[Note d'analyse] Les politiques d'APD de la Corée du Sud à la croisée des chemins : une nouvelle opportunité politique pour des réformes institutionnelles

APRÈS SON ADHÉSION AU COMITÉ D'AIDE AU DÉVELOPPEMENT (CAD) DE L'OCDE en janvier 2010, la Corée du Sud s'est efforcée de rattraper rapidement les normes internationales et les bonnes pratiques des pays donateurs traditionnels du CAD afin de devenir un membre à part entière du club des donateurs du CAD et de la communauté mondiale du développement. L'apparition de la Corée du Sud sur la scène de la coopération Nord-Sud a été accueillie positivement par les donateurs et les bénéficiaires, étant donné que la Corée pouvait être considérée comme le premier pays à s'être transformé de récipiendaire d'aide en donateur d'aide en une période relativement courte. L'avènement des Objectifs de Développement Durable (ODD), approuvés par les Nations Unies en septembre 2015, marque un autre moment critique pour la Corée afin de moderniser son architecture intérieure pour faciliter une meilleure prise de décision et des processus de mise en œuvre concernant ses politiques d'aide publique au développement (APD) pour les 15 prochaines années (2016 à 2030). Cependant, dans le cadre de la grande transformation de la gouvernance mondiale pour la coopération au développement, le programme « Korea Aid » est menacé. Les politiques d'APD de la Corée souffrent dans le sillage du scandale politique interne choquant de 2016 (scandale Choi Soon-sil) et du désalignement chronique entre les subventions et les prêts concessionnels, intégrés dans la structure fragmentée des systèmes de prestation d'aide. Le déclin subséquent de la responsabilité des décaissements d'APD a entraîné une méfiance croissante du public à l'égard des politiques d'APD de la Corée. Néanmoins, l'élection présidentielle de mai 2017 et la réorganisation subséquente des structures organisationnelles du gouvernement créent une percée politique pour un nouvel ensemble d'innovations institutionnelles visant à améliorer l'efficacité du développement et la puissance douce de la Corée pour la diplomatie publique.

Espoirs croissants pour les ODD

mais méfiance du public à l'égard de l'aide coréenne

La nouvelle ère des ODD a inspiré la recherche d'une voie de développement transformatrice pour un progrès universel, inclusif et multidimensionnel, avec la devise mondialement ambitieuse de « personne ne devrait être laissé pour compte ». À bien des égards, les ODD peuvent être considérés comme un ensemble complet d'alternatives au développement visant à surmonter certaines des limites rencontrées par les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) de 2000 : (1) les ODD élargissent la portée des objectifs ciblés, y compris le développement social, la croissance inclusive, les questions environnementales, la gouvernance, ainsi que la paix et la sécurité, tandis que les OMD se concentraient uniquement sur le développement social ; (2) les ODD sont des cibles pour tous les pays de l'ONU, contrairement aux OMD qui visaient uniquement les pays en développement ; et (3) alors que les OMD reposaient principalement sur des acteurs étatiques, les ODD emploient un modèle multipartite. Le grand paradigme visant à transformer tous les pays dans une direction uniforme de « l'Agenda 2030 pour le développement durable » incite la Corée à prendre l'initiative d'actions réformatrices en identifiant ses priorités parmi les ODD, en exploitant leurs fondements institutionnels pour mettre en œuvre des politiques efficaces et en trouvant des indicateurs mondiaux appropriés pour évaluer les progrès.

Paradoxalement, tout espoir croissant d'amélioration de la qualité de nos vies dans la nouvelle ère des ODD est facilement compensé par la faiblesse de la réactivité politique et institutionnelle, que le gouvernement coréen aurait dû s'efforcer de renforcer pour faciliter la réalisation des ODD. En effet, la conception datée de Samuel Huntington sur le « déclin politique » a été ravivée par les débâcles institutionnelles de la Corée dans l'adaptation des politiques d'APD aux environnements changeants liés aux ODD et aux attentes croissantes du public. Sans surprise, la structure fragmentée de la planification et de la mise en œuvre de l'APD – subventions par rapport aux prêts concessionnels – a affaibli toute demande de réorganisation des systèmes actuels de mise en œuvre de l'APD en un nouvel arrangement qui favoriserait les ODD. Un tel mal chronique des structures d'APD de la Corée occulte la sensibilisation accrue du public aux droits des citoyens au développement et à l'importance des ODD. Les divergences organisées entre l'aide humanitaire et l'attente commerciale de résultats concrets des investissements d'APD peuvent être considérées non seulement comme un obstacle de longue date aux efforts institutionnels visant à intégrer un système fragmenté, mais aussi comme une conséquence logique de la modernité comprimée sous le fantôme incessant du développementalisme.

En réaction à ces problèmes persistants qui affligent les institutions gouvernementales, les voix civiques appelant au changement se font de plus en plus fortes et sombres dans leurs prédictions de ce qui pourrait se produire si le système actuel n'est pas réformé. Le Forum de la société civile coréenne sur la coopération internationale au développement (KoFID) et l'Initiative populaire pour les alternatives de développement (PIDA – anciennement ODA Watch) ont travaillé particulièrement dur pour découvrir les causes profondes du déclin politique intégré dans les déficits de responsabilité des agences gouvernementales coréennes liées à l'APD. Un récent sondage d'opinion publique sur l'APD indique que la méfiance du public à l'égard des politiques d'APD de la Corée augmente progressivement. Cela est dû à une variété de facteurs interconnectés – aucune justification philosophique claire pour l'octroi d'aide, manque de responsabilité, processus fragmentés régissant les politiques d'APD, cas d'utilisation personnelle corrompue de l'APD financée par les impôts, etc. Les critiques avertissent que sans le soutien du public, l'aide étrangère perdra progressivement du terrain, ne parviendra pas à renforcer la puissance douce et, par conséquent, prendra fin à mesure que la valeur qu'elle apporte disparaîtra.

La nouvelle élection présidentielle :

ouverture d'une nouvelle structure d'opportunité politique

Le lancement du nouveau gouvernement offre cependant une nouvelle opportunité politique de réformer le déclin politique cultivé par le gouvernement précédent. Le président nouvellement élu remaniera les portefeuilles ministériels pour nettoyer les abus de longue date des administrations précédentes et différencier la nouvelle administration de la précédente. À cet égard, il est juste d'espérer que la nouvelle administration proposera et adoptera un projet de loi de réforme de l'APD. Étant donné qu'aucun des candidats présidentiels n'a classé l'APD et l'aide étrangère comme priorité nationale lors du symposium du KoFID qui a comparé les politiques de chaque candidat en matière de coopération au développement, le nouveau gouvernement risque de marginaliser l'APD en l'incluant dans le cadre plus large de la croissance économique inclusive. Ce faisant, il gâchera cette nouvelle opportunité politique de moderniser l'aide coréenne par des réformes et des rénovations critiques. Cela dit, toute réforme du système d'APD devrait réorganiser les alignements institutionnels pour surmonter la rivalité interministérielle. La réforme de l'APD renforcera la puissance douce de la Corée et soutiendra ainsi son intérêt national. Les questions suivantes devraient servir de fondement à une telle réforme.

Nouveaux cadres pour les principes philosophiques

La première étape, et la plus fondamentale, devrait être une proclamation claire des principes philosophiques qui justifient pourquoi la Corée devrait fournir une aide étrangère. Certaines affirmations, si les positions philosophiques peuvent y être incluses, démontrent au mieux que la Corée doit fournir une aide étrangère en guise de gratitude pour l'assistance internationale qu'elle a reçue lors de sa croissance économique rapide qui lui a permis de passer avec succès d'un pays récipiendaire à un pays donateur. Néanmoins, aucun gouvernement passé n'a jamais clairement offert une vision philosophique sophistiquée de l'APD. La nouvelle administration a donc du mal à définir les jalons de sa feuille de route vers les ODD et à expliquer au public les objectifs généraux et fondamentaux de l'aide coréenne. En fait, le Livre blanc sur l'APD, publié pour la première fois en 2013, a reçu de vives critiques de la société civile car il s'agissait d'une simple collection d'enregistrements de subventions rapportés par le ministère des Affaires étrangères (MOFA) et d'enregistrements de prêts rapportés par le ministère de la Stratégie et des Finances (MOSF) sans description de la philosophie et de la vision de l'aide coréenne. Le manque d'une vision philosophique claire sous-tendant le programme Korea Aid rend difficile pour le nouveau gouvernement de convaincre les contribuables de l'importance de l'APD, et le manque de responsabilité publique continue de susciter l'approbation du public.

Tous les autres pays du CAD de l'OCDE ont leurs propres visions philosophiques qui justifient leurs politiques d'APD, que ces politiques prônent une APD commercialisée, une APD axée sur la sécurité ou une APD humanitaire. Il est grand temps que la nouvelle administration sud-coréenne dote l'aide coréenne d'une vision approfondie de l'APD, stratégiquement conçue pour s'aligner sur les intérêts nationaux géopolitiques.

Intégrer la dichotomie des modalités de l'APD

Le nouveau gouvernement doit également s'attacher à réduire la fragmentation dichotomique des politiques d'APD de la Corée. L'intégration de la structure fragmentée existante s'avérera sans aucun doute un grand défi pour la nouvelle administration, car il n'y a pas de consensus clair sur la nécessité de cet effort. Certains experts soutiennent même que le réseau fragmenté existant tel quel serait une structure adéquate permettant aux différents ministères de maximiser leurs spécialités. Le taux de prêt de la Corée a atteint un niveau record parmi les pays du CAD de l'OCDE pour l'année 2017, tandis que l'échelle totale du budget d'APD de la Corée est restée à un niveau bas par rapport aux pays du CAD de l'OCDE. L'échelle impressionnante du pouvoir institutionnel du MOSF dans les gouvernements précédents a produit des résultats négatifs, entraînant la Corée dans la direction opposée des paradigmes mondiaux dominants : l'APD est liée à des objectifs commerciaux (aide liée) ; il y a une petite partie de l'aide multilatérale ; et la Corée a un taux élevé de prêts par rapport aux subventions. L'adhésion de la Corée au CAD de l'OCDE serait dénuée de sens si la Corée ne respecte pas les règles et normes générales et affirme qu'elles ne sont pas contraignantes et que la souveraineté nationale prime sur les normes mondiales. La nouvelle administration devrait concevoir des mesures institutionnelles pour surmonter « l'égoïsme ministériel », ou l'effort des ministères individuels pour s'approprier entièrement certaines politiques tout en excluant les autres, et faciliter la synergie par la coopération interministérielle. Une mesure possible est le renforcement du pouvoir institutionnel et juridique du Comité de coopération internationale au développement (CIDC) pour superviser à la fois le MOFA et le MOSF. Un scénario extrême serait de créer un ministère indépendant intégrant les prêts et les subventions et spécialisé dans le développement international.

Stratégiser l'aide pour atteindre une puissance douce inégalée en Asie du Nord-Est

L'une des tâches centrales de l'aide étrangère est la création et la culture de la puissance douce du fournisseur d'aide envers les pays partenaires ciblés. L'utilisation stratégique de l'APD peut galvaniser la diplomatie publique en action et permettre à une puissance moyenne de renforcer sa position stratégique dans la politique mondiale par le biais du renforcement de la puissance douce. Plus important encore, le nouveau gouvernement de la Corée doit reconnaître qu'il est en concurrence avec le Japon et la Chine pour l'influence de l'aide étrangère. La Chine investit agressivement son argent dans la coopération Sud-Sud, en particulier en Afrique, et étend son influence financière par l'initiation de la Banque asiatique d'investissement pour les infrastructures (AIIB) et la politique de la Ceinture et de la Route. L'échelle gigantesque de l'aide chinoise a le caractère distinct d'être axée sur les infrastructures à coût élevé, basée sur les prêts et composée d'aide liée. De même, le Japon, premier pays asiatique à suivre le CAD de l'OCDE, prévoit stratégiquement de distribuer ses projets d'APD non seulement pour contenir l'influence croissante de l'aide chinoise en Afrique et en Asie du Sud-Est, mais aussi pour sécuriser une tête de pont pour les entreprises privées japonaises sur les marchés intérieurs des pays en développement. La moitié de l'APD japonaise a été déboursée sous forme de prêts concessionnels. Le Japon avait le pourcentage le plus élevé de prêts dans son taux de composition de l'APD parmi les pays du CAD de l'OCDE jusqu'à ce que la Corée usurpe cette position en 2017. Les modèles d'APD coréen et japonais partagent de nombreuses similitudes négatives, en particulier le taux élevé de prêts, mais l'échelle du budget d'APD de la Corée est absolument la plus faible des trois pays d'Asie du Nord-Est. Si la Corée poursuit ses politiques d'APD actuelles qui allouent un budget limité à l'aide étrangère, le nouveau gouvernement coréen ne parviendra ni à assurer une grande visibilité au programme Korea Aid ni à obtenir des retours positifs des pays partenaires. C'est tout simplement parce que les pays partenaires ne trouvent aucune attraction dans les programmes d'aide coréens. En bref, le nouveau gouvernement devrait faire tout son possible pour trouver un moyen de rendre l'aide coréenne à la fois unique et supérieure par rapport aux autres donateurs asiatiques à orientation commerciale. L'administration entrante doit créer un type d'aide intelligente qui maximise les intérêts nationaux et les avantages comparatifs de la Corée malgré un budget d'APD relativement faible. Dans ce contexte, il est intéressant d'examiner le parcours historique qui explique pourquoi les donateurs scandinaves stratégisent leur APD comme une aide humanitaire. Les pays nordiques, compte tenu non seulement des souvenirs historiquement inconfortables de la colonisation par leurs voisins, mais aussi de leurs positions de puissance moyenne dans la politique internationale, ont intentionnellement différencié leurs politiques d'aide étrangère des donateurs traditionnels existants en soulignant l'aspect normatif d'une approche humanitaire et basée sur les droits et en donnant l'exemple des meilleures pratiques. Finalement, la stratégie de différenciation des donateurs nordiques a suscité des réactions positives de la part des pays récipiendaires et leur a permis de jouer un rôle de premier plan dans l'établissement des normes et des règles mondiales dans la communauté de l'aide internationale.

L'APD en tant que partie intégrante de la politique étrangère de la Corée

Comment pouvons-nous réformer l'APD coréenne pour accroître sa visibilité et son impact ? Avant tout, l'approche « gouvernementale globale » devrait être introduite positivement comme un principe opérationnel transversal. Les arrangements « gouvernementaux globaux » visent à rendre les décisions politiques du gouvernement plus efficaces, à améliorer la cohérence et le contrôle, à assurer l'efficacité et la responsabilité, et à minimiser la propriété individuelle des politiques par les ministères, ce qui conduit à la fragmentation. Cette approche exige que le nouveau gouvernement réidentifie l'APD comme une partie intégrante de la politique étrangère de la Corée et modernise l'APD comme une essence vitale pour l'aide intelligente de la Corée, représentant une grande visibilité à faible coût. La plupart des donateurs du CAD de l'OCDE – à l'exception de l'Allemagne et de la France – placent l'APD sous la tutelle de leur ministère des Affaires étrangères afin d'utiliser une approche « gouvernementale globale ». La reformulation stratégique des politiques d'APD de la Corée sous la nouvelle direction présidentielle conduira à une méthode alternative d'aide intelligente et à son association avec l'intégration institutionnelle sous les initiatives et les directives du MOFA.

Une grande stratégie pour Korea Aid 2.0

Il est juste de dire que la première version de Korea Aid est maintenant une machine sans vie. Le nom charmant de Korea Aid a été terni par le dysfonctionnement institutionnel et le népotisme anachronique du gouvernement précédent. Au lieu de cela, le nouveau gouvernement coréen devrait rechercher une stratégie de subvention pour Korea Aid 2.0 via un paquet de rénovation totale comprenant un nouvel ensemble de visions et de principes philosophiques, un plan systémique pour aborder la fragmentation actuelle, une aide intelligente reflétant les attractions uniques de la Corée, et la réidentification de l'APD comme un aspect clé de la politique étrangère. ■

Auteurs

Taekyoon Kim est professeur de développement international et doyen associé des affaires internationales à la Graduate School of International Studies, Université nationale de Séoul à Séoul, Corée du Sud. Pour l'année universitaire 2017-2018, il sera Fulbright Wilson Fellow au Woodrow Wilson International Center for Scholars, situé à Washington, D.C., États-Unis.