La centralité économique de l’ASEAN dans un contexte de controverse autour du TPP et du RCEP

Note de l’éditeur

L’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) a défini la Vision de la Communauté de l’ASEAN 2025 comme « aller de l’avant ensemble » lors du lancement de la Communauté économique de l’ASEAN (CEA). La mise en œuvre de la CEA est depuis longtemps une priorité pour les États membres. Ce faisant, le maintien de la « centralité de l’ASEAN » dans ses relations économiques extérieures est un facteur crucial pour la mise en œuvre complète et réussie de la CEA. Cependant, les récents développements entourant la CEA indiquent des défis, tels que la course entre les États membres de l’ASEAN pour attirer les investissements directs étrangers (IDE) et l’émergence d’une rivalité de méga-ALE entre le Partenariat transpacifique (TPP) et le Partenariat économique régional global (RCEP). Ces défis pourraient saper la centralité de l’ASEAN et la mise en œuvre de la CEA dans son ensemble. Sur la question d’un recentrage du commerce intra-régional vers les IDE, Hyung Jong Kim soutient que l’augmentation du commerce intra-régional n’est pas la priorité de la CEA ; au lieu de cela, la CEA est utilisée comme un moyen de mobiliser les IDE. Concernant la concurrence inhérente entre le TPP et le RCEP, Kim souligne que les négociations en cours sur les méga-ALE tels que le TPP et le RCEP pourraient entraîner une concurrence accrue entre les membres de l’ASEAN. Kim souligne que la centralité de l’ASEAN contribuerait à préserver une vision de la communauté est-asiatique, ce qui encouragerait la finalisation d’un lien ALE manquant, à savoir un ALE Corée-Chine-Japon.

L’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) a défini la Vision de la Communauté de l’ASEAN 2025 comme « aller de l’avant ensemble » lors de la naissance de la Communauté de l’ASEAN. La mise en œuvre de la Communauté économique de l’ASEAN (CEA), l’un des piliers de la Communauté de l’ASEAN, est depuis longtemps une priorité pour les États membres. Contrairement aux anciennes initiatives de coopération économique associées à de faibles niveaux d’engagement, un plan directeur et un système de suivi ont été introduits avant les deux autres piliers de la Communauté. Les efforts en faveur du développement régional de la Communauté ont été possibles principalement grâce à la résilience régionale et à la neutralité de l’ASEAN. Le maintien de la « centralité de l’ASEAN » dans ses relations économiques extérieures semble être un élément important dans la mise en œuvre complète de la CEA.

Concernant la centralité économique de l’ASEAN, l’ASEAN a stipulé son intention de réviser les accords de libre-échange (ALE) par rapport à ses engagements d’intégration interne. Le plan directeur de la CEA a explicitement indiqué la nécessité d’établir un système de coordination renforcée et une position commune possible dans ses relations économiques extérieures et dans les forums régionaux et multilatéraux. La Vision 2025 réitère son rôle renforcé de principal facilitateur et moteur de l’intégration économique régionale en Asie de l’Est et la nécessité de forums économiques mondiaux pour aborder les questions économiques internationales.

La croissance économique au sein de l’ASEAN et de celle-ci est liée aux progrès de la CEA. La mise en œuvre réussie de la CEA à part entière reste à démontrer. Les récents développements entourant la CEA et ses États membres indiquent des défis à divers niveaux, y compris nationaux, régionaux et multilatéraux, bien qu’il y ait eu une forte tendance à la libéralisation économique. Il s’agit notamment de la course vers le bas parmi les États membres de l’ASEAN pour attirer les investissements directs étrangers (IDE) et de l’émergence d’une rivalité de méga-ALE entre le Partenariat transpacifique (TPP) et le Partenariat économique régional global (RCEP), qui saperont la centralité de l’ASEAN et, à terme, la mise en œuvre de la CEA. Une exploration plus approfondie des ramifications positives de la CEA sera possible après une discussion de ces défis et de leurs impacts potentiels sur un large éventail de politiques économiques de l’ASEAN.

La CEA et la centralité interne

À la veille du lancement officiel de la Communauté de l’ASEAN, la CEA a enregistré 92 % de mise en œuvre du Plan d’action de la CEA. Cependant, le taux de mise en œuvre élevé n’a pas marqué le grand succès de la CEA. Les normes de mesure ont également été souvent critiquées pour leur manque de transparence et de spécificité. De nombreuses catégories nécessitent un jugement subjectif basé sur une approche qualitative. La libéralisation du commerce a été le pilier le plus avancé de la CEA. 96 % des lignes tarifaires intra-ASEAN ont été éliminées d’ici 2015. En raison du calendrier de mise en œuvre flexible de l’élimination des tarifs, le niveau des tarifs diffère au sein de l’ASEAN. À ce jour, 99,2 % des lignes tarifaires parmi l’ASEAN-6 (Brunei, Indonésie, Thaïlande, Malaisie, Philippines et Singapour) ont été libéralisées et 90,8 % pour les CLMV (Cambodge, Laos, Myanmar et Vietnam). Malgré la réduction remarquable des tarifs au sein de l’ASEAN, le commerce intra-ASEAN n’a pas beaucoup changé et représentait 24 % du total en 2014, ce qui constituait la plus grande part du commerce total de l’ASEAN par partenaire.

Pendant ce temps, l’ASEAN+3 et l’ASEAN+6 ont enregistré respectivement un taux de commerce intra-régional de 37 % et 42 %. Malgré la longue trajectoire de l’ASEAN vers l’intégration économique depuis 1992, date de création de la Zone de libre-échange de l’ASEAN, le bloc commercial n’a pas montré d’augmentation significative du commerce intra-régional. L’ASEAN a plutôt une interdépendance économique plus élevée avec les pays non membres de l’ASEAN. Ce flux commercial est attribué aux barrières non tarifaires qui existent dans les États membres et au réseau de production à l’échelle de l’Asie de l’Est. Ainsi, l’augmentation du commerce intra-régional n’est probablement pas la priorité de la CEA, bien qu’elle doive être considérée comme un processus évolutif. Au lieu de cela, la CEA est considérée par les États membres comme un moyen de mobiliser les investissements étrangers entrants.

En raison du manque de capital et de technologie locaux, les IDE ont longtemps été un élément essentiel du développement économique des États membres de l’ASEAN. Avec l’émergence de la Chine et de l’Inde comme principaux bénéficiaires des IDE, les tentatives de libéralisation des investissements se sont multipliées pour devenir une région compétitive et attrayante afin d’attirer les IDE. Pour réaliser la libéralisation des investissements, l’Accord global de l’ASEAN sur l’investissement (ACIA) a été introduit, qui est un cadre complet intégrant les accords précédents tels que l’Accord de garantie des investissements (IGA) et l’accord sur la Zone d’investissement de l’ASEAN (AIA). La trajectoire de la libéralisation des investissements montre que les États membres de l’ASEAN ont maintenu des niveaux relativement élevés de restrictions réglementaires, à l’exception de Singapour. Le Cambodge et le Vietnam ont également un niveau de politiques d’investissement restrictives inférieur à celui de la Malaisie et de la Thaïlande. Il y a eu en général des corrélations négatives entre des niveaux élevés d’afflux d’IDE et des niveaux élevés de restrictions à l’investissement dans les États membres de l’ASEAN.

L’Indonésie a récemment autorisé la propriété étrangère de maisons jusqu’à 80 ans, contre 50 ans auparavant. Des mesures complètes ont été introduites pour libéraliser l’investissement étranger dans 35 secteurs, y compris un processus de licence de trois heures pour les nouveaux investissements dans des domaines sélectionnés. Les Philippines autorisent également la pleine propriété étrangère et ont assoupli les mesures restrictives sur les affaires. La nouvelle loi sur l’investissement et les mesures du Myanmar devraient améliorer le processus d’approbation des investissements et promouvoir les investissements dans les mines, le commerce, l’agriculture et les produits médicaux. Il existait également un nouveau système juridique complet sur l’arbitrage. Le Vietnam a ouvert plusieurs secteurs aux investisseurs étrangers, tels que la gestion aéroportuaire, avec des procédures d’enregistrement des investissements assouplies. Ces cas récents d’assouplissement des mesures restrictives à l’investissement dans certains États membres de l’ASEAN indiquent une concurrence accrue pour les IDE plutôt qu’un engagement envers la CEA. Les engagements envers l’ACIA sont encore limités par des politiques d’investissement restrictives, en plus du manque de standardisation des politiques d’investissement et des secteurs sensibles.

Bien que la politique d’investissement reste largement du ressort de la politique intérieure plutôt que d’un engagement régional, un résultat bénéfique visible de la création de la CEA serait un pouvoir de négociation accru dans les relations avec les pays non membres de l’ASEAN en renforçant la centralité de l’ASEAN. La prolifération des arrangements commerciaux mégarégionaux, y compris le TPP et le RCEP, présente à la fois des opportunités et des défis pour la CEA, sur lesquels nous allons maintenant nous pencher.

ALE mégarégionaux et centralité de l’ASEAN

Le développement du TPP a été controversé. Le TPP conclu est un ALE complet qui couvre une variété de domaines, y compris le commerce des biens et services, l’investissement, les droits de propriété intellectuelle (DPI), ainsi que les questions environnementales et sociales. Même aux États-Unis, qui ont promu les négociations, il existe une résistance croissante de la part de diverses parties prenantes, y compris des candidats présidentiels majeurs des partis au pouvoir et de l’opposition. Les interprétations des implications des négociations conclues du TPP sur les États membres de l’ASEAN peuvent différer d’un pays à l’autre. Alors que Singapour et Brunei, qui figuraient parmi les quatre membres fondateurs, s’attendaient à peu de changements significatifs dans leurs économies, principalement en raison de leur niveau élevé de libéralisation avant le TPP, les implications pour le Vietnam et la Malaisie seraient plus complexes.

Le Vietnam, qui a déjà signé 16 ALE, devrait bénéficier le plus en tant que membre du TPP, car il a projeté une augmentation de 13 % de ses revenus en 2025 avec 37 % d’exportations supplémentaires en 2025 par rapport à la situation de référence sans le TPP. Alors que les secteurs industriels qui bénéficieraient le plus sont la chaussure et le vêtement, l’économie vietnamienne serait soumise à une forte pression pour un ajustement structurel. Parallèlement à l’ALE avec l’UE, le TPP est très susceptible d’imposer la mise en œuvre d’un État de droit plus transparent et de normes environnementales et sociales renforcées. L’avantage le plus visible de l’adhésion au TPP est que le Vietnam serait positionné pour devenir une destination d’investissement plus attrayante.

L’admission du Vietnam au TPP était anticipée parallèlement au renforcement des relations bilatérales avec les États-Unis. Il y a eu une amélioration continue des relations bilatérales entre les deux, en particulier dans la coopération en matière de sécurité. Le Vietnam et les États-Unis ont publié une déclaration conjointe en 2013, suivie d’une déclaration de vision conjointe lors de la visite officielle du Secrétaire général du Parti aux États-Unis en 2015. Des négociations sont en cours pour une utilisation possible de la baie de Cam Ranh par les États-Unis. Le vice-secrétaire d’État américain Antony Blinken a salué la détermination du Vietnam à négocier et à accélérer l’approbation de l’accord TPP lors de sa visite au Vietnam en avril 2016. Les liens bilatéraux positifs ont été réitérés par le président Obama lors de sa récente visite au Vietnam en mai.

L’admission de la Malaisie aux négociations du TPP a suscité de plus en plus de préoccupations politiques nationales, car le méga-ALE était considéré comme un catalyseur pour saper la politique Bumiputera pratiquée de longue date par la Malaisie, des mesures d’action positive à orientation ethnique, qui sont considérées comme des obstacles à une plus grande libéralisation de son économie, en particulier dans les marchés publics. Pendant ce temps, certains estiment que le TPP apporterait un élan à la réforme des entreprises d’État (EE) pour améliorer l’efficacité économique.

Cependant, un examen de l’accord TPP montre qu’il ne produirait pas de perte nette pour la Malaisie, du moins à court terme. La période de grâce pour le maintien de l’agenda Bumiputera jusqu’à cinq ans a été convenue par les autres parties. Khazanah Nasional, un bras d’investissement du gouvernement malaisien, a également bénéficié d’une exemption de deux ans des dispositions relatives au règlement des différends entre investisseurs et États (ISDS). Cependant, il y a un certain désaccord quant à savoir si la mise en œuvre du TPP apporterait de nombreux avantages économiques immédiats à la Malaisie. Il y aurait une augmentation plus directe de ses importations plutôt que de ses exportations, du moins dans un avenir proche, compte tenu de sa structure industrielle, qui limite les exportations de produits de haute technologie ou à forte valeur ajoutée dans le secteur industriel.

Il est probable qu’il y aura des discussions politiques sur l’adhésion au TPP par les dirigeants politiques malaisiens. Le récent bouleversement politique en Malaisie a gravement sapé la légitimité du leadership actuel, ce qui a conduit le gouvernement à obtenir un soutien politique modéré des pays participants au TPP, en particulier des États-Unis. Cependant, contrairement au Vietnam, l’engagement de la Malaisie envers le TPP n’implique pas simplement un virage vers les États-Unis contre la Chine. La Malaisie, l’un des revendicateurs dans les différends de la mer de Chine méridionale, a adopté une position relativement modérée sur les différends tout en préservant la neutralité et la résilience régionale pour maintenir un équilibre égal entre les puissances.

Dans le sens du calcul stratégique des États individuels, le motif économique restant pour l’adhésion de la Malaisie et du Vietnam au TPP était d’éviter la diversification du commerce et de l’investissement vers les membres participants de l’ASEAN. Ainsi, l’Indonésie, la Thaïlande et les Philippines, pays non membres du TPP de l’ASEAN, ont déjà montré leur volonté de rejoindre principalement en raison de leur anxiété face à la diversification commerciale régionale.

Contrairement au TPP, le RCEP est considéré comme une réponse de l’ASEAN à la lutte hégémonique croissante entre les États-Unis et la Chine dans le processus de régionalisme en Asie de l’Est, tandis que l’ASEAN joue un rôle de premier plan dans la conception du RCEP pour maintenir son initiative. Le RCEP adoptera des formes de flexibilité appropriées, qui pourraient permettre un traitement spécial et différencié, ce qui fera probablement de la négociation du RCEP un « ALE de bas niveau » contrairement au TPP. Le marché de l’Asie de l’Est centré sur la Chine est compris comme étant formé par les réseaux d’ALE existants pour atténuer l’effet « spaghetti bowl » en standardisant les règles d’origine des ALE dans la région.

Certains soutiennent que les objectifs du RCEP et du TPP ne sont pas très différents, car les deux visent à libéraliser l’économie régionale dans les domaines de l’investissement, des services, de la concurrence, des droits de propriété intellectuelle, etc., de sorte que les deux arrangements commerciaux régionaux seront à terme complémentaires.

Pendant ce temps, les deux méga ALE régionaux ont souvent été considérés par beaucoup comme une extension de la rivalité stratégique entre les grandes puissances. Bien que le TPP soit une initiative économique visant à réaliser l’intégration économique dans la vaste région Asie-Pacifique, il ne peut guère être considéré séparément de la stratégie régionale des États-Unis, le soi-disant pivot vers l’Asie ou stratégie de rééquilibrage. Les implications négatives de l’intensification des tensions sur la mer de Chine méridionale sur la centralité de l’ASEAN sont devenues plus claires. L’échec sans précédent de l’ASEAN à publier une déclaration commune en 2012 et la réunion des ministres de la Défense de l’ASEAN-Plus (ADMM-Plus) en 2015 ont été attribués à un désaccord sur le différend entre les parties concernées. Les intérêts stratégiques asymétriques croissants parmi les États membres de l’ASEAN ont sapé la centralité de l’ASEAN.

Les gains économiques possibles des accords commerciaux de l’ASEAN sont également controversés. L’extension possible du TPP pour inclure le reste des États membres de l’ASEAN renforcerait la concurrence. Selon une étude récente, le TPP apporterait de plus grands avantages à quatre États membres de l’ASEAN participant au TPP, à savoir Singapour, Brunei, la Malaisie et le Vietnam. Si tous les États membres de l’ASEAN, à l’exception des pays les moins avancés, rejoignaient le TPP, l’ASEAN devrait connaître une croissance du PIB de 218 milliards USD, soit 6 %, dans la configuration TPP 16, tandis que le gain du RCEP s’élèverait à environ 78 milliards USD, soit une croissance du PIB de 2 %. Pendant ce temps, une interdépendance commerciale plus élevée a été enregistrée entre les membres du RCEP, à l’exclusion de la Chine, que dans le cas du TPP. De nombreuses autres études montrent que le RCEP générerait des gains économiques plus importants mesurés en croissance du PIB que le TPP.

Des défis quelque peu critiques liés à la mise en œuvre des méga ALE régionaux, y compris le TPP et le RCEP, pourraient provenir de leurs implications régionales, en particulier en ce qui concerne la centralité de l’ASEAN. L’accord TPP a révélé le risque de détourner la centralité de l’ASEAN, car les États membres de l’ASEAN recherchent ardemment l’adhésion pour des raisons d’intérêts nationaux, alors que la CEA a un long chemin à parcourir. Il existe un risque que les négociations en cours sur le RCEP entraînent une concurrence accrue entre les États membres de l’ASEAN. Malgré son emphase répétée sur la centralité de l’ASEAN, la mise en œuvre réussie du RCEP transformera les six ALE ASEAN+1 en un ALE entre 16 pays.

L’absence d’une politique commune de l’ASEAN et les négociations parallèles sur un certain nombre d’ALE accroîtront la diversité possible entre les États membres de l’ASEAN. L’affaiblissement de la centralité de l’ASEAN signifie un retard dans la mise en œuvre complète de la CEA. Il convient de noter que l’ASEAN atteindra son objectif de servir de hub d’ALE tant qu’elle restera une entité unique plutôt que des membres segmentés de méga-groupements régionaux.

La centralité économique de l’ASEAN au-delà de 2015 et ses implications politiques

Ainsi, la tâche immédiate de l’ASEAN pour accélérer l’intégration économique consistera à retrouver sa centralité au sein de l’ASEAN et dans ses relations extérieures. En ce sens, l’ASEAN préférerait une coopération économique régionale couvrant une portée régionale plus large où elle peut conserver sa centralité. Le RCEP aura également une politique d’adhésion ouverte pour une expansion future des membres. Certains pays non membres du TPP l’accepteront car ils considèrent que l’adhésion de l’ASEAN au TPP serait un moyen stratégique d’améliorer la centralité de l’ASEAN. Dans ce processus, il pourrait y avoir une marge pour développer un partenariat stratégique entre les États participants au TPP et au RCEP qui sont préoccupés par l’influence dominante d’une puissance particulière. Un partenariat stratégique pourrait les aider en leur offrant plus d’options pour faire face aux jeux de pouvoir dans la région. Ensuite, la sécurisation de la centralité de l’ASEAN verrait des relations plus compatibles entre les méga ALE commerciaux. La centralité de l’ASEAN, basée sur le concept de communauté, contribuerait à préserver une vision de la communauté est-asiatique, ce qui encouragerait la finalisation d’un lien ALE manquant, à savoir un ALE Corée-Chine-Japon, comme tremplin vers un marché est-asiatique intégré. Le processus ASEAN+3 serait un cas d’atténuation de la concurrence politique entre les parties concernées, car il a développé une vision de communauté qui est généralement absente dans le RCEP et le TPP. Sachant que la coopération économique et politique sont inséparables, il y a une marge pour développer des partenariats stratégiques entre la Corée du Sud et l’ASEAN. ▒

Auteurs

Hyung Jong Kim est professeur adjoint au département des relations internationales de l’Université Yonsei, à Wonju. Ses domaines de recherche comprennent l’ASEAN et le régionalisme en Asie de l’Est.