Centralidad Económica de la ASEAN en Medio de Controversias sobre el TPP y el RCEP

Nota del Editor

La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) estableció la Visión de la Comunidad de la ASEAN 2025 como “avanzar juntos” en el lanzamiento de la Comunidad Económica de la ASEAN (AEC). La implementación de la AEC ha sido priorizada durante mucho tiempo por los estados miembros. Al hacerlo, mantener la 'centralidad de la ASEAN' en sus relaciones económicas externas es un factor crucial para la implementación plena y exitosa de la AEC. Sin embargo, los desarrollos recientes en torno a la AEC indican desafíos, como la carrera entre los estados miembros de la ASEAN por recibir inversión extranjera directa (IED) y la emergencia de una rivalidad de mega TLC entre la Asociación Transpacífica (TPP) y la Asociación Económica Integral Regional (RCEP). Estos desafíos podrían socavar la centralidad de la ASEAN y la implementación de la AEC en su conjunto. Sobre el tema de un cambio de enfoque del comercio intrarregional a la IED, Hyung Jong Kim argumenta que el aumento del comercio intrarregional no es la prioridad de la AEC; en cambio, la AEC se utiliza como un medio para movilizar la IED. Con respecto a la competencia inherente entre el TPP y el RCEP, Kim señala que las negociaciones en curso sobre los mega TLC como el TPP y el RCEP podrían resultar en una mayor competencia entre los miembros de la ASEAN. Kim destaca que la centralidad de la ASEAN ayudaría a preservar una visión de la comunidad de Asia Oriental, lo que a su vez alentaría la finalización de un eslabón TLC faltante, a saber, un TLC entre Corea, China y Japón.

La Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) estableció la Visión de la Comunidad de la ASEAN 2025 como “avanzar juntos” en el nacimiento de la Comunidad de la ASEAN. La implementación de la Comunidad Económica de la ASEAN (AEC), como uno de los pilares de la Comunidad de la ASEAN, ha sido priorizada durante mucho tiempo por los estados miembros. A diferencia de las iniciativas anteriores de cooperación económica asociadas con bajos niveles de compromiso, se introdujo un plan y un sistema de seguimiento antes que los otros dos pilares de la Comunidad. Los esfuerzos hacia el desarrollo regional de la Comunidad fueron posibles principalmente a través de la resiliencia regional y la neutralidad de la ASEAN. Mantener la 'centralidad de la ASEAN' en sus relaciones económicas externas parece ser un elemento importante en la implementación completa de la AEC.

Sobre la centralidad económica de la ASEAN, la ASEAN estipuló la intención de revisar los Acuerdos de Libre Comercio (TLC) en relación con sus compromisos de integración interna. El Plan de la AEC declaró explícitamente la necesidad de establecer un sistema para una coordinación mejorada y una posible posición común en sus relaciones económicas externas y en foros regionales y multilaterales. La Visión 2025 reitera su papel mejorado como principal facilitador y fuerza impulsora de la integración económica regional en Asia Oriental y la necesidad de foros económicos globales para abordar cuestiones económicas internacionales.

El crecimiento económico en y de la ASEAN está ligado al progreso de la AEC. La implementación exitosa de la AEC en pleno desarrollo aún está por verse. Los desarrollos recientes en torno a la AEC y sus estados miembros indican desafíos en varios niveles, incluidos los domésticos, regionales y multilaterales, aunque ha habido una gran tendencia hacia la liberalización económica. Estos incluyen la carrera hacia el abismo entre los Estados Miembros de la ASEAN (EM) para recibir inversión extranjera directa (IED) y la emergencia de una rivalidad de mega TLC entre la Asociación Transpacífica (TPP) y la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), que socavarán la centralidad de la ASEAN y, en última instancia, la implementación de la AEC. Una exploración más completa de las ramificaciones positivas de la AEC será posible después de una discusión de estos desafíos y sus posibles impactos en una amplia gama de políticas económicas de la ASEAN.

La AEC y la Centralidad Interna

En la víspera del lanzamiento oficial de la Comunidad de la ASEAN, la AEC registró el 92 por ciento de la implementación del Plan de Acción de la AEC. Sin embargo, la alta tasa de implementación no marcó un gran éxito de la AEC. Los estándares de medición también fueron criticados frecuentemente por su falta de transparencia y especificidad. Muchas categorías requieren un juicio subjetivo basado en un enfoque cualitativo. La liberalización comercial ha sido el pilar más avanzado de la AEC. El 96 por ciento de las líneas arancelarias intrarregionales de la ASEAN fueron eliminadas para 2015. Debido al calendario de implementación flexible de la eliminación de aranceles, el nivel de aranceles difiere dentro de la ASEAN. Hasta la fecha, el 99.2 por ciento de las líneas arancelarias entre la ASEAN-6 (Brunéi, Indonesia, Tailandia, Malasia, Filipinas y Singapur) se han liberalizado y el 90.8 por ciento para los CLMV (Camboya, Laos, Myanmar y Vietnam). A pesar de la notable reducción de aranceles dentro de la ASEAN, el comercio intrarregional no ha cambiado mucho y representó el 24 por ciento del total en 2014, lo que constituyó la mayor parte del comercio total de la ASEAN por socio.

Mientras tanto, la ASEAN+3 y la ASEAN+6 registraron una tasa de comercio intrarregional del 37 por ciento y 42 por ciento, respectivamente. A pesar de la larga trayectoria de la ASEAN hacia la integración económica desde 1992, cuando se estableció el Área de Libre Comercio de la ASEAN, el bloque comercial no ha mostrado un aumento significativo en el comercio intrarregional. La ASEAN tiene, en cambio, una mayor interdependencia económica con países no miembros de la ASEAN. Este flujo comercial se atribuye a las barreras no arancelarias que existen en los estados miembros y a la red de producción de toda Asia Oriental. Por lo tanto, el aumento del comercio intrarregional probablemente no sea la prioridad de la AEC, aunque debería verse como un proceso evolutivo. En cambio, la AEC es vista por los estados miembros como un medio para movilizar la inversión extranjera entrante.

Debido a la falta de capital y tecnología local, la IED ha sido durante mucho tiempo un elemento crítico para el desarrollo económico de los estados miembros de la ASEAN. Con la aparición de China e India como principales receptores de IED, ha habido intentos crecientes de liberalización de la inversión para convertirse en una región competitiva y atractiva para atraer IED. Para realizar la liberalización de la inversión, se introdujo el Acuerdo Integral de Inversión de la ASEAN (ACIA), que es un marco integral que incorpora acuerdos anteriores como el Acuerdo de Garantía de Inversión (IGA) y el acuerdo del Área de Inversión de la ASEAN (AIA). La trayectoria de la liberalización de la inversión muestra que los EM han mantenido niveles relativamente altos de restrictividad regulatoria con el caso excepcional de Singapur. Camboya y Vietnam también tienen un menor nivel de políticas de inversión restrictivas que Malasia y Tailandia. En general, ha habido correlaciones negativas entre altos niveles de entrada de IED y altos niveles de restrictividad de la inversión en los EM.

Indonesia permitió recientemente la propiedad extranjera de viviendas hasta por 80 años, que antes era de 50 años. Se introdujeron medidas integrales para liberalizar la inversión extranjera en 35 industrias, incluido un proceso de licencia de tres horas para nuevas inversiones en campos seleccionados. Filipinas también permite la propiedad extranjera total y ha aliviado las medidas restrictivas sobre los negocios. Se espera que la nueva ley de inversión y las medidas de Myanmar mejoren el proceso de aprobación de inversiones y promuevan la inversión en minería y comercio, agricultura y productos médicos. También hubo un nuevo sistema legal integral sobre arbitraje. Vietnam abrió varios sectores a inversores extranjeros, como la gestión de aeropuertos, con procedimientos de registro de inversiones simplificados. Estos casos recientes de flexibilización de medidas restrictivas sobre la inversión en estados miembros seleccionados de la ASEAN indican una creciente competencia por la IED en lugar de un compromiso con la AEC. Los compromisos con el ACIA aún están limitados por políticas de inversión restrictivas, además de la falta de estandarización de políticas de inversión y sectores sensibles.

Si bien la política de inversión sigue siendo en gran medida un ámbito de la política interna en lugar de un compromiso regional, un resultado beneficioso visible de la creación de la AEC sería un mayor poder de negociación al tratar con países no miembros de la ASEAN al mejorar la centralidad de la ASEAN. La proliferación de mega acuerdos comerciales regionales, incluidos el TPP y el RCEP, presenta tanto oportunidades como desafíos para la AEC, a lo que nos referiremos a continuación.

Mega TLC Regionales y la Centralidad de la ASEAN

El desarrollo del TPP ha sido controvertido. El TPP concluido es un TLC integral que cubre una variedad de campos, incluidos el comercio de bienes y servicios, la inversión, los derechos de propiedad intelectual (DPI) y las cuestiones ambientales y laborales. Incluso en los EE. UU., que ha defendido las negociaciones, existe una creciente resistencia de diversas partes interesadas, incluidos los principales candidatos presidenciales de los partidos gobernante y de oposición. Las interpretaciones de las implicaciones de las negociaciones concluidas del TPP para los estados miembros de la ASEAN pueden diferir entre sí. Mientras que Singapur y Brunéi, que estuvieron entre los cuatro miembros fundadores, esperaban pocos cambios significativos en sus economías debido principalmente a su alto nivel de liberalización previo al TPP, las implicaciones para Vietnam y Malasia serían más complicadas.

Se espera que Vietnam, que ya ha firmado 16 TLC, se beneficie más como miembro del TPP, ya que proyectó un aumento del 13 por ciento en los ingresos en 2025 con un 37 por ciento más de exportaciones en 2025 en comparación con la línea de base sin TPP. Si bien los sectores industriales que más se beneficiarían son el calzado y la confección, la economía de Vietnam estaría bajo una fuerte presión para un ajuste estructural. Junto con el TLC con la UE, es muy probable que el TPP impulse la implementación de un estado de derecho más transparente y normas ambientales y laborales mejoradas. La ventaja más visible de unirse al TPP es que Vietnam se posicionaría para convertirse en un destino de inversión más atractivo.

La admisión de Vietnam al TPP se anticipó junto con la mejora de las relaciones bilaterales con los EE. UU. Ha habido una mejora continua de las relaciones bilaterales entre ambos, en particular en la cooperación en seguridad. Vietnam y los EE. UU. emitieron una Declaración Conjunta en 2013 seguida de una Declaración de Visión Conjunta durante la visita oficial del Secretario General del Partido a los EE. UU. en 2015. Hay negociaciones en curso para el posible uso de la Bahía de Cam Ranh por parte de los EE. UU. El Subsecretario de Estado de los EE. UU., Antony Blinken, elogió la determinación de Vietnam de negociar y acelerar la aprobación del acuerdo TPP durante su visita a Vietnam en abril de 2016. Los lazos bilaterales positivos fueron reiterados por el presidente Obama durante su reciente visita a Vietnam en mayo.

La admisión de Malasia a las negociaciones del TPP ha generado una creciente preocupación política interna porque se consideró que el TLC de alto nivel era un impulso para socavar la política Bumiputera de larga data de Malasia, medidas afirmativas de orientación étnica, que se consideran barreras para una mayor liberalización de su economía, en particular en la contratación pública. Mientras tanto, algunos sienten que el TPP aportaría un impulso a la reforma de las empresas estatales (EE.) para mejorar la eficiencia económica.

Una revisión del acuerdo TPP, sin embargo, muestra que no produciría una pérdida neta para Malasia al menos a corto plazo. El período de gracia para mantener la agenda Bumiputera por hasta cinco años fue acordado por las otras partes. Khazanah Nasional, un brazo de inversión del gobierno de Malasia, también recibió una exención de dos años de las disposiciones de solución de controversias entre inversores y Estados (ISDS). Sin embargo, existe cierto desacuerdo sobre si la implementación del TPP aportaría muchos beneficios económicos inmediatos a Malasia. Habría un aumento más directo en sus importaciones que en sus exportaciones, al menos en el futuro cercano, dada su estructura industrial, que limita las exportaciones de productos de alta tecnología o de alto valor agregado en el sector industrial.

Es probable que haya discusiones políticas sobre la adhesión al TPP por parte de líderes políticos malasios. La reciente agitación política en Malasia socavó gravemente la legitimidad del liderazgo actual, lo que llevó al gobierno a obtener un apoyo político moderado de los países participantes en el TPP, en particular de los EE. UU. Sin embargo, a diferencia de Vietnam, el compromiso de Malasia con el TPP no implica simplemente un giro hacia los EE. UU. en contra de China. Malasia, uno de los reclamantes en las disputas del Mar de China Meridional, ha adoptado una postura relativamente moderada sobre las disputas, preservando la neutralidad y la resiliencia regional para mantener un equilibrio equitativo entre las potencias.

En el sentido del cálculo estratégico de los estados individuales, el motivo económico restante para la adhesión de Malasia y Vietnam al TPP fue evitar la diversificación del comercio y la inversión hacia los miembros de la ASEAN participantes. Por lo tanto, Indonesia, Tailandia y Filipinas, países miembros de la ASEAN no pertenecientes al TPP, ya han mostrado su voluntad de unirse principalmente debido a su ansiedad por la diversificación comercial regional.

A diferencia del TPP, el RCEP es visto como una respuesta de la ASEAN a la creciente lucha hegemónica entre los EE. UU. y China en el proceso de regionalismo de Asia Oriental, mientras que la ASEAN ha estado desempeñando un papel de liderazgo en el proceso de diseño del RCEP para mantener su iniciativa. El RCEP acomodará formas apropiadas de flexibilidad, que pueden permitir un trato especial y diferenciado, lo que probablemente hará de la negociación del RCEP un TLC de 'bajo nivel' a diferencia del TPP. Se entiende que el mercado de Asia Oriental centrado en China se formará a través de las redes de TLC existentes para aliviar el efecto de 'cuenco de espagueti' al estandarizar las reglas de origen de los TLC en la región.

Hay quienes argumentan que los objetivos del RCEP y el TPP no son muy diferentes, ya que ambos buscan liberalizar la economía regional en las áreas de inversión, servicios, competencia, derechos de propiedad intelectual, etc., de modo que los dos acuerdos comerciales regionales serán eventualmente complementarios.

Mientras tanto, los dos mega TLC regionales han sido considerados a menudo por muchos como una extensión de la rivalidad estratégica entre las grandes potencias. Aunque el TPP es una iniciativa económica para lograr la integración económica en la amplia región de Asia-Pacífico, difícilmente puede verse separado de la estrategia regional de los EE. UU., la llamada estrategia de pivote hacia Asia o reequilibrio. Las implicaciones negativas de las crecientes tensiones sobre el Mar de China Meridional en la centralidad de la ASEAN se han vuelto más claras. El fracaso sin precedentes de la ASEAN en la emisión de una declaración conjunta en 2012 y la Reunión de Ministros de Defensa de la ASEAN Ampliada (ADMM-Plus) en 2015 se atribuyeron a desacuerdos sobre la disputa entre las partes relacionadas. Los crecientes intereses estratégicos asimétricos entre los EM han socavado la centralidad de la ASEAN.

Las posibles ganancias económicas de los acuerdos comerciales de la ASEAN también son controvertidas. La posible extensión del TPP para incluir al resto de los EM aumentaría la competencia. Según un estudio reciente, el TPP proporcionará mayores beneficios para cuatro estados miembros de la ASEAN que participan en el TPP, a saber, Singapur, Brunéi, Malasia y Vietnam. Si todos los estados miembros de la ASEAN, excepto los países menos adelantados, se unen al TPP, se espera que la ASEAN tenga un crecimiento del PIB de 218 mil millones de dólares estadounidenses o el 6 por ciento con la configuración TPP 16, mientras que la ganancia del RCEP sería de aproximadamente 78 mil millones de dólares estadounidenses o un crecimiento del PIB del 2 por ciento. Mientras tanto, se ha registrado una mayor interdependencia comercial entre los miembros del RCEP, excluyendo a China, que entre los del TPP. Muchos otros estudios muestran que el RCEP generaría mayores ganancias económicas medidas en crecimiento del PIB que el TPP.

Desafíos algo críticos de la implementación de mega TLC regionales, incluidos el TPP y el RCEP, podrían provenir de sus implicaciones regionales con particular atención a la centralidad de la ASEAN. El acuerdo TPP reveló el riesgo de desviar la centralidad de la ASEAN, ya que los EM persiguen ansiosamente la membresía por el bien de los intereses nacionales, mientras que la AEC tiene un largo camino por recorrer. Existe el riesgo de que las negociaciones en curso sobre el RCEP resulten en una mayor competencia entre los EM. A pesar de su repetido énfasis en la centralidad de la ASEAN, la implementación exitosa del RCEP transformará los seis TLC ASEAN+1 en un TLC entre 16 países.

La ausencia de una política común de la ASEAN y las negociaciones paralelas sobre una serie de TLC aumentarán la posible diversidad entre los estados miembros de la ASEAN. El debilitamiento de la centralidad de la ASEAN significa retrasar la implementación completa de la AEC. Cabe señalar que la ASEAN logrará su objetivo de servir como un centro de TLC siempre que permanezca como una entidad única en lugar de miembros segmentados de mega agrupaciones regionales.

Centralidad Económica de la ASEAN Más Allá de 2015 y sus Implicaciones Políticas

Por lo tanto, la tarea inmediata de la ASEAN para acelerar la integración económica estará en línea con la recuperación de su centralidad dentro de la ASEAN y en sus relaciones externas. En este sentido, la ASEAN preferiría tener cooperación económica regional que cubra un alcance regional más amplio donde pueda mantener su centralidad. El RCEP también tendrá una política de acceso abierto para una mayor expansión de la membresía. Algunos no miembros del TPP lo aceptarán, ya que ven la membresía de la ASEAN en el TPP como un medio estratégico para mejorar la centralidad de la ASEAN. En el proceso, podría haber espacio para desarrollar una asociación estratégica entre los estados participantes del TPP y el RCEP que estén preocupados por la influencia dominante de una potencia en particular. Una asociación estratégica podría ayudarles proporcionando más opciones para tratar con los juegos de poder en la región. Entonces, asegurar la centralidad de la ASEAN vería relaciones más compatibles entre los mega TLC comerciales. La centralidad de la ASEAN, que se basa en el concepto de comunidad, ayudaría a preservar una visión de la comunidad de Asia Oriental, lo que alentaría la finalización de un eslabón TLC faltante, a saber, un TLC entre Corea, China y Japón, como un trampolín hacia un mercado integrado de Asia Oriental. El proceso de la ASEAN+3 sería un caso de mitigación de la competencia política entre las partes interesadas, ya que ha desarrollado una visión de comunidad que generalmente está ausente en el RCEP y el TPP. Sabiendo que la cooperación económica y política son inseparables, hay espacio para desarrollar asociaciones estratégicas entre Corea del Sur y la ASEAN. ▒

Autores

Hyung Jong Kimes profesor asistente en el departamento de relaciones internacionales de la Universidad Yonsei, Wonju. Sus áreas de interés de investigación incluyen la ASEAN y el regionalismo de Asia Oriental.