[イシュー・ブリーフィング] 韓国のODA政策の岐路：制度改革のための新たな政治的機会

2010年1月にOECD開発援助委員会（DAC）に加盟した後、韓国は伝統的なDACドナー国が実践する国際基準やグッドプラクティスに急速に追いつこうと努力しており、DACドナークラブおよびグローバル開発コミュニティの真のメンバーとなることを目指しています。韓国が南北協力の舞台に登場したことは、比較的短期間で援助の受給国から援助供与国へと自らを転換させることに成功した最初の国と見なすことができるため、ドナー国と受給国の双方から肯定的な反応を得ています。2015年9月に国連で採択された持続可能な開発目標（SDGs）の登場は、今後15年間（2016年から2030年）にわたる韓国の政府開発援助（ODA）政策に関する意思決定および実施プロセスを改善するための国内体制を近代化する上で、韓国にとって新たな重要な契機となります。しかし、開発協力のためのグローバル・ガバナンスの大変革の中で、「韓国援助」プログラムは危機に瀕しています。韓国のODA政策は、2016年の国内を震撼させた政治スキャンダル（チェ・スンシルゲート）と、援助提供システムの断片化された構造に組み込まれた、グラントと譲与融資の慢性的な不整合に苦しんでいます。その結果、ODA支出のアカウンタビリティの低下は、韓国のODA政策に対する国民の不信感を増大させています。それにもかかわらず、2017年5月の大統領選挙とその後の政府組織再編は、開発効果と広報外交のための韓国のソフトパワーを高めるための新たな制度革新の政治的突破口を生み出しています。

SDGsへの期待の高まりと韓国援助への国民の不信

SDGsの新時代は、「誰も置き去りにしない」という世界的な目標を掲げ、普遍的で包摂的かつ多次元的な進歩のための変革的な開発経路の模索を促しています。多くの側面において、SDGsは、2000年のミレニアム開発目標（MDGs）が直面したいくつかの限界を克服することを目的とした包括的な代替開発パッケージと見なすことができます。(1) SDGsは、社会開発にのみ焦点を当てたMDGsとは異なり、社会開発、包摂的な成長、環境問題、ガバナンス、平和と安全保障を含む対象目標の範囲を拡大しています。(2) MDGsが開発途上国のみを対象としていたのに対し、SDGsはすべての国連加盟国を対象としています。(3) MDGsが主に国家アクターに依存していたのに対し、SDGsはマルチステークホルダーモデルを採用しています。「2030アジェンダ for Sustainable Development」という統一された方向へすべての国を変革するという壮大なパラダイムは、韓国に対し、SDGsの中から最優先事項を特定し、効果的な政策を実施するための制度的基盤を活用し、進捗を評価するための適切な世界的指標を見つけることによって、改革的な行動を起こすことを促しています。

皮肉なことに、SDGsの新時代における生活の質の向上への期待の高まりは、韓国政府がSDGsの達成を円滑に進めるために強化すべきであった政治的・制度的対応の乏しさによって容易に相殺されてしまいます。実際、サミュエル・ハンティントンの時代遅れの「政治的退廃」という概念は、韓国がODA政策を変化するSDGs関連環境や高まる国民の期待に適応させる上での制度的な失策によって、改めて注目されています。予想されるように、ODAの計画と実施の断片化された構造（グラント対譲与融資）は、SDGsを推進する新たな体制へと現在のODA実施システムを再編成することへの需要を鈍化させてきました。韓国のODA構造におけるこのような慢性的な病弊は、開発に対する市民の権利の重要性やSDGsの重要性に対する国民の認識の高まりを覆い隠しています。人道支援とODA投資からの実際の成果に対する商業的期待との間の組織的な不一致は、断片化されたシステムを統合するための制度的努力に対する長年の障壁であるだけでなく、開発主義の絶え間ない亡霊の下での圧縮された近代化の論理的な産物と見なすことができます。

これらの政府機関を悩ませる長引く問題への対応として、変化を求める市民の声は、現在のシステムが改革されなければ起こりうる事態についての予測において、ますます強く、暗いものになっています。国際開発協力市民フォーラム（KoFID）や開発代替のための市民イニシアチブ（PIDA、旧ODAウォッチ）は、韓国のODA関連政府機関のアカウンタビリティの欠如に埋め込まれた政治的退廃の根本原因を明らかにするために、特に懸命に活動してきました。最近のODAに関する世論調査によると、韓国のODA政策に対する国民の不信感は着実に高まっています。これは、援助提供の明確な哲学的根拠の欠如、アカウンタビリティの欠如、ODA政策を統括する断片化されたプロセス、税金に基づくODAの個人的不正使用の事例など、相互に関連する様々な要因によるものです。批評家たちは、国民の支持なしには、外国援助は徐々にその地位を失い、ソフトパワーを構築することに失敗し、その提供する価値が消滅するにつれて、その終焉を迎えるだろうと警告しています。

新大統領選挙：新たな政治的機会構造の開拓

しかし、新政権の発足は、前政権によって培われた政治的退廃を改革するための新たな政治的機会をもたらします。新しく選出された大統領は、長年存在する前政権の不正を清算し、新政権を前政権と差別化するために、内閣のポートフォリオを再編成するでしょう。この点において、新政権がODA改革法案を提案し、可決することを期待するのは妥当です。KoFIDシンポジウムで各候補者の開発協力に関する政策を比較した際、大統領候補者の誰もODAや外国援助を最優先事項として挙げなかったことを考えると、新政権はODAをより広範な包摂的経済成長の枠組みに含めることで、ODAを後回しにする可能性があります。そうすることは、批判的な改革と刷新を通じて韓国援助を近代化するこの新たな政治的機会を無駄にするでしょう。とはいえ、ODAシステムのいかなる改革も、省庁間の対立を克服するために制度的な連携を再編成する必要があります。ODA改革は韓国のソフトパワーを高め、それによって国益を支援するでしょう。以下の問題が、そのような改革の基盤となるべきです。

哲学的原則のための新たな設定

まず、最も根本的なステップは、韓国がそもそも外国援助を提供する理由を正当化する哲学的原則を明確に宣言することです。いくつかの主張、特に哲学的立場を含むものは、韓国が急速な経済成長期に受けた国際援助への感謝の印として外国援助を提供する必要があることを示していますが、それは韓国が受給国から供与国へと成功裏に移行することを可能にしました。それにもかかわらず、過去のどの政権も、ODAのための洗練された哲学的ビジョンを明確に提示したことはありません。したがって、新政権は、SDGsへのロードマップにおけるマイルストーンを定義し、韓国援助の壮大で根本的な目標を国民に説明する上で困難に直面しています。実際、2013年に初めて発行されたODA白書は、韓国の援助哲学とビジョンの記述なしに、外務省（MOFA）が報告したグラント記録と企画財政部（MOSF）が報告した融資記録の単純な集まりであったため、市民社会から厳しい批判を受けました。韓国援助プログラムを支える明確な哲学的ビジョンの欠如は、新政権が納税者に対しODAの重要性を説得することを困難にし、国民のアカウンタビリティの欠如は国民の不満を増大させ続けています。

他のすべてのOECD DAC諸国は、その政策が商業化されたODA、安全保障に基づくODA、あるいは人道的なODAを提唱するかにかかわらず、ODA政策を正当化する独自の哲学的ビジョンを持っています。今こそ、新韓国政権は、地政学的な国益と整合するように戦略的に設計された、ODAのための深い思索に富んだビジョンを韓国援助に装備すべき時です。

ODAモダリティの二分法の統合

新政府は、韓国のODA政策の二分法的な断片化を削減することにも注意を払う必要があります。既存の断片化された構造の統合は、これが不可欠な取り組みであるという明確なコンセンサスがないため、新政権にとって大きな課題となることは間違いありません。一部の専門家は、既存の断片化された配列が、各省庁が独自の専門性を最大限に発揮できる適切な構造であるとさえ主張しています。韓国の融資率は2017年においてOECD DAC諸国の中で過去最高を記録しましたが、韓国のODA予算の総規模はOECD DAC諸国の平均レベルを下回ったままです。前政権下で企画財政部が築き上げた制度的な権力は、いくつかの否定的な結果を生み出し、韓国を prevailing global paradigms とは反対の方向に導きました。すなわち、ODAは商業目的（条件付き援助）と結びついており、多国間援助の割合は小さく、グラントに対する融資の割合が高いのです。韓国が一般的な規則や規範を遵守せず、それらは拘束力がないと主張し、国家主権がグローバル・ノーマルを上回ると主張するならば、OECD DACへの韓国の加盟は無意味になります。新政権は、「省庁のエゴイズム」、すなわち個々の省庁が他の省庁を排除しながら特定の政策に対する完全な所有権を取ろうとする努力を克服し、省庁間の協力を通じて相乗効果を促進するための制度的措置を考案すべきです。一つの可能な措置は、外務省と企画財政部の両方を監督する国際開発協力委員会の制度的および法的権限を強化することです。極端なシナリオとしては、融資とグラントを統合し、国際開発を専門とする独立省庁を設立することが考えられます。

北東アジアにおける比類なきソフトパワー達成のための援助戦略

外国援助の中心的な課題の一つは、援助供与国が対象国に対して持つソフトパワーの創造と育成です。ODAの戦略的な活用は、広報外交を活性化させ、中間国がソフトパワーの強化を通じて世界政治における戦略的地位を固めることを可能にします。さらに重要なのは、新韓国政府は、外国援助の影響力において日本や中国と競合していることを認識する必要があるということです。中国は南南協力、特にアフリカへの投資を積極的に行っており、アジアインフラ投資銀行（AIIB）や一帯一路政策の開始を通じて金融的影響力を拡大しています。中国の援助の巨大な規模は、高コストのインフラ中心、融資ベース、条件付き援助からなるという独特の特徴を持っています。同様に、アジア初のOECD DAC加盟国である日本は、アフリカや東南アジアにおける中国の援助拡大の影響力を封じ込めると同時に、日本の民間企業の開発途上国市場における橋頭堡を確保するために、ODAプロジェクトを戦略的に計画しています。日本のODAの半分は譲与融資の形で支出されています。韓国が2017年にこの地位を奪うまで、日本はOECD DAC諸国の中でODA構成比における融資の割合が最も高かったのです。韓国と日本のODAモデルは、特に融資の割合が高いという点で多くの否定的な類似性を共有していますが、韓国のODA予算の規模は、3つの北東アジア諸国の中で最も低いのです。韓国が外国援助に割り当てる予算が限られている現在のODA政策を継続するならば、新韓国政府は韓国援助プログラムの高い可視性も、パートナー国からの肯定的なフィードバックも確保できないでしょう。これは単純に、パートナー国が韓国のODAパッケージに魅力を感じることができないからです。要するに、新政府は、他の商業志向のアジアのドナーと比較して、韓国の援助をユニークで優れたものにする方法を見つけるために全力を尽くすべきです。次期政権は、比較的少ないODA予算にもかかわらず、韓国の国益と比較優位を最大化するスマート・エイド（賢い援助）を創出しなければなりません。この文脈において、北欧諸国がODAを人道支援として戦略化している理由を説明する歴史的な道筋を考慮する価値があります。北欧諸国は、近隣諸国による植民地化という歴史的に不快な記憶だけでなく、国際政治における中間国の地位も考慮し、人道的かつ権利に基づいたアプローチという規範的な側面を強調し、ベストプラクティスの模範を示すことによって、既存の伝統的なドナーとは異なる外国援助政策を意図的に差別化しました。最終的に、北欧ドナーの差別化戦略は、受給国から肯定的なフィードバックを得て、国際援助コミュニティにおけるグローバル・ノーマルとルールを設定する主導権を握ることを可能にしました。

韓国の外交政策の不可欠な一部としてのODA

韓国のODAの可視性を高め、その影響力を増大させるためには、どのように改革できるでしょうか？何よりもまず、「オール・オブ・ガバメント」アプローチを、横断的な運営原則として積極的に導入すべきです。オール・オブ・ガバメントの枠組みは、政府の政策決定をより効果的にし、一貫性と管理を改善し、効率性とアカウンタビリティを提供し、断片化につながる個々の省庁の政策所有を最小限に抑えることを目的としています。このアプローチは、新政府がODAを韓国の外交政策の不可欠な一部として再定義し、韓国のスマート・エイド（低コストで高可視性）の重要な本質としてODAを近代化することを要求します。ほとんどのOECD DACドナー（ドイツとフランスを除く）は、オール・オブ・ガバメント・アプローチを活用するために、ODAを外務省の管轄下に置いています。新大統領のリーダーシップの下での韓国のODA政策の戦略的な再構築は、外務省のイニシアチブとガイドラインの下での制度統合との関連性、およびスマート・エイドの代替方法につながるでしょう。

韓国援助2.0のためのグランド・ストラテジー

韓国援助の最初のバージョンは、今や生命のない機械であると言っても過言ではありません。韓国援助という魅力的な名称は、前政権における制度的な機能不全と時代遅れの縁故主義によって汚されてきました。代わりに、新韓国政府は、新たな哲学的ビジョンと原則のセット、現在の断片化に対処するための体系的な計画、韓国独自の魅力を反映したスマート・エイド、そして外交政策における主要な側面としてのODAの再定義を含む、包括的な改修パッケージを通じて、韓国援助2.0のためのグラント戦略を追求すべきです。■

著者

キム・テギュンは、韓国ソウルのソウル国立大学国際大学院の国際開発学教授であり、国際担当副学部長です。2017年から2018年の学年度には、米国ワシントンD.C.にあるウッドロウ・ウィルソン国際学術センターのフルブライト・ウィルソン・フェローを務めます。