[Аналитическая записка] Политика Южной Кореи в области ОПР на перепутье: новая политическая возможность для институциональных реформ

ПОСЛЕ ВСТУПЛЕНИЯ В КОМИТЕТ ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ ОЭСР (КООРДИНАЦИОННЫЙ КОМИТЕТ ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ) В ЯНВАРЕ 2010 ГОДА Южная Корея стремительно работает над тем, чтобы наверстать упущенное в области международных стандартов и передовой практики традиционных стран-доноров КООРДИНАЦИОННОГО КОМИТЕТА ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ, чтобы стать полноправным членом клуба доноров КООРДИНАЦИОННОГО КОМИТЕТА ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ и мирового сообщества по вопросам развития. Появление Южной Кореи на арене сотрудничества между Севером и Югом было положительно воспринято как донорами, так и получателями, учитывая, что Корея может рассматриваться как первая страна, которая успешно трансформировалась из получателя помощи в донора помощи за относительно короткий период времени. Принятие Целей устойчивого развития (ЦУР), одобренных Организацией Объединенных Наций в сентябре 2015 года, является еще одним критическим моментом для Кореи, чтобы модернизировать свою внутреннюю архитектуру для содействия лучшему принятию решений и процессам реализации в отношении ее политики официальной помощи в целях развития (ОПР) в течение следующих 15 лет (2016-2030 гг.). Однако в условиях глобальной трансформации управления для сотрудничества в целях развития программа «Korea Aid» находится под угрозой. Политика Южной Кореи в области ОПР страдает от последствий внутреннего скандала 2016 года (дело Чхве Сунсиль) и хронического несоответствия грантов и льготных кредитов, встроенных в фрагментированную структуру систем предоставления помощи. Последующее снижение подотчетности выплат ОПР привело к растущему недоверию общественности к политике Южной Кореи в области ОПР. Тем не менее, президентские выборы в мае 2017 года и последующая реорганизация государственных структур создают политический прорыв для нового набора институциональных инноваций с целью повышения эффективности развития и «мягкой силы» Кореи для общественной дипломатии.

Растущие надежды на ЦУР, но недоверие общественности к «Korea Aid»

Новая эра ЦУР вдохновила на поиск трансформационного пути развития для всеобщего, инклюзивного и многомерного прогресса под глобальным девизом «Никто не должен остаться позади». Во многих аспектах ЦУР можно рассматривать как комплексный альтернативный пакет развития, направленный на преодоление некоторых ограничений, с которыми столкнулись Цели развития тысячелетия (ЦРТ) 2000 года: (1) ЦУР расширяют сферу охватываемых целей, включая социальное развитие, инклюзивный рост, экологические проблемы, управление, мир и безопасность, в то время как ЦРТ были сосредоточены только на социальном развитии; (2) ЦУР являются целями для всех стран ООН, в отличие от ЦРТ, которые были нацелены только на развивающиеся страны; и (3) в то время как ЦРТ в основном опирались на государственных акторов, ЦУР используют модель с участием множества заинтересованных сторон. Глобальная парадигма трансформации всех стран в едином направлении «Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» побуждает Корею взять на себя инициативу по проведению реформ путем определения своих главных приоритетов среди ЦУР, использования их институциональных основ для эффективной реализации политики и поиска соответствующих глобальных показателей для оценки прогресса.

Парадоксально, но любые растущие надежды на улучшение качества нашей жизни в новую эру ЦУР легко нивелируются скудостью политической и институциональной отзывчивости, которую правительство Кореи должно было бы усилить для беспрепятственного достижения ЦУР. Действительно, устаревшая концепция Сэмюэла Хантингтона о «политическом упадке» возродилась благодаря институциональным просчетам Кореи в адаптации политики ОПР к меняющимся условиям, связанным с ЦУР, и растущим ожиданиям общественности. Неудивительно, что фрагментированная структура планирования и реализации ОПР – гранты против льготных кредитов – ослабила любой спрос на реорганизацию текущих систем реализации ОПР в новую структуру, которая способствовала бы достижению ЦУР. Такая хроническая болезнь структур ОПР Кореи затмевает возросшую осведомленность общественности о правах граждан на развитие и важности ЦУР. Организованные расхождения между гуманитарной помощью и коммерческими ожиданиями реальных результатов от инвестиций в ОПР можно рассматривать не только как давний барьер на пути институциональных усилий по интеграции фрагментированной системы, но и как логическое следствие сжатой современности под неумолимым призраком этатизма.

В ответ на эти затяжные проблемы, поражающие правительственные учреждения, гражданские голоса, призывающие к переменам, становятся все громче и мрачнее в своих прогнозах того, что может произойти, если текущая система не будет реформирована. Корейский форум гражданского общества по международному сотрудничеству в целях развития (KoFID) и Народная инициатива по альтернативам развития (PIDA – ранее ODA Watch) приложили особые усилия для выявления коренных причин политического упадка, заложенного в дефиците подотчетности государственных учреждений, связанных с ОПР Южной Кореи. Недавний опрос общественного мнения по ОПР показывает, что общественное недоверие к политике Южной Кореи в области ОПР неуклонно растет. Это связано с рядом взаимосвязанных факторов – отсутствием четкого философского обоснования предоставления помощи, недостатком подотчетности, фрагментированными процессами, регулирующими политику ОПР, случаями коррупционного личного использования ОПР, финансируемой за счет налогов, и так далее. Критики предупреждают, что без общественной поддержки иностранная помощь постепенно утратит свои позиции, не сможет создать «мягкую силу» и, как следствие, прекратит свое существование по мере исчезновения ее ценности.

Новые президентские выборы:

Открытие новой структуры политических возможностей

Однако начало работы нового правительства открывает новую политическую возможность для реформирования политического упадка, культивируемого предыдущим правительством. Новоизбранный президент перетасует портфели кабинета министров, чтобы устранить давние злоупотребления предыдущих администраций и отличить новую администрацию от предыдущей. В этом отношении можно справедливо ожидать, что новая администрация предложит и примет законопроект о реформе ОПР. Учитывая, что ни один из кандидатов в президенты не включил ОПР и иностранную помощь в число главных национальных приоритетов на симпозиуме KoFID, сравнивавшем политику каждого кандидата в области сотрудничества в целях развития, новое правительство, вероятно, отодвинет ОПР на второй план, включив ее в более широкую рамку инклюзивного экономического роста. Это приведет к упущению новой политической возможности для модернизации «Korea Aid» путем критических реформ и обновлений. С учетом вышесказанного, любая реформа системы ОПР должна реорганизовать институциональные связи для преодоления межведомственного соперничества. Реформа ОПР повысит «мягкую силу» Кореи и, таким образом, поддержит ее национальные интересы. Следующие вопросы должны служить основой такой реформы.

Новые основы философских принципов

Первым и наиболее фундаментальным шагом должно стать четкое провозглашение философских принципов, обосновывающих, почему Корея вообще должна предоставлять иностранную помощь. Некоторые утверждения, если включить в них философские позиции, в лучшем случае демонстрируют, что Корея должна предоставлять иностранную помощь в знак благодарности за международную помощь, полученную во время ее быстрого экономического роста, который позволил ей успешно перейти от партнера-получателя к стране-донору. Тем не менее, ни одно из прошлых правительств никогда не предлагало четкого и утонченного философского видения ОПР. Таким образом, новая администрация сталкивается с трудностями в определении вех на своем пути к ЦУР и в объяснении общественности грандиозных и фундаментальных целей «Korea Aid». Фактически, «Белая книга по ОПР», впервые опубликованная в 2013 году, подверглась резкой критике со стороны гражданского общества, поскольку она представляла собой простое собрание записей о грантах, представленных Министерством иностранных дел (МИД), и записей о кредитах, представленных Министерством стратегии и финансов (МСФ), без описания философии и видения помощи Кореи. Отсутствие четкого философского видения, лежащего в основе программы «Korea Aid», затрудняет для нового правительства убеждение налогоплательщиков в важности ОПР, а отсутствие общественной подотчетности продолжает вызывать неодобрение общественности.

Все другие страны-члены КООРДИНАЦИОННОГО КОМИТЕТА ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ ОЭСР имеют свои собственные философские видения, которые оправдывают их политику ОПР, независимо от того, пропагандирует ли эта политика коммерциализированную ОПР, основанную на безопасности ОПР или гуманитарную ОПР. Настало время для новой администрации Южной Кореи вооружить «Korea Aid» глубоким видением ОПР, которое было бы стратегически разработано для соответствия геополитическим национальным интересам.

Интеграция дихотомии модальностей ОПР

Новое правительство также должно уделить внимание сокращению дихотомической фрагментации политики Южной Кореи в области ОПР. Интеграция существующей фрагментированной структуры, несомненно, окажется большой проблемой для новой администрации, поскольку нет четкого консенсуса относительно необходимости этого. Некоторые эксперты даже утверждают, что существующий фрагментированный массив в его нынешнем виде является подходящей структурой, позволяющей различным министерствам максимально использовать свои специальные возможности. Ставка кредитования Кореи достигла рекордно высокого уровня среди стран КООРДИНАЦИОННОГО КОМИТЕТА ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ ОЭСР в 2017 году, в то время как общий объем бюджета ОПР Кореи оставался на низком уровне среди стран КООРДИНАЦИОННОГО КОМИТЕТА ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ ОЭСР. Впечатляющий масштаб институциональной власти МСФ в предыдущих правительствах привел к некоторым негативным результатам, направив Корею в противоположном направлении от преобладающих глобальных парадигм: ОПР связана с коммерческими целями (связанная помощь); имеется лишь небольшая доля многосторонней помощи; и Корея имеет высокий процент кредитов по сравнению с грантами. Членство Кореи в КООРДИНАЦИОННОМ КОМИТЕТЕ ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ ОЭСР будет бессмысленным, если Корея не будет соблюдать общие правила и нормы и утверждать, что они не являются обязательными, а национальный суверенитет превосходит глобальные нормы. Новая администрация должна разработать институциональные меры для преодоления «ведомственного эгоизма», или усилий отдельных министерств по полному владению определенными политиками, исключая другие, и содействовать синергии через межведомственное сотрудничество. Одной из возможных мер является усиление институциональной и правовой власти Комитета по международному сотрудничеству в целях развития (КМСПР) для надзора как за МИД, так и за МСФ. Крайним сценарием было бы создание независимого министерства, объединяющего кредиты и гранты и специализирующегося на международном развитии.

Стратегическое использование помощи для достижения беспрецедентной «мягкой силы» в Северо-Восточной Азии

Одной из центральных задач внешней помощи является создание и развитие «мягкой силы» страны-донора по отношению к целевым странам-партнерам. Стратегическое использование ОПР может стимулировать общественную дипломатию и позволить стране со средним уровнем развития укрепить свои стратегические позиции в мировой политике за счет усиления «мягкой силы». Более того, новое правительство Кореи должно признать, что оно конкурирует с Японией и Китаем за влияние в области иностранной помощи. Китай агрессивно инвестирует свои средства в сотрудничество Юг-Юг, особенно в Африку, и расширяет свое финансовое влияние посредством создания Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ) и политики «Один пояс, один путь». Гигантский масштаб китайской помощи имеет характерные черты: она ориентирована на дорогостоящую инфраструктуру, основана на кредитах и состоит из связанной помощи. Аналогично, Япония, как первый азиатский последователь КООРДИНАЦИОННОГО КОМИТЕТА ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ ОЭСР, стратегически планирует распределять свои проекты ОПР не только для сдерживания растущего влияния китайской помощи в Африке и Юго-Восточной Азии, но и для обеспечения плацдарма для японских частных фирм на внутренних рынках развивающихся стран. Половина японской ОПР была выплачена в виде льготных кредитов. Япония имела самый высокий процент кредитов в своей структуре ОПР среди стран КООРДИНАЦИОННОГО КОМИТЕТА ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ ОЭСР до тех пор, пока Корея не заняла эту позицию в 2017 году. Корейская и японская модели ОПР имеют множество негативных сходств, особенно высокий процент кредитов, но объем бюджета ОПР Кореи является самым низким среди трех стран Северо-Восточной Азии. Если Корея продолжит свою текущую политику ОПР, выделяя ограниченный бюджет на иностранную помощь, новое корейское правительство не сможет обеспечить ни высокую узнаваемость программы «Korea Aid», ни положительные отзывы от стран-партнеров. Это просто потому, что страны-партнеры не находят никакой привлекательности в пакетах ОПР Кореи. Короче говоря, новое правительство должно сделать все возможное, чтобы найти способ сделать корейскую помощь уникальной и превосходящей по сравнению с другими коммерчески ориентированными азиатскими донорами. Приходящая администрация должна создать тип «умной помощи», который максимизирует национальные интересы и сравнительные преимущества Кореи, несмотря на относительно небольшой бюджет ОПР. В этом контексте стоит рассмотреть исторический путь, объясняющий, почему скандинавские доноры стратегически используют ОПР в качестве гуманитарной помощи. Северные страны, учитывая не только исторически неприятные воспоминания о колонизации со стороны своих соседних держав, но и свое положение как стран среднего уровня в международной политике, намеренно отличали свою политику иностранной помощи от существующих традиционных доноров, подчеркивая нормативный аспект гуманитарного и основанного на правах подхода и подавая пример передовой практики. В конечном итоге, дифференциационная стратегия скандинавских доноров получила положительные отзывы от стран-получателей и позволила им взять на себя ведущую роль в установлении глобальных норм и правил в международном сообществе по оказанию помощи.

ОПР как неотъемлемая часть внешней политики Кореи

Как мы можем реформировать корейскую ОПР для повышения ее узнаваемости и воздействия? Прежде всего, следует положительно внедрить подход «всего правительства» в качестве сквозного операционного принципа. Механизмы «всего правительства» направлены на повышение эффективности принятия государственных политических решений, улучшение последовательности и контроля, обеспечение эффективности и подотчетности, а также минимизацию индивидуального ведомственного владения политикой, ведущего к фрагментации. Этот подход требует от нового правительства переосмыслить ОПР как неотъемлемую часть внешней политики Кореи и модернизировать ОПР как жизненно важный элемент «умной помощи» Кореи, обеспечивающий высокую узнаваемость при низких затратах. Большинство доноров КООРДИНАЦИОННОГО КОМИТЕТА ПО ПОМОЩИ В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ ОЭСР – за исключением Германии и Франции – ставят ОПР под надзор своих министерств иностранных дел, чтобы использовать подход «всего правительства». Стратегическое переформулирование политики ОПР Кореи под новым президентским руководством приведет к альтернативному методу «умной помощи» и ее ассоциации с институциональной интеграцией под инициативами и руководством МИД.

Грандиозная стратегия для Korea Aid 2.0

Справедливо будет заявить, что первая версия «Korea Aid» теперь является безжизненной машиной. Очаровательное название «Korea Aid» было омрачено институциональными сбоями и анахроничным кумовством в предыдущем правительстве. Вместо этого новое корейское правительство должно искать стратегию грантов для «Korea Aid 2.0» посредством полного пакета реноваций, который включает новый набор философских видений и принципов, системный план для решения текущей фрагментации, «умную помощь», отражающую уникальные преимущества Кореи, и переосмысление ОПР как ключевого аспекта внешней политики. ■

Авторы

Тхэкюун Ким является профессором международного развития и заместителем декана по международным делам Высшей школы международных исследований Сеульского национального университета в Сеуле, Южная Корея. В 2017-2018 учебном году он будет стипендиатом Фулбрайта-Уилсона в Международном центре ученых имени Вудро Вильсона, расположенном в Вашингтоне, округ Колумбия, США.