Implicaciones Legales y Estratégicas de las Conversaciones de Delimitación Marítima entre la ROK y la RPC

Nota del Editor

El renovado conflicto por la pesca ilegal en aguas surcoreanas por parte de embarcaciones chinas ha vuelto a poner la cuestión de los límites marítimos en disputa en el Mar Amarillo y el Mar de China Oriental en el primer plano del discurso público y político. Corea del Sur y China no han logrado en los últimos años llegar a un acuerdo sobre sus reclamaciones superpuestas de zonas económicas exclusivas (ZEE) en la región, y las recientes conversaciones bilaterales destinadas a establecer una frontera marítima mutuamente acordada entre los dos países se han visto obstaculizadas por complicaciones políticas, económicas y de egoísmo nacional. En este artículo, Min Gyo Koo y Young Kil Park señalan que tanto Corea del Sur como China tienen sus propios intereses en juego para resolver con éxito las conversaciones de delimitación marítima; Beijing espera que las conversaciones de delimitación con Seúl demuestren su compromiso con una resolución pacífica de las diferencias marítimas sin recurrir a arbitraje de terceros, mientras que Seúl ya no puede hacer la vista gorda ante los crecientes daños de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada por parte de ciudadanos chinos. Sin embargo, Koo y Park advierten que las conversaciones bilaterales no serán una panacea para todos los problemas fronterizos entre Corea del Sur y China, ya que las conversaciones entre los dos países seguirán viéndose obstaculizadas por la territorialización de las ZEE, mientras que los derechos soberanos y jurisdiccionales no se interpretan estrictamente, lo que dificulta encontrar un equilibrio entre el respeto a la soberanía marítima y la libertad de los mares.

Modus Operandi Actual en el Mar Amarillo y el Mar de China Oriental

Inmediatamente después de ratificar la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS) en 1996, Corea del Sur y China proclamaron zonas económicas exclusivas (ZEE) en el Mar Amarillo y el Mar de China Oriental, donde la distancia entre las costas más cercanas de los dos países es inferior a 400 millas náuticas (mn). Las dos partes habían celebrado catorce rondas de conversaciones sobre la delimitación de sus ZEE y plataformas continentales hasta que las reuniones terminaron abruptamente en 2009.

Por lo tanto, aún no existen límites marítimos acordados por los dos países. En su lugar, las áreas superpuestas han sido regidas por zonas de pesca conjuntas provisionales establecidas en junio de 2001. Sin embargo, cada vez es más evidente que el régimen pesquero provisional por sí solo no puede resolver las crecientes tensiones por la pesca ilegal de China en aguas surcoreanas, así como en las zonas de pesca conjuntas. En 2015, por ejemplo, las autoridades surcoreanas incautaron 568 embarcaciones pesqueras chinas y arrestaron a 114 pescadores chinos por pescar ilegalmente en la ZEE de Corea del Sur. Se cree que estas cifras son solo la punta del iceberg de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) por parte de ciudadanos chinos en el Mar Amarillo y el Mar de China Oriental.

Los dos lados no tienen disputas territoriales en el mar, pero reclaman un arrecife sumergido (conocido como Ieodo en Corea del Sur y Suyan en China), que se encuentra a 149 kilómetros al suroeste de la isla más meridional de Corea del Sur, Marado, y a 247 kilómetros al noreste de la isla china más cercana, Tongdao. Ambos lados coinciden en que el arrecife no puede generar ninguna zona marítima, incluidas aguas territoriales y ZEE, pero argumentan que pertenece a sus respectivas ZEE. Corea del Sur opera una estación de investigación oceánica en el arrecife, mientras que China amplió su zona de identificación de defensa aérea en 2013 para incluir el área sobre el arrecife.

Tras años de procrastinación, el presidente chino Xi Jinping y la presidenta surcoreana Park Geun-hye acordaron reanudar las negociaciones de delimitación marítima en 2015 durante su reunión cumbre en Seúl en julio de 2014. Cualquier retraso adicional en la delimitación definitiva de las fronteras marítimas sería inaceptable para ambas partes. Beijing espera que las conversaciones de delimitación con Seúl demuestren su compromiso con una resolución pacífica de las diferencias marítimas sin recurrir a arbitraje de terceros. Por su parte, Seúl ya no puede hacer la vista gorda ante los crecientes daños de la pesca INDNR para el sustento de los pescadores surcoreanos.

Según el nuevo impulso diplomático, las dos partes han celebrado dos rondas de conversaciones hasta la fecha, la primera en Seúl el 22 de diciembre de 2015 y la segunda en Beijing el 22 de abril de 2016. Los detalles de las conversaciones no están disponibles debido a su sensibilidad y clasificación, pero ambas reuniones parecen haber concluido sin progresos sustanciales.

A continuación, revisamos las agendas clave, tanto legales como prácticas, y luego evaluamos su importancia estratégica en el contexto de las disputas marítimas de Asia Oriental. También discutimos los aspectos normativos de la delimitación de fronteras con algunas notas de precaución sobre la posibilidad de una conclusión exitosa de las conversaciones de delimitación.

Puntos de Contención Legales y Prácticos

Una de las principales innovaciones de la UNCLOS fue la creación de las ZEE, que combinan los derechos del Estado ribereño sobre la plataforma continental con sus derechos sobre la columna de agua más allá del mar territorial. Según las disposiciones de la UNCLOS, el Estado ribereño goza de "derechos soberanos" sobre los recursos naturales en su ZEE y plataforma continental, pero solo tiene "jurisdicción" sobre otros asuntos, como el control de islas y estructuras artificiales, la investigación científica marina y la protección y preservación del medio marino. Sin embargo, existe una creciente preocupación por la "territorialización" de los espacios oceánicos internacionales, ya que un número cada vez mayor de Estados ribereños desean un mayor control sobre sus ZEE y plataformas continentales. Como tales, existen múltiples "puntos de contención" legales asociados con la propia UNCLOS.

Para empezar, la adopción de líneas de base rectas, en lugar de normales, para los mares territoriales y otras zonas marítimas ha hecho que la ya desalentadora tarea de delimitar las fronteras marítimas sea mucho más difícil. La letra, si no el espíritu, de las disposiciones de la UNCLOS sobre líneas de base rectas es, en el mejor de los casos, ambigua. Esta ambigüedad ha animado a muchos Estados ribereños a adoptar líneas de base rectas, incluso cuando no se cumplen las condiciones básicas. Las líneas de base de las aguas territoriales no se adoptan automáticamente para la delimitación de fronteras de las ZEE y plataformas continentales. Pero las primeras aún pueden establecer un punto de referencia para las segundas, generalmente de manera provocativa.

Además, el Artículo 121 de la UNCLOS estipula que las islas mar adentro pueden tener su propia zona económica exclusiva y/o plataforma continental siempre que puedan sostener la habitación humana o la vida económica propia. Sin embargo, incluso aquellas islas capaces de generar ZEE y/o plataformas continentales pueden tener un efecto nulo o limitado en la determinación de las líneas de base para las ZEE y plataformas continentales. Sigue existiendo una diferencia significativa entre Corea del Sur y China sobre los puntos de base y las líneas de base válidos de cada uno, ya que hay varias rocas problemáticas reclamadas como islas y formaciones sumergidas situadas lejos de la costa.

Mientras tanto, ha habido un debate sobre la relación entre el enfoque de "equidistancia" y el principio de "equidad" en la delimitación del espacio oceánico superpuesto más allá de las aguas territoriales. Los artículos 74 y 83 de la UNCLOS, que definen la delimitación de la ZEE y la plataforma continental, respectivamente, establecen que la delimitación "se efectuará mediante acuerdo sobre la base del derecho internacional, según se hace referencia en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, a fin de lograr una solución equitativa".

Corea del Sur ha propuesto el método de delimitación de "circunstancias relevantes de equidistancia", según el cual se trazará primero una línea de equidistancia y luego se realizarán ajustes y modificaciones cuando sea apropiado. Sin embargo, China, según se informa, ha rechazado la propuesta de Corea del Sur, argumentando que el primer paso en la delimitación de la jurisdicción marítima es enumerar y equilibrar todos los factores relevantes y luego pasar al siguiente paso de trazar las fronteras.

De hecho, la equidad ha surgido como una característica importante de la delimitación de fronteras marítimas en el contexto del movimiento de cerramiento en el régimen contemporáneo del derecho del mar. Aunque no existe un enfoque obligatorio para la delimitación en el derecho internacional, existe un creciente consenso jurídico de que el método de delimitación de "circunstancias relevantes de equidistancia" es más deseable y aplicable. En particular, las decisiones de delimitación de la Corte Internacional de Justicia favorecen una línea de equidistancia basada en "factores relevantes" como las longitudes comparativas de las costas, a fin de lograr una "solución equitativa" como se mencionó anteriormente.

En su fallo de 2012 sobre la delimitación de la frontera de la ZEE y la plataforma continental entre Myanmar y Bangladesh en la Bahía de Bengala, el Tribunal Internacional del Derecho del Mar reafirmó este método de delimitación: tras trazar la línea provisional de equidistancia, la "línea costera manifiestamente cóncava" de Bangladesh se consideró una "circunstancia relevante" que requería el ajuste de la línea de equidistancia tentativa. El Tribunal señaló que la concavidad no siempre se consideraría, pero "...cuando una línea de equidistancia trazada entre dos Estados produce un efecto de corte en el derecho marítimo de uno de esos Estados, como resultado de la costa, entonces puede ser necesario un ajuste de esa línea para alcanzar un resultado equitativo".

Cabe señalar que China no siempre se adhiere al principio de equidad, como lo demuestra su adopción de líneas de equidistancia para las fronteras con Vietnam en el Golfo de Tonkín. Por supuesto, el caso sino-vietnamita no puede reproducirse fácilmente en otras partes de la región. China y Vietnam habían participado en décadas de cooperación institucionalizada antes de los acuerdos de delimitación de fronteras y pesca de 2000 entre los dos países. En particular, el primer acuerdo pesquero entre China y Vietnam del Norte se firmó en 1957 y contribuyó a la gobernanza estable de las relaciones pesqueras bilaterales. Además, China tenía una posición legal y una reclamación histórica más débiles sobre el Golfo de Tonkín. El régimen fronterizo acordado por China y Vietnam francés en 1887 se mantuvo estable hasta la década de 1970.

Sin embargo, los acuerdos sino-vietnamitas pueden servir como punto de referencia para las negociaciones entre Corea del Sur y China. Vietnam intentó respaldar su reclamación con el hecho de tener costas más largas en la zona. Sin embargo, China no reconoció las reclamaciones vietnamitas y la línea fronteriza para la ZEE se trazó finalmente a la luz del principio de equidistancia, aunque se tuvieron en cuenta circunstancias especiales existentes en la historia y en el derecho para realizar algunos ajustes cuando fuera apropiado.

Implicaciones Estratégicas

En el nuevo milenio, China ha aspirado a convertirse en una potencia marítima capaz de proyectar capacidades navales más allá de la llamada primera cadena de islas. Ha desafiado el orden marítimo existente, establecido y regido por la hegemonía estadounidense por un lado, y el régimen del derecho internacional del mar por el otro. También ha dejado muy claro a sus vecinos que no cederá ni hará concesiones en lo que respecta a la soberanía marítima.

La política marítima asertiva de China, a su vez, ha motivado a EE. UU. a reequilibrar su atención hacia Asia. El impulso del pivote de EE. UU. hacia Asia se ha centrado en la dimensión marítima. La administración Obama ha reanudado sus operaciones de libertad de navegación en el Mar de China Meridional enviando destructores a través de aguas reclamadas por China. En un ciclo de acción-reacción, China cree que la intervención de EE. UU. ha intensificado las disputas marítimas en Asia y rechaza el pivote de EE. UU. hacia Asia como una estrategia de contención disfrazada contra China.

Sin embargo, China se enfrenta a un dilema en el que sus respuestas agresivas al compromiso de EE. UU. están animando a sus vecinos a formar una alianza aún más estrecha con EE. UU. Además, el Tribunal Arbitral establecido de conformidad con la UNCLOS ha dictaminado que tiene jurisdicción sobre algunas de las cuestiones presentadas por el gobierno filipino frente a las reclamaciones "excesivas" de China en el Mar de China Meridional. A pesar de su fuerte oposición a la decisión de jurisdicción del Tribunal, la reclamación histórica de China sobre todo el Mar de China Meridional será desafiada legalmente y evaluada críticamente, socavando posiblemente

la influencia normativa de China. Para China, el peor escenario es que otros países reclamantes en Asia-Pacífico sigan su ejemplo y desafíen las reclamaciones de China a través de organismos legales internacionales.

No es una coincidencia que China también esté haciendo gestos conciliatorios. Resolver las diferencias marítimas a través de negociaciones bilaterales con Corea del Sur no solo ayudaría a prevenir futuras disputas diplomáticas entre los dos vecinos, sino que también reforzaría el compromiso de China con el bilateralismo en relación con las disputas territoriales en los mares de China Oriental y Meridional. Las declaraciones oficiales de China lo demuestran. La portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores, Hua Chunying, dijo en noviembre de 2015:

"Demarcar justa y adecuadamente la frontera marítima China-ROK a través de negociaciones y consultas es de gran importancia para mantener la tranquilidad y la estabilidad de las aguas pertinentes". Añadió que las conversaciones "expresarían plenamente la postura y posición de larga data de China de resolver disputas marítimas con sus vecinos a través de diálogos bilaterales sobre la base del respeto a los hechos históricos y al derecho internacional".

Beijing también quiere utilizar las conversaciones de delimitación en un intento de crear una brecha entre Seúl y Washington. Corea del Sur y EE. UU. aún no están preparados para acordar los términos y condiciones de una alianza militar fortalecida, así como un sistema eficaz de sanciones contra el aventurismo nuclear de Corea del Norte.

Perspectivas a Corto y Largo Plazo

A pesar de las difíciles cuestiones legales, los compromisos de Corea del Sur y China con las conversaciones de delimitación parecen sólidos y sinceros. Sin duda, hay ciertos factores fuera del dominio marítimo que podrían descarrilar las conversaciones bilaterales, como se vio en la controversia en torno a la posible participación de Corea del Sur en el sistema Terminal High Altitude Air Defense (THAAD) liderado por EE. UU. Sin embargo, hay un mayor impulso hacia una conclusión exitosa de las conversaciones, particularmente dado el creciente interés estratégico de China en la resolución pacífica de las fronteras marítimas. Es probable que China se asegure de ofrecer "regalos" a Corea del Sur para demostrar que el enfoque bilateral de China puede ser un sustituto eficaz del arbitraje de terceros.

Sin embargo, esto no significa que las conversaciones bilaterales sean una panacea para todos los problemas fronterizos relacionados con Corea del Sur y China. De hecho, es más probable que las conversaciones logren resultados parciales en lugar de un acuerdo integral. Hay dos obstáculos que vale la pena señalar.

En primer lugar, el alcance geográfico de las negociaciones bilaterales es controvertido, ya que algunas de las áreas son adyacentes a Corea del Norte y Japón. Si Corea del Sur y China optan por facilitar la conclusión de acuerdos fronterizos, ambas partes deberán limitar el alcance de las fronteras negociadas al área que pertenece exclusivamente a los dos países. Tal enfoque eliminaría las áreas adyacentes a la Línea Límite Norte (NLL) en el Mar Amarillo y la zona superpuesta reclamada colectivamente por Corea del Sur, China y Japón en el Mar de China Oriental. Sin duda, Corea del Sur quiere incluir Ieodo/Suyan, que se encuentra en 32°07'22.63" Latitud Norte y 125°10'56.81" Longitud Este, en la agenda de negociación. Teniendo todo en cuenta, es muy probable que las fronteras negociadas se establezcan en algún lugar entre los 37° y 32° de Latitud Norte, donde se encuentra la actual zona pesquera provisional en el Mar Amarillo, dejando vastas áreas fuera de las conversaciones bilaterales.

En segundo lugar, la delimitación de fronteras puede volverse tan intratable como las disputas de soberanía, porque las élites gubernamentales están igualmente limitadas por actores internos que tienen poder de veto si las élites optan por enfoques cooperativos para resolver estos problemas. La cuestión de la asignación de derechos de pesca ilustra este punto. Desde la perspectiva de Corea del Sur, la posición china parece ser una táctica para retrasar la delimitación definitiva de la ZEE y la plataforma continental y, por lo tanto, permitir que las prácticas de pesca a veces depredadoras de sus propios pescadores continúen el mayor tiempo posible. China insiste en que el actual régimen pesquero se incorpore a los acuerdos fronterizos. Sin embargo, como se señaló anteriormente, el actual acuerdo pesquero no es aceptable para muchos pescadores surcoreanos, ya que no aborda los problemas de pesca INDNR causados por los pescadores chinos. Si la aplicación de la ley surcoreana en el Mar Amarillo, particularmente en las áreas cercanas a la NLL, continúa siendo ambigua, los encuentros peligrosos entre pescadores surcoreanos y chinos, como se vio en la reciente incautación de barcos pesqueros chinos por parte de pescadores surcoreanos, aumentarán y posiblemente escalarán a mayores tensiones.

Finalmente, para que sus conversaciones bilaterales se conviertan verdaderamente en un caso de referencia regional, Corea del Sur y China deberían trabajar juntas para incluir algo más que el simple egoísmo nacional. En el área de los asuntos marítimos, el lamento de que los Estados ribereños carecen de control efectivo sobre los espacios marítimos ha sido reemplazado por lo que los críticos perciben como reclamaciones excesivas, o territorialización, de las ZEE y plataformas continentales. El resultado natural de tal excesividad es el creciente riesgo de conflicto. Por lo tanto, los derechos soberanos y jurisdiccionales deben interpretarse de manera más estricta. Después de todo, la ZEE y la plataforma continental son parte de "la alta mar adyacente a un Estado ribereño en la que ese Estado tiene ciertos derechos en derogación de las libertades de alta mar". Corea del Sur y China deberían, y pueden, demostrar juntas que pueden lograr el equilibrio adecuado entre sus derechos soberanos y la libertad de los mares. ▒

Autores

Min Gyo Koo es Profesor Asociado en la Escuela de Posgrado de Administración Pública de la Universidad Nacional de Seúl en Corea del Sur y Profesor Visitante 2015-2016 en el Instituto Harvard-Yenching. Sus intereses de investigación incluyen la economía política y los asuntos marítimos de Asia Oriental. Es autor de "Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place" (2010, Springer). Además de numerosos capítulos de libros, ha publicado sus investigaciones en una amplia gama de revistas, incluidas International Relations of the Asia-Pacific, The Pacific Review, Pacific Affairs, Asian Perspective, European Journal of East Asia Studies y Journal of East Asian Studies. Se le puede contactar en mgkoo@snu.ac.kr.

Young Kil Park es investigador principal en el Korea Maritime Institute. Sus intereses académicos actuales abarcan diversos campos del derecho del mar, incluida la delimitación de fronteras marítimas, la pesca, la seguridad marítima, la protección del medio marino y la gobernanza ártica. Entre sus numerosos artículos en inglés se encuentra "Republic of Korea v. Araye" en American Journal of International Law, Vol.106. No.3 (2012) (Coautor).