Правовые и стратегические последствия переговоров по делимитации морских границ между Республикой Корея и КНР

Примечание редактора

Возобновление конфликта из-за незаконного рыболовства китайскими судами в южнокорейских водах вновь вывело на передний план вопрос о спорных морских границах в Желтом и Восточно-Китайском морях в общественном и политическом дискурсе. В последние годы Южная Корея и Китай безуспешно пытались достичь соглашения по поводу своих пересекающихся претензий на исключительные экономические зоны (ИЭЗ) в регионе, при этом недавние двусторонние переговоры, направленные на установление взаимно согласованной морской границы между двумя странами, были затруднены политическими, экономическими и национальными эгоистическими осложнениями. В данной работе Мин Гё Ку и Ён Киль Пак отмечают, что обе стороны, Южная Корея и Китай, имеют свои собственные интересы в успешном разрешении переговоров по делимитации морских границ; Пекин надеется, что переговоры по делимитации с Сеулом продемонстрируют его приверженность мирному разрешению морских споров без обращения к арбитражу третьей стороны, в то время как Сеул больше не может закрывать глаза на растущий ущерб от незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыболовства, осуществляемого китайскими гражданами. Однако Ку и Пак предостерегают, что двусторонние переговоры не станут панацеей от всех пограничных проблем между Южной Кореей и Китаем, поскольку переговоры между двумя странами будут по-прежнему затруднены территориализацией ИЭЗ при нестрогом толковании суверенных и юрисдикционных прав, что затруднит поиск баланса между уважением морского суверенитета и свободой морей.

Текущий modus operandi в Желтом и Восточно-Китайском морях

Сразу после ратификации Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS) в 1996 году Южная Корея и Китай провозгласили исключительные экономические зоны (ИЭЗ) в Желтом и Восточно-Китайском морях, где расстояние между ближайшими побережьями двух стран составляет менее 400 морских миль (нм). Обе стороны провели четырнадцать раундов переговоров по делимитации своих ИЭЗ и континентальных шельфов, пока встречи внезапно не прекратились в 2009 году.

Таким образом, на данный момент нет морских границ, по которым две страны пришли бы к согласию. Вместо этого пересекающиеся районы регулируются временными совместными рыболовными зонами, созданными в июне 2001 года. Однако становится все более очевидным, что одного лишь временного режима рыболовства недостаточно для разрешения растущей напряженности из-за незаконного рыболовства Китая в южнокорейских водах, а также в совместных рыболовных зонах. Например, в 2015 году южнокорейские власти конфисковали 568 китайских рыболовецких судов и арестовали 114 китайских рыбаков за незаконное рыболовство в ИЭЗ Южной Кореи. Считается, что эти цифры являются лишь верхушкой айсберга незаконного, несообщаемого и нерегулируемого (ННН) рыболовства, осуществляемого китайскими гражданами в Желтом и Восточно-Китайском морях.

Стороны не имеют территориальных споров на море, но выдвигают конкурирующие претензии на подводную скалу (известную как Иодо в Южной Корее и Суян в Китае), которая находится в 149 километрах к юго-западу от самого южного острова Южной Кореи Марадо и в 247 километрах к северо-востоку от ближайшего китайского острова Тундао. Обе стороны согласны с тем, что скала не может генерировать какие-либо морские зоны, включая территориальные воды и ИЭЗ, но утверждают, что она принадлежит их соответствующим ИЭЗ. Южная Корея управляет океанографической исследовательской станцией на скале, в то время как Китай расширил свою зону опознавания противовоздушной обороны в 2013 году, включив в нее район над скалой.

После многих лет промедления председатель КНР Си Цзиньпин и президент Южной Кореи Пак Кын Хе согласились возобновить переговоры по делимитации морских границ в 2015 году во время своей встречи на высшем уровне в Сеуле в июле 2014 года. Любая дальнейшая задержка окончательной делимитации морских границ будет неприемлема для обеих сторон. Пекин надеется, что переговоры по делимитации с Сеулом продемонстрируют его приверженность мирному разрешению морских споров без обращения к арбитражу третьей стороны. Со своей стороны, Сеул больше не может закрывать глаза на растущий ущерб от ННН-рыболовства для средств к существованию южнокорейских рыбаков.

В соответствии с новым дипломатическим импульсом, стороны провели два раунда переговоров: первый в Сеуле 22 декабря 2015 года и второй в Пекине 22 апреля 2016 года. Детали переговоров недоступны из-за их конфиденциальности и секретности, но, похоже, обе встречи завершились без существенного прогресса.

Далее мы рассмотрим ключевые повестки дня, как правовые, так и практические, а затем оценим их стратегическое значение в контексте морских споров в Восточной Азии. Мы также обсудим нормативные аспекты делимитации границ с некоторыми осторожными замечаниями о возможности успешного завершения переговоров по делимитации.

Правовые и практические камни преткновения

Одним из основных нововведений UNCLOS было создание ИЭЗ, которые сочетают права прибрежного государства на континентальный шельф с его правами на водную толщу за пределами территориального моря. Согласно положениям UNCLOS, прибрежное государство пользуется «суверенными правами» на природные ресурсы в своей ИЭЗ и на континентальном шельфе, но имеет только «юрисдикцию» по другим вопросам, таким как контроль над искусственными островами и сооружениями, морские научные исследования и защита и сохранение морской среды. Однако существует растущая обеспокоенность по поводу «территориализации» международных океанических пространств, поскольку все большее число прибрежных государств стремятся к большему контролю над своими ИЭЗ и континентальными шельфами. Таким образом, существует несколько правовых «камней преткновения», связанных с самой UNCLOS.

Прежде всего, принятие прямых, а не нормальных, исходных линий для территориальных морей и других морских зон сделало и без того сложную задачу делимитации морских границ намного труднее. Буква, если не дух, положений UNCLOS о прямых исходных линиях в лучшем случае неоднозначна. Эта неоднозначность побудила многие прибрежные государства принять прямые исходные линии, даже если основные условия не были соблюдены. Исходные линии для территориальных вод не принимаются автоматически для целей делимитации границ ИЭЗ и континентальных шельфов. Но первые все же могут служить ориентиром для последних, обычно провокационным образом.

Кроме того, статья 121 UNCLOS предусматривает, что прибрежные острова могут иметь свою собственную исключительную экономическую зону и/или континентальный шельф, если они могут поддерживать человеческое обитание или экономическую жизнь. Однако даже те острова, которые способны генерировать ИЭЗ и/или континентальные шельфы, могут иметь незначительное или ограниченное влияние на определение исходных линий для ИЭЗ и континентальных шельфов. Между Южной Кореей и Китаем по-прежнему существует значительное расхождение во мнениях относительно действительных базовых точек и исходных линий друг друга, поскольку существует несколько спорных скал, претендующих на статус островов, и подводных объектов, расположенных далеко от берега.

Между тем, ведутся споры о взаимосвязи между подходом «равноудаленности» и принципом «справедливости» при делимитации пересекающихся морских пространств за пределами территориальных вод. Статьи 74 и 83 UNCLOS, определяющие делимитацию ИЭЗ и континентального шельфа соответственно, гласят, что делимитация «осуществляется по соглашению на основе международного права, как указано в статье 38 Статута Международного Суда, с целью достижения справедливого решения».

Южная Корея предложила метод делимитации «равноудаленность-соответствующие обстоятельства», согласно которому сначала проводится линия равноудаленности, а затем при необходимости вносятся корректировки и изменения. Однако Китай, как сообщается, отказался от предложения Южной Кореи, утверждая, что первым шагом в делимитации морской юрисдикции является перечисление и сбалансирование всех соответствующих факторов, а затем переход к следующему шагу — проведению границ.

Действительно, справедливость стала важной особенностью делимитации морских границ в контексте движения к огораживанию в современном режиме морского права. Хотя в международном праве не существует обязательного подхода к делимитации, существует растущий правовой консенсус относительно того, что метод делимитации «равноудаленность-соответствующие обстоятельства» является более желательным и применимым. Наиболее примечательно, что решения Международного Суда по делимитации отдают предпочтение линии равноудаленности, основанной на «соответствующих факторах», таких как сравнительная длина береговых линий, с целью достижения «справедливого решения», как указано выше.

В своем решении 2012 года по делимитации границы ИЭЗ и континентального шельфа между Мьянмой и Бангладеш в Бенгальском заливе Международный трибунал по морскому праву подтвердил этот метод делимитации: после проведения предварительной линии равноудаленности было установлено, что «явно вогнутая» береговая линия Бангладеш является «соответствующим обстоятельством», которое потребовало корректировки предварительной линии равноудаленности. Трибунал отметил, что вогнутость не всегда будет учитываться, но «...когда линия равноудаленности, проведенная между двумя государствами, приводит к эффекту отсечения морских прав одного из этих государств в результате береговой линии, то может потребоваться корректировка этой линии для достижения справедливого результата».

Следует отметить, что Китай не всегда придерживается принципа справедливости, как показывает его принятие линий равноудаленности для границ с Вьетнамом в Тонкинском заливе. Конечно, случай Китая и Вьетнама не может быть легко воспроизведен в других частях региона. Китай и Вьетнам десятилетиями вели институционализированное сотрудничество до заключения в 2000 году соглашений о границах и рыболовстве между двумя странами. Наиболее примечательно, что первое соглашение о рыболовстве между Китаем и Северным Вьетнамом было подписано в 1957 году и способствовало стабильному управлению двусторонними рыболовными отношениями. Кроме того, Китай имел более слабую правовую позицию и исторические претензии на Тонкинский залив. Режим границы, согласованный Китаем и Французским Вьетнамом в 1887 году, оставался стабильным до 1970-х годов.

Тем не менее, соглашения между Китаем и Вьетнамом могут служить ориентиром для переговоров между Южной Кореей и Китаем. Вьетнам пытался подкрепить свои претензии более длинными береговыми линиями в этом районе. Однако Китай не признал вьетнамские претензии, и граница ИЭЗ в конечном итоге была проведена с учетом принципа равноудаленности, хотя и были учтены особые обстоятельства, существовавшие в истории и праве, чтобы внести некоторые коррективы, где это было уместно.

Стратегические последствия

В новом тысячелетии Китай стремится стать морской державой, способной проецировать военно-морские возможности за пределы так называемой первой островной цепи. Он бросил вызов существующему морскому порядку, установленному и регулируемому американской гегемонией, с одной стороны, и режиму международного морского права, с другой. Он также дал ясно понять своим соседям, что не уступит и не пойдет на компромисс, когда дело дойдет до морского суверенитета.

Агрессивная морская политика Китая, в свою очередь, мотивировала США к перебалансировке в сторону Азии. Основной упор в «повороте» США к Азии был сделан на морское измерение. Администрация Обамы возобновила операции по обеспечению свободы судоходства в Южно-Китайском море, направляя эсминцы через воды, на которые претендует Китай. В цикле «действие-реакция» Китай считает, что вмешательство США усилило морские споры в Азии, и отвергает «поворот» США к Азии как замаскированную стратегию сдерживания Китая.

Однако Китай сталкивается с дилеммой, когда его агрессивные ответы на участие США побуждают его соседей формировать еще более тесный союз с США. Кроме того, Арбитражный трибунал, учрежденный в соответствии с UNCLOS, постановил, что он обладает юрисдикцией по некоторым вопросам, представленным правительством Филиппин в отношении «чрезмерных» претензий Китая в Южно-Китайском море. Несмотря на решительное несогласие с решением Трибунала о юрисдикции, исторические претензии Китая на весь Южно-Китайское море будут юридически оспорены и критически оценены, что, возможно, подорвет

нормативное влияние Китая. Для Китая наихудший сценарий заключается в том, что другие страны-претенденты в Азиатско-Тихоокеанском регионе последуют их примеру и оспорят претензии Китая через международные правовые органы.

Неслучайно Китай также делает примирительные жесты. Разрешение морских споров путем двусторонних переговоров с Южной Кореей не только поможет предотвратить дальнейшие дипломатические стычки между двумя соседями, но и укрепит приверженность Китая двустороннему подходу в отношении территориальных споров в Восточном и Южно-Китайском морях. Официальные заявления Китая подтверждают это. Официальный представитель МИД Хуа Чуньин заявила в ноябре 2015 года:

«Справедливое и надлежащее определение морской границы между Китаем и Республикой Корея путем переговоров и консультаций имеет большое значение для поддержания спокойствия и стабильности в соответствующих водах». Она также добавила, что переговоры «полностью отразят давнюю позицию и точку зрения Китая на урегулирование морских споров с его соседями путем двусторонних диалогов на основе уважения исторических фактов и международного права».

Пекин также хочет использовать переговоры по делимитации, чтобы внести раскол между Сеулом и Вашингтоном. Южная Корея и США еще не готовы согласовать условия укрепления военного альянса, а также эффективной системы санкций против ядерного авантюризма Северной Кореи.

Краткосрочные и долгосрочные перспективы

Несмотря на сложные правовые вопросы, приверженность Южной Кореи и Китая переговорам по делимитации представляется прочной и искренней. Безусловно, существуют определенные факторы вне морской сферы, которые могут сорвать двусторонние переговоры, как это видно из споров вокруг потенциального участия Южной Кореи в американской системе противоракетной обороны THAAD (Terminal High Altitude Air Defense). Однако существует больший стимул к успешному завершению переговоров, особенно учитывая растущий стратегический интерес Китая к мирному урегулированию морских границ. Китай, вероятно, обязательно предоставит Южной Корее «подарки», чтобы продемонстрировать, что двусторонний подход Китая может быть эффективной заменой арбитражу третьей стороны.

Однако это не означает, что двусторонние переговоры станут панацеей от всех пограничных проблем, касающихся Южной Кореи и Китая. На самом деле, более вероятно, что переговоры принесут частичные результаты, а не всеобъемлющее соглашение. Стоит отметить два препятствия.

Во-первых, географический охват двусторонних переговоров является спорным, поскольку некоторые районы прилегают к Северной Корее и Японии. Если Южная Корея и Китай решат способствовать заключению пограничных соглашений, обе стороны должны будут ограничить охват согласованных границ территорией, принадлежащей исключительно двум странам. Такой подход исключил бы районы, прилегающие к Северной предельной линии (NLL) в Желтом море, и пересекающуюся зону, на которую совместно претендуют Южная Корея, Китай и Япония в Восточно-Китайском море. Конечно, Южная Корея хочет включить Иодо/Суян, расположенный по координатам 32°07'22.63” северной широты и 125°10'56.81” восточной долготы, в повестку переговоров. Учитывая все обстоятельства, согласованные границы, скорее всего, будут установлены где-то между 37° и 32° северной широты, где проходит существующая временная рыболовная зона в Желтом море, оставляя обширные территории за рамками двусторонних переговоров.

Во-вторых, делимитация границ может стать такой же неразрешимой, как и споры о суверенитете, поскольку элиты правительств одинаково ограничены внутренними игроками, обладающими правом вето, если элиты решат применить кооперативные подходы к решению этих проблем. Вопрос о распределении прав на рыболовство иллюстрирует этот момент. С точки зрения Южной Кореи, позиция Китая, похоже, является тактикой затягивания окончательной делимитации ИЭЗ и континентального шельфа и, таким образом, позволяет продолжать как можно дольше практику иногда хищнического рыболовства его рыбаков. Китай настаивает на том, чтобы текущий режим рыболовства был включен в соглашения о границах. Однако, как отмечалось выше, текущее соглашение о рыболовстве неприемлемо для многих южнокорейских рыбаков, поскольку оно не решает проблемы ННН-рыболовства, вызванные китайскими рыбаками. Если правоприменение Южной Кореи в Желтом море, особенно в районах, прилегающих к NLL, будет оставаться неопределенным, опасные столкновения между южнокорейскими и китайскими рыбаками, как это видно из недавнего захвата китайских рыболовецких судов южнокорейскими рыбаками, будут учащаться и, возможно, приведут к усилению напряженности.

Наконец, чтобы их двусторонние переговоры действительно стали региональным эталоном, Южная Корея и Китай должны работать вместе, чтобы включить нечто большее, чем просто национальный эгоизм. В области морских вопросов сетование на отсутствие у прибрежных государств эффективного контроля над морскими пространствами теперь сменилось тем, что критики воспринимают как чрезмерные претензии на ИЭЗ и континентальные шельфы или их территориализацию. Естественным следствием такой чрезмерности является растущий риск конфликта. Поэтому суверенные и юрисдикционные права должны толковаться более строго. В конце концов, ИЭЗ и континентальный шельф являются частью «открытого моря, прилегающего к прибрежному государству, в котором это государство имеет определенные права в отступление от свобод открытого моря». Южная Корея и Китай должны и могут показать, что они могут найти правильный баланс между своими суверенными правами и свободой морей. ▒

Авторы

Мин Гё Ку является доцентом Высшей школы государственного управления Сеульского национального университета в Южной Корее и приглашенным научным сотрудником Института Гарварда-Йенчинга в 2015-2016 годах. Его исследовательские интересы включают политическую экономию и морские дела Восточной Азии. Он является автором книги «Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place» (2010, Springer). Помимо множества глав в книгах, он опубликовал свои исследования в широком спектре журналов, включая International Relations of the Asia-Pacific, The Pacific Review, Pacific Affairs, Asian Perspective, European Journal of East Asia Studies и Journal of East Asian Studies. С ним можно связаться по адресу mgkoo@snu.ac.kr.

Ён Киль Парк является старшим научным сотрудником Корейского морского института. Его текущие академические интересы охватывают различные области морского права, включая делимитацию морских границ, рыболовство, морскую безопасность, защиту морской среды и арктическое управление. Среди многих статей на английском языке — «Republic of Korea v. Araye» в American Journal of International Law, Vol.106. No.3 (2012) (в соавторстве).