Implications juridiques et stratégiques des pourparlers de délimitation maritime entre la République de Corée et la République populaire de Chine

Note de l'éditeur

Le regain de conflit concernant la pêche illégale dans les eaux sud-coréennes par des navires chinois a une fois de plus ramené la question des frontières maritimes contestées en mer Jaune et en mer de Chine orientale au premier plan du discours public et politique. La Corée du Sud et la Chine n'ont pas réussi ces dernières années à parvenir à un accord sur leurs revendications superposées de zones économiques exclusives (ZEE) dans la région, les pourparlers bilatéraux récents visant à établir une frontière maritime mutuellement convenue entre les deux pays étant entravés par des complications politiques, économiques et d'ego national. Dans cet article, Min Gyo Koo et Young Kil Park soulignent que la Corée du Sud et la Chine ont toutes deux des intérêts en jeu pour résoudre avec succès les pourparlers de délimitation maritime ; Pékin espère que les pourparlers de délimitation avec Séoul démontreront son engagement envers une résolution pacifique des différends maritimes sans recourir à l'arbitrage par des tiers, tandis que Séoul ne peut plus ignorer les dommages croissants causés par la pêche illégale, non déclarée et non réglementée par des ressortissants chinois. Cependant, Koo et Park avertissent que les pourparlers bilatéraux ne seront pas une panacée pour tous les problèmes de frontières entre la Corée du Sud et la Chine, car les pourparlers entre les deux pays continueront d'être entravés par la territorialisation des ZEE lorsque les droits souverains et juridictionnels ne sont pas strictement interprétés, rendant difficile de trouver un équilibre entre le respect de la souveraineté maritime et la liberté des mers.

Modus Operandi actuel en mer Jaune et en mer de Chine orientale

Immédiatement après avoir ratifié la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) en 1996, la Corée du Sud et la Chine ont proclamé des zones économiques exclusives (ZEE) en mer Jaune et en mer de Chine orientale où la distance entre les côtes les plus proches des deux pays est inférieure à 400 milles marins (mn). Les deux parties avaient tenu quatorze rounds de pourparlers sur la délimitation de leurs ZEE et de leurs plateaux continentaux jusqu'à ce que les réunions prennent fin brusquement en 2009.

Il n'y a donc pas encore de frontières maritimes sur lesquelles les deux pays se sont accordés. Au lieu de cela, les zones de chevauchement ont été régies par des zones de pêche conjointes provisoires établies en juin 2001. Cependant, il devient de plus en plus clair que le régime de pêche provisoire ne peut à lui seul résoudre les tensions croissantes concernant la pêche illégale de la Chine dans les eaux sud-coréennes ainsi que dans les zones de pêche conjointes. En 2015, par exemple, les autorités sud-coréennes ont saisi 568 bateaux de pêche chinois et arrêté 114 pêcheurs chinois pour pêche illégale dans la ZEE de la Corée du Sud. On pense que ces chiffres ne sont que la partie visible de l'iceberg de la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) par des ressortissants chinois en mer Jaune et en mer de Chine orientale.

Les deux parties n'ont pas de différends territoriaux en mer, mais revendiquent un rocher submergé (connu sous le nom d'Ieodo en Corée du Sud et de Suyan en Chine), qui se trouve à 149 kilomètres au sud-ouest de l'île la plus méridionale de Corée du Sud, Marado, et à 247 kilomètres au nord-est de l'île chinoise la plus proche, Tongdao. Les deux parties conviennent que le rocher ne peut générer aucune zone maritime, y compris les eaux territoriales et les ZEE, mais soutiennent qu'il appartient à leurs ZEE respectives. La Corée du Sud exploite une station de recherche océanique sur le rocher, tandis que la Chine a étendu sa zone d'identification de défense aérienne en 2013 pour inclure la zone au-dessus du rocher.

Après des années de procrastination, le président chinois Xi Jinping et la présidente sud-coréenne Park Geun-hye ont convenu de reprendre les négociations de délimitation maritime en 2015 lors de leur sommet à Séoul en juillet 2014. Tout nouveau retard dans la délimitation ultime des frontières maritimes serait inacceptable pour les deux parties. Pékin espère que les pourparlers de délimitation avec Séoul démontreront son engagement envers une résolution pacifique des différends maritimes sans recourir à l'arbitrage par des tiers. Pour sa part, Séoul ne peut plus ignorer les dommages croissants de la pêche INN pour les moyens de subsistance des pêcheurs sud-coréens.

Conformément à la nouvelle dynamique diplomatique, les deux parties ont tenu deux rounds de pourparlers jusqu'à présent, le premier à Séoul le 22 décembre 2015 et le second à Pékin le 22 avril 2016. Les détails des pourparlers ne sont pas disponibles en raison de leur sensibilité et de leur classification, mais les deux réunions semblent s'être terminées sans progrès substantiels.

Dans ce qui suit, nous examinons les principaux ordres du jour, tant juridiques que pratiques, puis nous évaluons leur importance stratégique dans le contexte des différends maritimes en Asie de l'Est. Nous discutons également des aspects normatifs de la délimitation des frontières avec quelques notes prudentes sur la possibilité d'une conclusion réussie des pourparlers de délimitation.

Points de friction juridiques et pratiques

L'une des principales innovations de la CNUDM a été la création des ZEE, qui combinent les droits de l'État côtier sur le plateau continental avec ses droits sur la colonne d'eau au-delà de la mer territoriale. Selon les dispositions de la CNUDM, l'État côtier jouit de « droits souverains » sur les ressources naturelles de sa ZEE et de son plateau continental, mais n'a que « juridiction » sur d'autres questions telles que le contrôle des îles et des ouvrages artificiels, la recherche scientifique marine, et la protection et la préservation de l'environnement marin. Cependant, il y a une préoccupation croissante concernant la « territorialisation » des espaces maritimes internationaux, car un nombre croissant d'États côtiers souhaitent un plus grand contrôle sur leurs ZEE et leurs plateaux continentaux. En tant que tels, il existe de multiples « points de friction » juridiques associés à la CNUDM elle-même.

Pour commencer, l'adoption de lignes de base droites, plutôt que normales, pour les mers territoriales et autres zones maritimes a rendu la tâche déjà ardue de délimitation des frontières maritimes beaucoup plus difficile. La lettre, sinon l'esprit, des dispositions de la CNUDM relatives aux lignes de base droites est au mieux ambiguë. Cette ambiguïté a encouragé de nombreux États côtiers à adopter des lignes de base droites, même lorsque les conditions de base ne sont pas remplies. Les lignes de base pour les eaux territoriales ne sont pas automatiquement adoptées aux fins de la délimitation des frontières des ZEE et des plateaux continentaux. Mais les premières peuvent toujours servir de point de référence pour ces derniers, généralement de manière provocatrice.

De plus, l'article 121 de la CNUDM stipule que les îles au large peuvent avoir leur propre zone économique exclusive et/ou plateau continental tant qu'elles peuvent supporter l'habitation humaine ou la vie économique. Cependant, même ces îles capables de générer des ZEE et/ou des plateaux continentaux peuvent avoir un effet nul ou limité sur la détermination des lignes de base pour les ZEE et les plateaux continentaux. Il subsiste une différence significative entre la Corée du Sud et la Chine concernant les points de base et les lignes de base valides de chacun, car plusieurs rochers problématiques revendiqués comme îles et des éléments submergés situés loin du rivage.

Entre-temps, il y a eu un débat sur la relation entre l'approche de l'« équidistance » et le principe de l'« équité » dans la délimitation des espaces maritimes chevauchants au-delà des eaux territoriales. Les articles 74 et 83 de la CNUDM, qui définissent la délimitation de la ZEE et du plateau continental, respectivement, stipulent que la délimitation « est effectuée par accord sur la base du droit international, tel que visé à l'article 38 du Statut de la Cour internationale de Justice, afin d'aboutir à une solution équitable ».

La Corée du Sud a proposé la méthode de délimitation « équidistance-circonstances pertinentes » selon laquelle une ligne d'équidistance devrait d'abord être tracée, puis des ajustements et des modifications devraient être apportés lorsque cela est approprié. Cependant, la Chine aurait refusé la proposition de la Corée du Sud, arguant que la première étape de la délimitation de la juridiction maritime consiste à énumérer et à équilibrer tous les facteurs pertinents, puis à passer à l'étape suivante de traçage des frontières.

En effet, l'équité est devenue une caractéristique importante de la délimitation des frontières maritimes dans le contexte du mouvement d'enclosure dans le régime actuel du droit de la mer. Bien qu'il n'existe aucune approche obligatoire de délimitation en droit international, il y a un consensus juridique croissant selon lequel la méthode de délimitation « équidistance-circonstances pertinentes » est plus souhaitable et applicable. Plus particulièrement, les décisions de délimitation de la Cour internationale de Justice privilégient une ligne d'équidistance basée sur des « facteurs pertinents » tels que la longueur comparée des côtes, afin d'aboutir à une « solution équitable » comme mentionné ci-dessus.

Dans son arrêt de 2012 sur la délimitation de la frontière de la ZEE et du plateau continental entre le Myanmar et le Bangladesh dans le golfe du Bengale, le Tribunal international du droit de la mer a réaffirmé cette méthode de délimitation : après avoir tracé la ligne provisoire d'équidistance, le littoral « manifestement concave » du Bangladesh a été considéré comme une « circonstance pertinente » qui nécessitait un ajustement de la ligne d'équidistance provisoire. Le Tribunal a noté que la concavité ne serait pas toujours prise en compte, mais « ... lorsqu'une ligne d'équidistance tracée entre deux États produit un effet de coupure sur les droits maritimes de l'un de ces États, du fait de la côte, alors un ajustement de cette ligne peut être nécessaire afin d'aboutir à un résultat équitable. »

Il convient de noter que la Chine ne s'en tient pas toujours au principe d'équité, comme en témoigne son adoption de lignes d'équidistance pour les frontières avec le Vietnam dans le golfe du Tonkin. Bien sûr, le cas sino-vietnamien ne peut pas être facilement reproduit dans d'autres régions. La Chine et le Vietnam avaient engagé des décennies de coopération institutionnalisée avant les accords de 2000 sur les frontières et la pêche entre les deux pays. Plus particulièrement, le premier accord de pêche entre la Chine et le Vietnam du Nord a été signé en 1957 et a contribué à la gouvernance stable des relations de pêche bilatérales. De plus, la Chine avait une position juridique et une revendication historique plus faibles sur le golfe du Tonkin. Le régime frontalier qui avait été convenu par la Chine et le Vietnam français en 1887 est resté stable jusqu'aux années 1970.

Néanmoins, les accords sino-vietnamiens peuvent servir de référence pour les négociations entre la Corée du Sud et la Chine. Le Vietnam a tenté de soutenir sa revendication en invoquant le fait qu'il possède des côtes plus longues dans la région. Cependant, la Chine n'a pas reconnu les revendications vietnamiennes et la ligne de démarcation de la ZEE a finalement été tracée à la lumière du principe d'équidistance, bien que des circonstances spéciales existant dans l'histoire et en droit aient été prises en compte afin d'apporter des ajustements appropriés.

Implications stratégiques

Au nouveau millénaire, la Chine a visé à devenir une puissance maritime capable de projeter des capacités navales au-delà de la soi-disant première chaîne d'îles. Elle a contesté l'ordre maritime existant établi et régi par l'hégémonie américaine d'une part, et le régime du droit international de la mer d'autre part. Elle a également clairement indiqué à ses voisins qu'elle ne céderait ni ne ferait de compromis en matière de souveraineté maritime.

La politique maritime affirmée de la Chine a à son tour motivé les États-Unis à se rééquilibrer vers l'Asie. L'élan du pivot américain vers l'Asie s'est concentré sur la dimension maritime. L'administration Obama a repris ses opérations de liberté de navigation en mer de Chine méridionale en envoyant des destroyers dans des eaux revendiquées par la Chine. Dans un cycle d'action-réaction, la Chine estime que l'intervention américaine a intensifié les différends maritimes en Asie et rejette le pivot américain vers l'Asie comme une stratégie d'endiguement déguisée contre la Chine.

Cependant, la Chine est confrontée à un dilemme où ses réponses agressives à l'engagement américain encouragent ses voisins à former une alliance encore plus étroite avec les États-Unis. De plus, le Tribunal d'arbitrage constitué en vertu de la CNUDM a statué qu'il avait compétence sur certaines des questions soumises par le gouvernement philippin vis-à-vis des revendications « excessives » de la Chine en mer de Chine méridionale. Malgré sa forte opposition à la décision de compétence du Tribunal, la revendication historique de la Chine sur l'ensemble de la mer de Chine méridionale sera contestée juridiquement et évaluée de manière critique, sapant potentiellement

l'influence normative de la Chine. Pour la Chine, le pire scénario est que d'autres pays revendicateurs de la région Asie-Pacifique suivent le mouvement et contestent les revendications de la Chine par le biais d'organes juridiques internationaux.

Ce n'est pas une coïncidence si la Chine fait également des gestes conciliants. La résolution des différends maritimes par des négociations bilatérales avec la Corée du Sud permettrait non seulement d'éviter de nouvelles disputes diplomatiques entre les deux voisins, mais aussi de renforcer l'engagement de la Chine envers le bilatéralisme en ce qui concerne les différends territoriaux en mer de Chine orientale et méridionale. Les déclarations officielles de la Chine le prouvent. La porte-parole du ministère des Affaires étrangères, Hua Chunying, a déclaré en novembre 2015 :

« La délimitation juste et appropriée de la frontière maritime Chine-République de Corée par la négociation et la consultation est d'une grande importance pour le maintien de la tranquillité et de la stabilité des eaux concernées. » Elle a également ajouté que les pourparlers donneraient « pleine expression à la position et à la position de longue date de la Chine pour régler les différends maritimes avec ses voisins par des dialogues bilatéraux sur la base du respect des faits historiques et du droit international. »

Pékin veut également utiliser les pourparlers de délimitation dans le but de créer un fossé entre Séoul et Washington. La Corée du Sud et les États-Unis ne sont pas encore prêts à s'accorder sur les termes et conditions d'une alliance militaire renforcée ainsi que sur un système efficace de sanctions contre l'aventurisme nucléaire de la Corée du Nord.

Perspectives à court et à long terme

Malgré les difficultés juridiques, les engagements de la Corée du Sud et de la Chine dans les pourparlers de délimitation semblent solides et sincères. Certes, il existe certains facteurs extérieurs au domaine maritime qui pourraient détourner les pourparlers bilatéraux, comme en témoigne la controverse entourant la participation prospective de la Corée du Sud au système américain Terminal High Altitude Air Defense (THAAD). Cependant, il y a une plus grande impulsion vers une conclusion réussie des pourparlers, en particulier compte tenu de l'intérêt stratégique croissant de la Chine pour le règlement pacifique des frontières maritimes. La Chine veillera probablement à fournir des « cadeaux » à la Corée du Sud afin d'établir que l'approche bilatérale de la Chine peut être un substitut efficace à l'arbitrage par des tiers.

Cependant, cela ne signifie pas que les pourparlers bilatéraux seront une panacée pour tous les problèmes de frontières concernant la Corée du Sud et la Chine. En fait, il est plus probable que les pourparlers aboutiront à des résultats partiels plutôt qu'à un accord global. Il y a deux obstacles qui méritent d'être notés.

Premièrement, la portée géographique des négociations bilatérales est controversée, car certaines zones sont adjacentes à la Corée du Nord et au Japon. Si la Corée du Sud et la Chine choisissent de faciliter la conclusion d'accords frontaliers, les deux parties devront limiter la portée des frontières négociées à la zone appartenant exclusivement aux deux pays. Une telle approche éliminerait les zones adjacentes à la Ligne de limite nord (LLN) en mer Jaune et la zone de chevauchement revendiquée collectivement par la Corée du Sud, la Chine et le Japon en mer de Chine orientale. Bien sûr, la Corée du Sud souhaite inclure Ieodo/Suyan, situé à 32°07'22.63” de latitude Nord et 125°10'56.81” de longitude Est, à l'ordre du jour des négociations. Tout bien considéré, les frontières négociées seront très probablement fixées quelque part entre 37° et 32° de latitude Nord, où se trouve la zone de pêche provisoire existante en mer Jaune, laissant de vastes zones en dehors des pourparlers bilatéraux.

Deuxièmement, la délimitation des frontières peut devenir aussi insoluble que les différends de souveraineté, car les élites gouvernementales sont également contraintes par des acteurs nationaux qui détiennent un droit de veto si les élites choisissent de poursuivre des approches coopératives pour résoudre ces problèmes. La question de l'allocation des droits de pêche illustre ce point. Du point de vue de la Corée du Sud, la position chinoise semble être une tactique pour retarder la délimitation ultime de la ZEE et du plateau continental et ainsi permettre à ses propres pêcheurs de continuer leurs pratiques de pêche parfois prédatrices aussi longtemps que possible. La Chine insiste pour que le régime de pêche actuel soit incorporé dans les accords frontaliers. Comme indiqué ci-dessus, cependant, l'accord de pêche actuel n'est pas acceptable pour de nombreux pêcheurs sud-coréens car il ne traite pas suffisamment les problèmes de pêche INN causés par les pêcheurs chinois. Si l'application de la loi sud-coréenne en mer Jaune, en particulier dans les zones proches de la LLN, continue d'être ambiguë, les rencontres dangereuses entre pêcheurs sud-coréens et chinois, comme on l'a vu lors de la récente saisie de bateaux de pêche chinois par des pêcheurs sud-coréens, augmenteront et pourraient dégénérer en tensions plus importantes.

Enfin, pour que leurs pourparlers bilatéraux deviennent véritablement un cas de référence régional, la Corée du Sud et la Chine devraient travailler ensemble pour inclure quelque chose de plus que le simple égoïsme national. Dans le domaine des questions maritimes, le regret que les États côtiers manquent de contrôle effectif sur les espaces maritimes a maintenant été remplacé par ce que les critiques perçoivent comme des revendications excessives, ou une territorialisation, des ZEE et des plateaux continentaux. Le résultat naturel d'une telle excessivité est le risque croissant de conflit. Par conséquent, les droits souverains et juridictionnels devraient être interprétés plus strictement. Après tout, la ZEE et le plateau continental font partie « des hautes mers adjacentes à un État côtier dans lesquelles cet État a certains droits en dérogation des libertés des hautes mers. » La Corée du Sud et la Chine devraient, et peuvent, montrer ensemble qu'elles peuvent trouver le bon équilibre entre leurs droits souverains et la liberté des mers. ▒

Auteurs

Min Gyo Koo est professeur associé à la Graduate School of Public Administration de l'Université nationale de Séoul en Corée du Sud et chercheur invité à l'Institut Harvard-Yenching pour 2015-2016. Ses recherches portent sur l'économie politique et les affaires maritimes en Asie de l'Est. Il est l'auteur de Island Disputes and Maritime Regime Building in East Asia: Between a Rock and a Hard Place (2010, Springer). Outre de nombreux chapitres de livres, il a publié ses recherches dans un large éventail de revues, notamment International Relations of the Asia-Pacific, The Pacific Review, Pacific Affairs, Asian Perspective, European Journal of East Asia Studies, et Journal of East Asian Studies. Il peut être contacté à mgkoo@snu.ac.kr.

Young Kil Park est chercheur principal au Korea Maritime Institute. Ses intérêts académiques actuels couvrent divers domaines du droit de la mer, y compris la délimitation des frontières maritimes, les pêcheries, la sécurité maritime, la protection de l'environnement marin et la gouvernance de l'Arctique. Parmi ses nombreux articles en anglais figure « Republic of Korea v. Araye » dans l'American Journal of International Law, Vol.106. No.3 (2012) (Co-auteur).