Legal and Strategic Implications of ROK-PRC Maritime Delimitation Talks

Editor’s Note

中国漁船による韓国水域での違法漁業をめぐる紛争の再燃は、黄海および東シナ海における海洋境界の係争問題を、再び公的および政治的言説の最前線に押し出した。韓国と中国は近年、同地域における排他的経済水域（EEZ）の重複する主張について合意に至ることができず、両国間の海洋境界画定を目指した最近の二国間協議は、政治的、経済的、そして国家的なエゴの問題によって頓挫している。本稿では、具民教と朴永吉は、海洋境界画定交渉を成功裏に解決するために、韓国と中国双方にそれぞれの国益がかかっていると指摘する。北京は、ソウルとの境界画定交渉を通じて、第三者仲裁に頼ることなく海洋紛争の平和的解決へのコミットメントを示すことを望んでおり、一方ソウルは、中国国民による違法・無報告・無規制（IUU）漁業による損害の増大をこれ以上看過することはできない。しかし、具と朴は、両国間の協議は韓国と中国間のすべての境界問題の万能薬にはならないだろうと警告している。なぜなら、EEZの領土化が進み、主権および管轄権が厳密に解釈されないままであるため、海洋主権と海洋の自由の尊重との間でバランスを見つけることが困難になるからである。

Current Modus Operandi in the Yellow and the East China Seas

1996年に国連海洋法条約（UNCLOS）を批准した直後、韓国と中国は、両国の最も近い海岸線間の距離が400海里未満である黄海および東シナ海に排他的経済水域（EEZ）を宣言した。両国はEEZおよび大陸棚の境界画定について14回の協議を行ったが、2009年に会議は突然終了した。

したがって、現時点では両国が合意した海洋境界線は存在しない。その代わりに、重複する海域は2001年6月に設定された暫定的な共同漁業水域によって管理されている。しかしながら、暫定的な漁業体制だけでは、共同漁業水域だけでなく韓国水域における中国の違法漁業活動に関する緊張の高まりを解決できないことはますます明らかになっている。例えば2015年には、韓国当局は韓国のEEZ内での違法漁業の容疑で568隻の中国漁船を拿捕し、114人の中国人漁師を逮捕した。これらの数字は、黄海および東シナ海における中国国民による違法・無報告・無規制（IUU）漁業の氷山の一角に過ぎないと考えられている。

両国間には海上の領土紛争はないが、韓国最南端の島である馬羅島から南西に149キロメートル、中国の最も近い島である童島から北東に247キロメートル離れた場所にある、韓国では離於島、中国では燕雲礁として知られる海底岩礁について、互いに主張が対立している。両国とも、その岩礁は領海やEEZを含むいかなる海洋圏も生成できないという点で一致しているが、それぞれ自国のEEZに属すると主張している。韓国はその岩礁上で海洋調査基地を運営している一方、中国は2013年にその岩礁上空を含む防空識別圏を拡大した。

長年の遅延の後、中国の習近平国家主席と韓国の朴槿恵（パク・クネ）大統領は、2014年7月のソウルでの首脳会談において、2015年に海洋境界画定交渉を再開することで合意した。海洋境界画定の最終決定の遅延は、両国にとって受け入れがたいものとなるだろう。北京は、ソウルとの境界画定交渉を通じて、第三者仲裁に頼ることなく海洋紛争の平和的解決へのコミットメントを示すことを望んでいる。韓国側も、中国人漁師によるIUU漁業の増大が韓国漁民の生計に与える損害をこれ以上看過することはできない。

新たな外交的機運を受けて、両国はこれまで2回の協議を行っており、第1回は2015年12月22日にソウルで、第2回は2016年4月22日に北京で開催された。協議の詳細は、その機密性と機密性の高さから入手できないが、両会合とも実質的な進展なく終了したようである。

以下では、法的および実務的な主要な議題を検討し、東アジアの海洋紛争の文脈におけるそれらの戦略的重要性について評価する。また、境界画定の規範的側面についても、交渉が成功裏に終わる可能性について慎重な見解を交えながら論じる。

Legal and Practical Bones of Contention

UNCLOSの主要な革新の一つは、沿岸国の大陸棚に対する権利と、領海以外の水域に対する権利を組み合わせたEEZの創設であった。UNCLOSの規定によれば、沿岸国はEEZおよび大陸棚における天然資源について「主権的権利」を有するが、人工島および人工構造物の管理、海洋科学調査、海洋環境の保護および保全といった他の事項については「管轄権」を有するのみである。しかしながら、国際海洋空間の「領土化」に対する懸念が高まっており、ますます多くの沿岸国がEEZおよび大陸棚に対するより多くの管理権を求めている。そのため、UNCLOS自体に関連する複数の法的な「争点」が存在する。

まず、領海およびその他の海洋圏に対する通常の基線ではなく直線基線の採用は、海洋境界画定というすでに困難な課題をさらに難しくしている。直線基線に関するUNCLOS条項の文言は、たとえ精神を汲まなくても、曖昧であるというのがせいぜいである。この曖昧さは、基本的な条件が満たされていない場合でも、多くの沿岸国が直線基線を採用することを奨励してきた。領海基線は、EEZおよび大陸棚の境界画定の目的のために自動的に採用されるわけではない。しかし、前者は後者の参照点として、通常は挑発的な方法で設定されうる。

さらに、UNCLOS第121条は、沖合の島嶼であっても、それ自体で人間の居住または経済活動を維持できる限り、独自の排他的経済水域および／または大陸棚を有することができると規定している。しかし、EEZおよび／または大陸棚を生成できる島嶼であっても、EEZおよび大陸棚の基線決定に影響を与えない、あるいは限定的な影響しか与えない場合がある。韓国と中国の間では、海岸から遠く離れた場所に位置する複数の問題のある岩礁や水没した地形が島嶼と主張されているため、互いの有効な基点および基線に関して、依然として大きな隔たりがある。

一方、領海以外の重複する海洋空間の境界画定において、「等距離」アプローチと「衡平」原則の関係についての議論がある。それぞれEEZと大陸棚の境界画定を定義するUNCLOS第74条および第83条は、境界画定は「衡平な解決を達成するために、国際司法裁判所規程第38条にいう国際法に基づいて合意によって行われなければならない」と規定している。

韓国は「等距離・関連事情」による境界画定方法を提案しており、まず等距離線を画定し、その後必要に応じて調整および修正を行うというものである。しかし、中国は、海洋管轄権の境界画定における最初のステップは、関連するすべての要因をリストアップしてバランスを取り、その後境界線を画定する次のステップに進むことであると主張し、韓国の提案を拒否したと報じられている。

事実、衡平性は、現代の海洋法制度における囲い込み運動の文脈において、海洋境界画定の重要な特徴となっている。国際法には強制的な境界画定アプローチは存在しないものの、「等距離・関連事情」による境界画定方法がより望ましく、適用可能であるという法的なコンセンサスが高まっている。特に、国際司法裁判所の境界画定判決は、上述の「衡平な解決」を達成するために、海岸線の比較長などの「関連事情」に基づいた等距離線を支持している。

2012年のベンガル湾におけるミャンマーとバングラデシュ間のEEZおよび大陸棚の境界画定に関する判決において、国際海洋法裁判所は、この境界画定方法を再確認した。暫定的な等距離線を画定した後、バングラデシュの「明白に凹んだ」海岸線が「関連事情」であり、暫定的な等距離線の調整が必要であると判断された。裁判所は、凹みが常に考慮されるわけではないが、「…一方の国の海洋権益に対して、海岸線の結果として、等距離線がカットオフ効果を生じさせる場合、衡平な結果を達成するために、その線分の調整が必要となる場合がある」と指摘した。

中国が常に衡平原則に固執しているわけではないことに留意すべきである。これは、トンキン湾におけるベトナムとの境界線で等距離線を採用したことからも明らかである。もちろん、中越間の事例は、地域の他の場所で容易に再現できるものではない。中国とベトナムは、両国間の2000年の境界および漁業協定以前に、数十年にわたる制度化された協力を重ねてきた。特に、中国と北ベトナムの間で最初の漁業協定が1957年に調印され、二国間漁業関係の安定した管理に貢献した。さらに、中国はトンキン湾に関して、より弱い法的立場と歴史的主張を持っていた。中国とフランス領ベトナムの間で1887年に合意された境界制度は、1970年代まで安定していた。

それにもかかわらず、中越間の合意は、韓国・中国間の交渉のベンチマークとして使用できる。ベトナムは、その地域におけるより長い海岸線という事実をもって自国の主張を裏付けようとした。しかし、中国はベトナムの主張を認めず、EEZの境界線は最終的に等距離原則に基づいて画定されたが、歴史的および法的な特別事情を考慮して、必要に応じていくつかの調整が行われた。

Strategic Implications

新世紀に入り、中国は、いわゆる第一列島線を超えて海軍力を投射できる海洋国家になることを目指してきた。それは一方ではアメリカの覇権によって確立され、管理されてきた既存の海洋秩序に、他方では海洋法制度に挑戦してきた。また、海洋主権に関しては、譲歩も妥協もしないことを近隣諸国に明確に示してきた。

中国の断固たる海洋政策は、その見返りに、米国のアジアへの再均衡を促した。米国のアジアへのピボットの重点は海洋次元に置かれてきた。オバマ政権は、中国が主張する海域を通過する駆逐艦を派遣することにより、南シナ海における航行の自由作戦を再開した。行動と反応のサイクルにおいて、中国は米国の介入がアジアにおける海洋紛争を激化させたと信じており、米国のピボット・トゥ・アジアを中国に対する偽装された封じ込め戦略と見なしている。

しかし、中国は、米国との関与に対する攻撃的な対応が、近隣諸国に米国とのさらに緊密な同盟形成を促すというジレンマに直面している。さらに、UNCLOSに基づき設立された仲裁裁判所は、南シナ海における中国の「過度な」主張に対するフィリピン政府からの質問の一部について管轄権を有すると判決を下した。裁判所の管轄権決定に対する強い反対にもかかわらず、中国の南シナ海全域に対する歴史的主張は法的に異議を唱えられ、厳しく評価される可能性があり、

中国の規範的影響力を損なう可能性がある。中国にとって最悪のシナリオは、アジア太平洋地域の他の主張国がこれに倣い、国際法廷を通じて中国の主張に異議を唱えることである。

中国が融和的な姿勢も見せているのは偶然ではない。韓国との海洋紛争を二国間交渉で解決することは、両隣国間のさらなる外交的対立を防ぐだけでなく、東シナ海および南シナ海における領土紛争に関する二国間主義への中国のコミットメントを強化することにもなる。中国の公式声明がそれを証明している。外交部報道官の華春瑩は2015年11月に次のように述べた。

「交渉と協議を通じて、中韓海洋境界線を公正かつ適切に画定することは、関連海域の平穏と安定を維持するために非常に重要である。」彼女はまた、この協議は「歴史的事実と国際法を尊重する基礎の上で、近隣諸国との海洋紛争を解決するという中国の長年の立場と姿勢を十分に表明するものとなる」と付け加えた。

北京はまた、境界画定交渉を、ソウルとワシントンの間にくさびを打ち込む試みにも利用したいと考えている。韓国と米国は、強化された軍事同盟の条件および北朝鮮の核の冒険主義に対する効果的な制裁システムについて、まだ合意に至っていない。

Short- and Long-term Prospects

法的な困難にもかかわらず、韓国と中国の境界画定交渉へのコミットメントは、確固たるものであり、誠実であるように見える。確かに、海洋領域外には、韓国が米国主導の終末高高度防衛（THAAD）システムに参加する見通しをめぐる論争で見られたように、二国間交渉を妨害する可能性のある要因がいくつか存在する。しかし、特に中国の海洋境界画定の平和的解決への戦略的関心の高まりを考慮すると、交渉の成功裏の終結に向けたより大きな推進力がある。中国は、中国の二国間アプローチが第三者仲裁の効果的な代替手段となりうることを示すために、韓国に「贈り物」を提供する可能性が高い。

しかし、これは二国間交渉が韓国と中国に関するすべての境界問題の万能薬になることを意味するものではない。事実、包括的な合意よりも部分的な成果を達成する可能性が高い。注目すべき2つの障害がある。

第一に、交渉の地理的範囲は論争の的となっている。なぜなら、一部の海域は北朝鮮と日本の隣接海域だからである。韓国と中国が境界協定の締結を促進することを選択した場合、両国は交渉境界の範囲を両国に排他的に属する海域内に限定する必要があるだろう。そのようなアプローチは、黄海における北方限界線（NLL）に隣接する海域と、韓国、中国、日本が共同で主張する東シナ海の重複海域を除外することになるだろう。確かに、韓国は離於島/燕雲礁（北緯32度07分22.63秒、東経125度10分56.81秒に位置する）を交渉議題に含めたいと考えている。すべてを考慮すると、交渉境界は、黄海における既存の暫定漁業水域が存在する北緯37度から32度の間あたりに設定される可能性が高く、広大な海域は二国間交渉の対象外となるだろう。

第二に、政府の幹部が、もし幹部がこれらの問題の解決に向けて協力的アプローチを追求することを選択した場合、拒否権を持つ国内のプレイヤーによって同様に制約されるため、境界画定は主権紛争と同様に解決困難になる可能性がある。漁業権配分問題がこの点を例示している。韓国の立場からすると、中国の立場は、EEZおよび大陸棚の最終的な境界画定を遅延させ、それによって自国漁民の時折の略奪的な漁業慣行を可能な限り長く継続させるための戦術であるように見える。中国は、現在の漁業体制を境界協定に組み込むことを主張している。しかし、前述のように、現在の漁業協定は、中国漁民によって引き起こされるIUU漁業問題に対処できていないため、多くの韓国漁民にとって受け入れがたいものである。韓国の黄海、特にNLL付近の海域における法執行が曖昧なままである場合、韓国漁民による中国漁船の拿捕に見られるような、韓国と中国の漁民との危険な遭遇が増加し、より大きな緊張にエスカレートする可能性がある。

最後に、二国間交渉が真に地域のベンチマークケースとなるためには、韓国と中国は、単なる国家的なエゴイズム以上のものを盛り込むために協力すべきである。海洋問題の分野では、沿岸国が海洋空間に対する実効的な管理権を欠いているという嘆きは、現在、批評家がEEZおよび大陸棚に対する過度な主張、あるいは領土化と見なしているものに取って代わられている。そのような過度の主張の自然な結果は、紛争のリスクの増大である。したがって、主権的権利および管轄権はより厳密に解釈されるべきである。結局のところ、EEZおよび大陸棚は「沿岸国の隣接する公海の一部であり、その国家は公海の自由に対する一定の権利を有する」ものである。韓国と中国は、主権的権利と海洋の自由との間で適切なバランスを見出すことができることを、そして見出すべきである。▒

Authors

Min Gyo Koo は、韓国ソウル大学公共行政大学院の准教授であり、2015年から2016年までハーバード・イェンチン研究所客員研究員を務めた。研究分野は東アジアの政治経済および海洋問題。著書に『Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place』（2010年、Springer）がある。多くの書籍の章に加え、『International Relations of the Asia-Pacific』、『The Pacific Review』、『Pacific Affairs』、『Asian Perspective』、『European Journal of East Asia Studies』、『Journal of East Asian Studies』など、幅広い学術誌に研究を発表している。連絡先はmgkoo@snu.ac.kr.

Young Kil Parkは、韓国海洋研究所の上級研究員である。現在の学術的関心は、海洋境界画定、漁業、海洋安全保障、海洋環境保護、北極ガバナンスなど、海洋法の様々な分野に及ぶ。英語での多くの論文には、「Republic of Korea v. Araye」『American Journal of International Law』Vol.106. No.3 (2012)（共著）がある。