[Análisis Breve] Las Políticas de AOD de Corea del Sur en una Encrucijada: Una Nueva Oportunidad Política para Reformas Institucionales

TRAS UNIRSE AL COMITÉ DE ASISTENCIA AL DESARROLLO (CAD) de la OCDE en enero de 2010, Corea del Sur ha estado trabajando rápidamente para ponerse al día con los estándares internacionales y las buenas prácticas de los países donantes tradicionales del CAD, con el fin de convertirse en un miembro de pleno derecho del club de donantes del CAD y de la comunidad global para el desarrollo. La aparición de Corea del Sur en el escenario de la cooperación Norte-Sur ha recibido una respuesta positiva tanto de donantes como de receptores, dado que Corea podría ser vista como el primer país que se ha transformado de receptor de ayuda a dador de ayuda en un período de tiempo relativamente corto. La llegada de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que fueron aprobados por las Naciones Unidas en septiembre de 2015, se marca como otro impulso crítico para que Corea modernice su arquitectura interna para facilitar una mejor toma de decisiones y procesos de implementación con respecto a sus políticas de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) durante los próximos 15 años (2016 a 2030). Sin embargo, bajo la gran transformación de la gobernanza global para la cooperación al desarrollo, el programa ‘Korea Aid’ está en riesgo. Las políticas de AOD de Corea han estado sufriendo a raíz del internamente deplorable escándalo político de 2016 (caso Choi Soon-sil) y la desalineación crónica de subvenciones y préstamos concesionales, incrustada en la estructura fragmentada de los sistemas de entrega de ayuda. La consecuente disminución de la rendición de cuentas de los desembolsos de AOD ha resultado en una creciente desconfianza del público en las políticas de AOD de Corea. No obstante, la elección presidencial de mayo de 2017 y la posterior reorganización de las estructuras gubernamentales crean un avance político para un nuevo conjunto de innovaciones institucionales para mejorar la efectividad del desarrollo y el poder blando de Corea para la diplomacia pública.

Crecientes Esperanzas para los ODS, pero Desconfianza Pública en Korea Aid

La nueva era de los ODS ha inspirado la búsqueda de un camino de desarrollo transformador para un avance universal, inclusivo y multidimensional con el lema globalmente aspiracional de “nadie debería quedarse atrás”. En muchos aspectos, los ODS pueden ser vistos como un paquete de desarrollo alternativo integral destinado a superar algunos de los límites que enfrentaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de 2000: (1) los ODS amplían el alcance de los objetivos específicos, incluido el desarrollo social, el crecimiento inclusivo, las cuestiones ambientales, la gobernanza, y la paz y la seguridad, mientras que los ODM se centraron únicamente en el desarrollo social; (2) los ODS son objetivos para todos los países de la ONU, a diferencia de los ODM que se dirigían solo a los países en desarrollo; y (3) mientras que los ODM dependían principalmente de actores estatales, los ODS emplean un modelo multiactor. El gran paradigma para transformar a todos los países en la dirección uniforme de la ‘Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible’ impulsa a Corea a tomar la iniciativa de acciones de reforma identificando sus principales prioridades entre los ODS, aprovechando sus fundamentos institucionales para implementar políticas efectivas y encontrando indicadores globales apropiados para evaluar el progreso.

Paradójicamente, cualquier esperanza creciente de mejoras en la calidad de nuestras vidas en la nueva era de los ODS se ve fácilmente compensada por la escasez de capacidad de respuesta política e institucional, que el gobierno coreano debería haber intentado reforzar para facilitar sin problemas el logro de los ODS. De hecho, la concepción anticuada de ‘decadencia política’ de Samuel Huntington ha resurgido con fuerza por los desastres institucionales de Corea al adaptar las políticas de AOD a los cambiantes entornos relacionados con los ODS y las crecientes expectativas públicas. Como era de esperar, la estructura fragmentada de la planificación y ejecución de la AOD – subvenciones frente a préstamos concesionales – ha atenuado cualquier demanda de reorganizar los sistemas actuales de ejecución de la AOD en un nuevo arreglo que promueva los ODS. Tal dolencia crónica de las estructuras de AOD de Corea ensombrece la mayor conciencia pública de los derechos de los ciudadanos al desarrollo y la importancia de los ODS. Las discrepancias organizadas entre la asistencia humanitaria y la expectativa comercial de resultados reales de las inversiones en AOD pueden verse no solo como una barrera de larga data contra los esfuerzos institucionales para integrar un sistema fragmentado, sino también como un resultado lógico de la modernidad comprimida bajo el fantasma incesante del desarrollismo.

En reacción a estos problemas persistentes que afectan a las instituciones gubernamentales, las voces cívicas que piden un cambio se han vuelto más fuertes y más sombrías en sus predicciones de lo que podría ocurrir si el sistema actual no se reforma. El Foro de la Sociedad Civil de Corea sobre Cooperación Internacional para el Desarrollo (KoFID) y la Iniciativa Popular para Alternativas de Desarrollo (PIDA, anteriormente ODA Watch) han trabajado especialmente duro para descubrir las causas fundamentales de la decadencia política incrustada en los déficits de rendición de cuentas de las agencias gubernamentales relacionadas con la AOD de Corea. Una encuesta de opinión pública reciente sobre la AOD indica que la desconfianza pública en las políticas de AOD de Corea ha ido aumentando incrementalmente. Esto se debe a una variedad de factores interconectados: ninguna justificación filosófica clara para la provisión de ayuda, falta de rendición de cuentas, procesos fragmentados que rigen las políticas de AOD, casos de uso personal corrupto de AOD financiada con impuestos, etc. Los críticos advierten que sin el apoyo público, la ayuda exterior irá perdiendo terreno gradualmente, no logrará construir poder blando y, posteriormente, llegará a su fin a medida que desaparezca el valor que proporciona.

La Nueva Elección Presidencial:
Apertura de una Nueva Estructura de Oportunidad Política

Sin embargo, el lanzamiento del nuevo gobierno ofrece una nueva oportunidad política para reformar la decadencia política cultivada por el gobierno anterior. El presidente recién elegido reestructurará las carteras del gabinete para limpiar los abusos de larga data de las administraciones anteriores y diferenciar la nueva administración de la anterior. A este respecto, puede ser justo esperar que la nueva administración proponga y apruebe un proyecto de ley de reforma de la AOD. Dado que ninguno de los candidatos presidenciales incluyó la AOD y la ayuda exterior como una prioridad nacional máxima durante el simposio de KoFID que comparó las políticas de cada candidato sobre cooperación al desarrollo, es probable que el nuevo gobierno margine la AOD incluyéndola dentro del marco más amplio del crecimiento económico inclusivo. Hacerlo desperdiciará esta nueva oportunidad política para modernizar Korea Aid a través de reformas y renovaciones críticas. Dicho esto, cualquier reforma del sistema de AOD debería reorganizar las alineaciones institucionales para superar la rivalidad interministerial. La reforma de la AOD impulsará el poder blando de Corea y, por lo tanto, apoyará su interés nacional. Las siguientes cuestiones deberían servir de base para dicha reforma.

Nuevos Marcos para Principios Filosóficos

El primer y más fundamental paso que debe tomarse es una proclamación clara de los principios filosóficos que justifiquen por qué Corea debería proporcionar ayuda exterior en absoluto. Algunas afirmaciones, si se pueden incluir posiciones filosóficas entre ellas, en el mejor de los casos demuestran que Corea necesita proporcionar ayuda exterior como muestra de gratitud por la asistencia internacional que recibió durante su rápido crecimiento económico que le permitió pasar con éxito de ser un país receptor a un país donante. Sin embargo, ningún gobierno anterior ha ofrecido claramente una visión filosófica sofisticada para la AOD. Por lo tanto, la nueva administración enfrenta dificultades para definir hitos en su hoja de ruta hacia los ODS y para explicar al público los objetivos grandiosos y fundamentales de Korea Aid. De hecho, el Libro Blanco de la AOD, publicado por primera vez en 2013, recibió duras críticas de la sociedad civil porque era una simple recopilación de registros de subvenciones informados por el Ministerio de Asuntos Exteriores (MOFA) y registros de préstamos informados por el Ministerio de Estrategia y Finanzas (MOSF) sin la descripción de la filosofía y visión de ayuda de Corea. La falta de una visión filosófica clara que sustente el programa Korea Aid dificulta que el nuevo gobierno convenza a los contribuyentes de la importancia de la AOD, y la falta de rendición de cuentas pública continúa generando desaprobación pública.

Todos los demás países del CAD de la OCDE tienen sus propias visiones filosóficas que justifican sus políticas de AOD, independientemente de si esas políticas abogan por una AOD comercializada, una AOD basada en la seguridad o una AOD humanitaria. Es hora de que la nueva administración de Corea del Sur equipe a Korea Aid con una visión de reflexión profunda para la AOD que haya sido diseñada estratégicamente para alinearse con los intereses nacionales geopolíticos.

Integración de la Dicotomía de las Modalidades de AOD

El nuevo gobierno también debe dedicar su atención a reducir la fragmentación dicotómica de las políticas de AOD de Corea. La integración de la estructura fragmentada existente sin duda demostrará ser un gran desafío para la nueva administración, ya que no hay un consenso claro de que sea un esfuerzo necesario. Algunos expertos incluso argumentan que la matriz fragmentada existente tal como está será una estructura adecuada que permitirá a los diferentes ministerios maximizar sus propias especialidades. La tasa de préstamos de Corea ha alcanzado un récord histórico entre los países del CAD de la OCDE para el año 2017, mientras que la escala total del presupuesto de AOD de Corea se ha mantenido en el nivel más bajo de los países del CAD de la OCDE. La impresionante escala del poder institucional del MOSF en los gobiernos anteriores generó algunos resultados negativos, llevando a Corea en la dirección opuesta a los paradigmas globales predominantes: la AOD está vinculada a propósitos comercializados (ayuda ligada); hay solo una pequeña porción de ayuda multilateral; y Corea tiene una alta tasa de préstamos frente a subvenciones. La membresía de Corea en el CAD de la OCDE carecería de sentido si Corea no cumple con las reglas y normas generales y argumenta que no son vinculantes y que la soberanía nacional supera las normas globales. La nueva administración debería idear medidas institucionales para superar la ‘egoísmo ministerial’, o el esfuerzo de los ministerios individuales por tomar posesión completa de ciertas políticas mientras excluyen a otras, y facilitar la sinergia a través de la cooperación interministerial. Una medida posible es el refuerzo del poder institucional y legal del Comité de Cooperación Internacional para el Desarrollo (CIDC) para supervisar tanto al MOFA como al MOSF. Un escenario extremo sería la creación de un ministerio independiente que integre préstamos y subvenciones y se especialice en desarrollo internacional.

Estrategia de Ayuda para Lograr un Poder Blando Incomparable en el Noreste de Asia

Una de las tareas centrales de la ayuda exterior es la creación y el cultivo del poder blando del proveedor de ayuda hacia los países socios objetivo. La utilización estratégica de la AOD puede impulsar la diplomacia pública y permitir que una potencia media refuerce su posición estratégica en la política mundial a través de la mejora del poder blando. Más importante aún, el nuevo gobierno de Corea necesita reconocer que está compitiendo con Japón y China por la influencia de la ayuda exterior. China ha estado invirtiendo agresivamente su dinero en la cooperación Sur-Sur, especialmente en África, y expandiendo su influencia financiera mediante la iniciación del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII) y la política de la Franja y la Ruta. La escala gigantesca de la ayuda china tiene el carácter distintivo de estar centrada en infraestructuras de alto costo, basada en préstamos y compuesta por ayuda ligada. Del mismo modo, Japón, como el primer seguidor asiático del CAD de la OCDE, planea estratégicamente distribuir sus proyectos de AOD no solo para contener la creciente influencia de la ayuda china en África y el Sudeste Asiático, sino también para asegurar una cabeza de puente para las empresas privadas japonesas en los mercados nacionales de los países en desarrollo. La mitad de la AOD japonesa se ha desembolsado en forma de préstamos concesionales. Japón tuvo el porcentaje más alto de préstamos en su tasa de composición de AOD entre los países del CAD de la OCDE hasta que Corea usurpó esta posición en 2017. Los modelos de AOD de Corea y Japón comparten numerosas similitudes negativas, particularmente la alta tasa de préstamos, pero la escala del presupuesto de AOD de Corea es absolutamente la más baja entre los tres países del noreste de Asia. Si Corea continúa con sus políticas actuales de AOD que asignan un presupuesto limitado a la ayuda exterior, el nuevo gobierno coreano no logrará asegurar ni una alta visibilidad para el programa Korea Aid ni una retroalimentación positiva de los países socios. Esto se debe simplemente a que los países socios no encuentran ninguna atracción en los paquetes de AOD de Corea. En resumen, el nuevo gobierno debería hacer todo lo posible para encontrar una manera de hacer que la ayuda coreana sea única y superior en comparación con los otros donantes asiáticos orientados comercialmente. La administración entrante debe crear un tipo de ayuda inteligente que maximice los intereses nacionales y las ventajas comparativas de Corea a pesar de un presupuesto de AOD relativamente pequeño. En este contexto, vale la pena considerar el camino histórico que explica por qué los donantes escandinavos estrategizan su AOD como ayuda humanitaria. Los países nórdicos, en consideración no solo de los recuerdos históricamente incómodos de la colonización por parte de sus potencias vecinas, sino también de sus posiciones de potencia media en la política internacional, diferenciaron intencionalmente sus políticas de ayuda exterior de los donantes tradicionales existentes destacando el aspecto normativo de un enfoque humanitario y basado en derechos y estableciendo un ejemplo de mejores prácticas. Finalmente, la estrategia de diferenciación de los donantes nórdicos obtuvo una respuesta positiva de los países receptores y les permitió tomar la iniciativa en el establecimiento de normas y reglas globales en la comunidad internacional de ayuda.

La AOD como Parte Integral de la Política Exterior de Corea

¿Cómo podemos reformar la AOD coreana para aumentar la visibilidad y el impacto? Sobre todo, el enfoque de ‘todo el gobierno’ debe introducirse positivamente como un principio operativo transversal. Los acuerdos de ‘todo el gobierno’ tienen como objetivo hacer que las decisiones de política gubernamental sean más efectivas, mejorar la coherencia y el control, lograr eficiencia y rendición de cuentas, y minimizar la propiedad individual de la política por parte de los ministerios que conduce a la fragmentación. Este enfoque requiere que el nuevo gobierno reidentifique la AOD como una parte integral de la política exterior de Corea y modernice la AOD como una esencia vital para la ayuda inteligente de Corea que representa alta visibilidad con bajo costo. La mayoría de los donantes del CAD de la OCDE – con la excepción de Alemania y Francia – colocan la AOD bajo la supervisión de su Ministerio de Asuntos Exteriores para utilizar un enfoque de ‘todo el gobierno’. La reformulación estratégica de las políticas de AOD de Corea bajo el nuevo liderazgo presidencial conducirá al método alternativo de ayuda inteligente y su asociación con la integración institucional bajo las iniciativas y directrices del MOFA.

Una Gran Estrategia para Korea Aid 2.0

Es justo afirmar que la primera versión de Korea Aid es ahora una máquina sin vida. El encantador nombre de Korea Aid se ha visto empañado por el mal funcionamiento institucional y el nepotismo anacrónico del gobierno anterior. En cambio, el nuevo gobierno coreano debería buscar una estrategia de subvenciones para Korea Aid 2.0 a través de un paquete de renovación total que incluya un nuevo conjunto de visiones y principios filosóficos, un plan sistémico para abordar la fragmentación actual, una ayuda inteligente que refleje las atracciones únicas de Corea y la reidentificación de la AOD como un aspecto clave de la política exterior. ■

Autores

Taekyoon Kim es Profesor de Desarrollo Internacional y Decano Asociado de Asuntos Internacionales en la Escuela de Posgrado de Estudios Internacionales, Universidad Nacional de Seúl en Seúl, Corea del Sur. Para el año académico 2017-2018, se desempeñará como Fulbright Wilson Fellow en el Woodrow Wilson International Center for Scholars, ubicado en Washington, D.C., EE. UU.