韩中海上划界谈判的法律和战略意涵

编者按

中国渔船在韩国水域非法捕捞的冲突再次将黄海和东海存在争议的海上边界问题推到了公众和政治讨论的前沿。近年来，韩国和中国未能就该地区专属经济区（EEZ）的重叠主张达成一致，旨在两国间建立双方商定海上边界的双边谈判因政治、经济和国家民族主义的复杂因素而陷入僵局。Min Gyo Koo 和 Young Kil Park 在本文中指出，韩国和中国都有各自的利益需要成功解决海上划界谈判；北京希望与首尔的海上划界谈判能表明其致力于和平解决海上争端，而不依赖第三方仲裁，而首尔则不能再对中国国民非法、未报告和未规范（IUU）捕鱼造成的日益增长的损害视而不见。然而，Koo 和 Park 警告说，双边谈判并非解决韩国与中国之间所有边界问题的万能药，因为两国之间的谈判将继续受到专属经济区“领土化”的阻碍，而主权和管辖权得不到严格解释，这使得在尊重海洋主权和海洋自由之间难以找到平衡。

黄海和东海的当前运作模式

韩国和中国在1996年批准《联合国海洋法公约》（UNCLOS）后不久，便在黄海和东海宣布了专属经济区（EEZ），两国最近海岸之间的宽度小于400海里（nm）。两国就其专属经济区和大陆架划界问题举行了十四轮会谈，直至2009年会议突然中断。

因此，截至目前，两国尚未就任何海上边界达成一致。取而代之的是，重叠区域一直由2001年6月设立的临时联合渔区管辖。然而，日益明显的是，仅靠临时渔业制度无法解决中国在韩国水域及联合渔区内非法捕捞活动日益加剧的紧张局势。例如，2015年，韩国当局查获了568艘中国渔船，并逮捕了114名中国渔民，原因是他们在韩国专属经济区内非法捕鱼。据信，这些数字仅仅是中国国民在黄海和东海进行非法、未报告和未规范（IUU）捕捞活动的冰山一角。

双方在海上没有领土争端，但对一块水下礁石（韩国称之为离於岛，中国称之为苏岩礁）提出了相互竞争的主张。该礁石位于韩国最南端岛屿马罗岛西南149公里处，位于中国最近岛屿童岛东北247公里处。双方均同意该礁石不能产生任何海洋区域，包括领海和专属经济区，但声称其属于各自的专属经济区。韩国在该礁石上运营着一个海洋研究站，而中国则在2013年将其防空识别区扩大到包括该礁石上空区域。

经过多年的拖延，中国国家主席习近平和韩国总统朴槿惠于2014年7月在首尔举行的峰会期间同意于2015年恢复海上划界谈判。任何进一步推迟最终海上边界划界都将是双方无法接受的。北京希望与首尔的海上划界谈判能表明其致力于和平解决海上争端，而不依赖第三方仲裁。就韩国而言，首尔不能再对IUU捕鱼对其渔民生计造成的日益增长的损害视而不见。

根据新的外交势头，双方迄今已举行了两轮会谈，第一轮于2015年12月22日在首尔举行，第二轮于2016年4月22日在北京举行。由于会谈的敏感性和保密性，细节尚不可知，但两次会议似乎都未取得实质性进展。

接下来，我们将回顾关键的法律和实际议程，然后评估其在东亚海上争端背景下的战略重要性。我们还将讨论边界划定的规范性方面，并对划界谈判成功结束的可能性提出一些谨慎的看法。

法律和实际争议点

《联合国海洋法公约》的主要创新之一是设立了专属经济区（EEZ），它结合了沿海国对大陆架的权利以及对领海以外水域的权利。根据《联合国海洋法公约》的规定，沿海国在其专属经济区和大陆架的自然资源方面享有“主权权利”，但在人工岛屿和设施、海洋科学研究以及海洋环境保护和养护等其他事项方面仅享有“管辖权”。然而，人们对国际海洋空间“领土化”的担忧日益加剧，因为越来越多的沿海国希望对其专属经济区和大陆架拥有更多控制权。因此，《联合国海洋法公约》本身就存在多个法律“争议点”。

首先，采用直线基线而非正常基线来划定领海和其他海洋区域，使得划定海上边界本已艰巨的任务变得更加困难。《联合国海洋法公约》关于直线基线的规定，其字面意思（如果不是精神的话）充其量是模糊的。这种模糊性鼓励了许多沿海国采用直线基线，即使基本条件并未满足。领水的基线并不自动适用于划定专属经济区和大陆架的边界。但前者仍可作为后者的参考点，通常是以一种挑衅的方式。

此外，《联合国海洋法公约》第121条规定，近岸岛屿可以拥有自己的专属经济区和/或大陆架，只要它们能够维持自身的人类居住或经济生活。然而，即使是那些有能力产生专属经济区和/或大陆架的岛屿，对确定专属经济区和大陆架的基线也可能没有影响或影响有限。韩国和中国在彼此有效的基点和基线方面仍然存在显著差异，因为存在几个有争议的、远离海岸的礁石和水下特征，它们被声称为岛屿。

与此同时，关于在领海以外划定重叠海域时“等距线”方法与“公平原则”之间关系的辩论一直在进行。《联合国海洋法公约》第74条和第83条分别规定了专属经济区和大陆架的划界，“应根据国际法，如《国际法院规约》第38条所述，通过协议进行，以实现公平的解决”。

韩国提出了“等距相关情况”划界方法，即首先绘制等距线，然后根据需要进行调整和修改。然而，据报道，中国拒绝了韩国的提议，认为划定海上管辖权的第一步是列出并平衡所有相关因素，然后进入绘制边界的下一步。

事实上，在当代海洋法制度的“圈海运动”背景下，公平已成为海上边界划定的一个重要特征。尽管国际法中没有强制性的划界方法，但日益增长的法律共识是，“等距相关情况”划界方法更可取且适用。最值得注意的是，国际法院的划界判决倾向于基于“相关因素”（如海岸线的相对长度）的等距线，以实现上述的“公平解决方案”。

在2012年关于孟加拉湾孟加拉国与缅甸之间专属经济区和大陆架边界划定的裁决中，国际海洋法法庭重申了这一划界方法：在绘制了临时等距线之后，孟加拉国“明显凹陷”的海岸线被视为“相关情况”，需要调整临时等距线。法庭指出，凹陷并非总是被考虑，但“……当两国之间的等距线由于海岸线而导致其中一国海上权益被‘截断’时，可能需要调整该线以达到公平的结果。”

值得注意的是，中国并非总是遵循公平原则，例如其在北部湾与越南划定边界时采用了等距线。当然，中越案例在区域内其他地区不易复制。中国和越南在2000年达成边界和渔业协定之前，已经进行了数十年的制度化合作。最值得注意的是，中国与北越之间的第一份渔业协定于1957年签署，并有助于稳定双边渔业关系。此外，中国在北部湾的法律地位和历史主张都较为薄弱。1887年中法越南达成的边界制度一直稳定到20世纪70年代。

尽管如此，中越协定可作为韩中谈判的基准。越南试图以其在该地区拥有更长海岸线的事实来支持其主张。然而，中国并未承认越南的主张，最终根据等距原则划定了专属经济区边界线，尽管考虑了历史和法律上的特殊情况，以便在适当的地方进行一些调整。

战略意涵

进入新千年以来，中国一直致力于成为一个能够将海军力量投射到所谓“第一岛链”之外的海上强国。一方面，它挑战了由美国霸权建立和主导的现有海上秩序，另一方面，它也挑战了海洋法制度。它还明确告知邻国，在涉及海洋主权问题上，它绝不退让或妥协。

中国自信的海上政策反过来又促使美国重新平衡其战略重心转向亚洲。美国“亚太再平衡”战略的重点在于海上维度。奥巴马政府通过派遣驱逐舰穿越中国声称拥有主权的海域，恢复了其在南海的航行自由行动。作为一种行动-反应循环，中国认为美国的干预加剧了亚洲的海上争端，并拒绝接受美国的“亚太再平衡”战略，认为这是针对中国的伪装遏制战略。

然而，中国面临一个困境，即其对美国参与的激进回应正在鼓励其邻国与美国建立更紧密的联盟。此外，根据《联合国海洋法公约》设立的仲裁庭已裁定其对菲律宾政府就中国在南海的“过度”主张提出的部分问题拥有管辖权。尽管中国强烈反对该裁决，但中国对整个南海的历史主张将受到法律挑战和严格审查，可能削弱

中国的规范性影响力。对中国而言，最坏的情况是亚太地区其他声索国将效仿并通过国际法律机构挑战中国的声索。

中国正在做出和解姿态并非偶然。通过与韩国进行双边谈判解决海上争端，不仅有助于防止两国之间进一步的外交争执，还能加强中国在处理东海和南海领土争端时坚持双边主义的承诺。中国的官方声明证明了这一点。外交部发言人华春莹在2015年11月表示：

“通过谈判协商公平合理地划定中韩海上边界，对于维护相关海域的安宁与稳定具有重大意义。”她还补充说，会谈将“充分体现中国一贯立场和主张，即在尊重历史事实和国际法的基础上，通过双边对话解决与邻国的海上争端。”

北京还希望利用划界谈判来离间首尔和华盛顿。韩国和美国尚未准备好就加强军事同盟的条款和条件以及对朝鲜核冒险主义的有效制裁体系达成一致。

短期和长期前景

尽管存在棘手的法律问题，但韩国和中国对划界谈判的承诺似乎是坚定而真诚的。诚然，海上领域之外的某些因素可能会干扰双边会谈，例如围绕韩国可能参与美国主导的“萨德”（THAAD）反导系统所引发的争议。然而，谈判达成成功的结论的动力更大，特别是考虑到中国在和平解决海上边界问题上日益增长的战略利益。中国很可能会向韩国提供“礼物”，以证明中国的双边方法可以有效地替代第三方仲裁。

然而，这并不意味着双边谈判将是解决韩国与中国之间所有边界问题的万能药。事实上，谈判更有可能取得部分成果，而非全面协议。有两个障碍值得注意。

首先，双边谈判的地理范围存在争议，因为部分区域邻近朝鲜和日本。如果韩国和中国选择促进边界协定的达成，双方将不得不将谈判边界的范围限制在仅属于两国的区域内。这种方法将排除黄海北部限界线（NLL）附近的区域以及韩国、中国和日本在东海共同声称的重叠区域。当然，韩国希望将离于岛/苏岩礁（位于北纬32°07'22.63”，东经125°10'56.81”）纳入谈判议程。总而言之，谈判边界最有可能设定在黄海现有临时渔区的37°至32°北纬之间，将大片区域排除在双边谈判之外。

其次，边界划定可能变得像主权争端一样棘手，因为如果精英们选择合作解决这些问题，政府精英同样会受到国内拥有否决权的参与者的制约。渔业权分配问题就说明了这一点。从韩国的角度来看，中国的立场似乎是一种拖延专属经济区和大陆架最终划界的策略，从而允许其本国渔民有时具有掠夺性的捕捞行为尽可能长地持续下去。中国坚持将当前的渔业制度纳入边界协定。然而，如上所述，当前的渔业协定对许多韩国渔民来说是不可接受的，因为它未能解决中国渔民造成的IUU捕捞问题。如果韩国在黄海，特别是在北部限界线附近区域的执法继续模棱两可，韩国渔民最近查获中国渔船的事件等危险遭遇将会增加，并可能升级为更大的紧张局势。

最后，为了使双边会谈真正成为区域的标杆案例，韩国和中国应共同努力，纳入比单纯的国家民族主义更多的东西。在海洋问题领域，沿海国家对海洋空间缺乏有效控制的抱怨，现在已被批评者所认为的对专属经济区和大陆架的过度主张或“领土化”所取代。这种过度行为的自然结果是冲突风险的增加。因此，主权和管辖权应得到更严格的解释。毕竟，专属经济区和大陆架是“沿海国邻近的高海，沿海国在该区域拥有某些不同于公海自由的权利”。韩国和中国应该，也能够共同表明，它们能够在这两者之间取得适当的平衡。▒

作者

Min Gyo Koo 是韩国首尔国立大学公共管理研究生院副教授，也是哈佛燕京学院2015-2016年度访问学者。他的研究兴趣包括东亚政治经济学和海洋事务。他是《东亚岛屿争端与海洋制度建设：在岩石与硬地之间》（2010年，Springer出版社）的作者。除了许多书籍章节外，他的研究还发表在《亚太国际关系》、《太平洋评论》、《太平洋事务》、《亚洲视角》、《欧洲东亚研究杂志》和《东亚研究杂志》等多种期刊上。他的联系方式是mgkoo@snu.ac.kr。

Young Kil Park是韩国海洋研究所的高级研究员。他目前的研究兴趣涵盖海洋法领域的各个方面，包括海上边界划定、渔业、海上安全、海洋环境保护和北极治理。他用英文发表的众多文章中包括《美国国际法杂志》第106卷第3期（2012年）的“大韩民国诉Araye”（合著者）。