center for Scholars）的富布赖特·威尔逊研究员（Fulbright Wilson Fellow）。