再见，核安全峰会，接下来呢？

编者按

在时任美国总统贝拉克·奥巴马的倡议下，核安全峰会（NSS）于2010年在华盛顿特区启动，旨在将全球对核恐怖主义（在“反恐战争”的大背景下）的威胁提升至高层关注。为了遏制核扩散，迫切需要培养全球核安全规范，以确保非授权行为者无法获取核材料，并建立国际能力，以最适当的方式应对任何非法获取核材料的企图。在本报告中，EJR Cho 评估了四次峰会，特别是2016年在华盛顿特区举行的第四次也是最后一次峰会。2016年核安全峰会的成果喜忧参半。2016年峰会最显著的成就是，在确保伊朗遵守近期达成的核协议方面，集体努力得到了加强。然而，Cho 指出了以下不足：在朝鲜核问题上未取得有意义的成果，并且未能根据当前的国际框架建立一个维护放射源标签的体系。Cho 最后提出了一个未来的挑战，即如何维持核安全峰会的影响力，并提出了将其纳入联合国框架并定期化的设想。

引言

应美国总统贝拉克·奥巴马在2009年布拉格“无核世界”演讲的呼吁，核安全峰会（“峰会”）于2010年在华盛顿特区启动，旨在将全球对“核恐怖主义”（自9/11以来美国的反恐政策）的威胁提升至高层关注。这种担忧并非毫无根据。例如，据知在1998年俄罗斯经济危机深重之时，其最大的核武器设施曾被盗18.5公斤高浓缩铀（HEU）。最近，在2007年，两伙武装人员试图袭击南非比勒陀利亚的佩林达巴核研究中心，该中心储存有可制造25枚核弹的武器级材料。持续令人担忧的是，情报显示奥萨马·本·拉登和基地组织可能在21世纪初获得了少量核材料；如果属实，这将对整个国际社会以及美国构成重大威胁。为了遏制核扩散，迫切需要培养全球核安全规范，以确保非授权行为者无法获取核材料，并建立国际能力，以最适当和及时的方式应对任何非法获取核材料的企图。通过分享共同的安全关切，美国政府及其盟友寻求通过2012年在首尔、2014年在海牙以及2016年在华盛顿特区的峰会，为提高各国核安全标准奠定基础。

历次会议（2010-2014年）的关键议程

华盛顿特区（2010年4月12-13日）

2010年的首次峰会旨在讨论更有效地打击核恐怖主义的方法，背景是日益增多的严重警告，例如“仅窃取全球高浓缩铀（HEU）库存的0.01%就可能导致全球性灾难”。事实上，由于武器级核材料储存在数十个国家的数百个建筑物中，安全状况各不相同，恐怖组织获取制造核弹材料的风险正在增加。

此外，自冷战结束以来，已有数起关于制造核弹所需关键部件被盗的报告。最令人担忧的是，尽管国际原子能机构（IAEA）每年调查约200起核材料安全措施不当的案件，但实际上，在首届华盛顿特区核安全峰会之前，国际社会并未采取任何有力措施来防止核材料落入非授权行为者手中。峰会呼吁与会的47个国家在自愿基础上政治承诺，实施《华盛顿公报》中的各项承诺。例如，这些承诺包括：

• 批准并执行关于核安全和核恐怖主义的条约；

• 通过联合国合作，执行并协助彼此执行安理会决议；

• 与国际原子能机构（IAEA）合作，更新并执行安全指南，并提供咨询服务；

• 审查与核安全和核贩运相关的国家监管和法律要求；

• 将民用设施使用的高浓缩铀（HEU）转化为不可武器化的材料；

• 研究新型核燃料、探测方法和法证技术；

• 发展优先考虑核安全的组织和机构文化；

• 进行教育和培训，确保国家和设施拥有保护其材料所需的人才；以及

• 执法和海关官员之间的联合演习，以加强核探测方法。

首尔（2012年3月26-27日）

在首尔峰会——“自1945年联合国成立以来规模最大的世界领导人集会”——期间，尽管世界上两个最大的核问题国家朝鲜和伊朗持续构成核威胁，但它们并未被列入峰会的官方议程，也没有被邀请与会。峰会前，朝鲜威胁称，如果其“核问题被列入首尔峰会的议程”，它将视为“战争挑衅”。因此，首尔公报的成功最终依赖于俄罗斯和中国在私下会谈中对这两个流氓国家的承诺。

尽管存在这些局限性，峰会还是取得了一些进展。峰会宣布，与会国将致力于最大限度地减少高浓缩铀（HEU）和钚的储存量，加强核保障体系，并防止核武器级材料的非法贩运。具体而言，从2010年到2012年，美国和俄罗斯已将足够制造3000枚核弹头的高浓缩铀转化为低浓缩铀（LEU），并在首尔同意进一步减少68吨钚。此外，其他八个与会国已成功销毁了480公斤高浓缩铀，这足以制造18枚核弹头。特别是墨西哥和乌克兰已经清除了所有武器级材料。

此外，在2011年福岛核电站事故（世界上最严重的核事故之一）一年后举行的会议上，核工业的安全和安保问题受到了最高级别的重视。福岛核电站的熔毁事故对日本的邻国，如韩国和中国，发出了严重警报，这些国家的核能产业与欧洲国家和美国不同，仍在快速增长。为了恢复对民用核能的信心，国际原子能机构（IAEA）在首尔峰会后不久发布了其审查日本修订的核安全评估程序的报告。

在《首尔公报》中，总体而言，核安全比华盛顿特区第一次峰会得到了更广泛和更全面的定义，并在11个行动领域达成了共识，特别是在材料、治理、走私和文化方面。事实上，《首尔公报》最大的成就之一是引入了一个共同平台来处理各种当代核问题，这些问题此前在核治理的各个子领域（如核安全、核安保和核保障——即所谓的“3S”）下被分开处理。然而，与此同时，也有批评认为峰会未能就流氓国家发展核武器的迫在眉睫的威胁设定官方议程；联合声明在可衡量的目标方面仍然含糊不清，唯一切实的成就是将福岛危机后的更广泛的核安保程序纳入其中。

海牙（2014年3月24-25日）

第三届海牙核安全峰会被克里米亚事件以及俄罗斯总统的缺席所笼罩，而俄罗斯总统本应与美国和中国一起，在确保裂变材料和打击核恐怖主义威胁的国际努力中发挥核心作用。此外，峰会前夕传出的关于美国下一年核不扩散计划预算削减的消息令国际社会感到困惑，这被广泛解读为美国在宣称“我们正在撤退”。奥巴马总统申请的用于保护和消除“易受攻击”核武器和材料的国际材料保护计划的预算比预期少了1.14亿美元，用于全球威胁削减倡议的预算少了1.08亿美元，使现有核安全计划的总削减额达到2.22亿美元。更重要的是，这可能导致美俄外交关系出现问题，因为两国原本同意各自处置34吨钚，并将其储存在美国南卡罗来纳州的混合氧化物（MOX）燃料制造厂，但美国的预算削减将阻碍这一计划。

尽管存在一些明显的局限性，峰会仍报告了一些进展。日本宣布将向美国释放超过300公斤的“高度可用于制造核弹”的钚和200公斤高浓缩铀（HEU）——据称这些材料足以制造40枚和50枚核弹头——供美国稀释和处置。日本的武器级材料储备一直是与朝韩和中国发生冲突的根源，特别是右翼日本政客曾暗示其可能具有威慑价值，尽管该国早在1967年就单方面禁止发展自己的核武器。与日本达成的协议被美国官员誉为奥巴马总统布拉格倡议迄今为止最伟大的成就。同样，比利时和意大利同意移除过剩的裂变材料，作为华盛顿主导的旨在减少全球储存量和储存地点的持续努力的一部分。

华盛顿特区（2016年3月31日-4月1日）

随着人们怀疑在巴黎（2015年11月）和布鲁塞尔（2016年3月22日）发动袭击的恐怖网络可能正在策划另一次恐怖行动，这次目标是比利时的一家核设施，2016年华盛顿公报将焦点重新拉回到核恐怖主义问题上，“更类似于2010年华盛顿公报，而非过去两次峰会的公报”。因此，比利时首相查尔斯·米歇尔强调了真实的核恐怖危险，并敦促采取切实措施改善核安全。据报道，自2014年以来，在比利时核设施发生了一系列可疑和令人担忧的活动，造成了约1亿至2亿美元的损失。为了反映这一发展，核走私和网络安全问题在联合声明（所谓的“礼篮”）中得到了讨论。呼吁以更现实的方式采取更强有力的措施打击核恐怖主义，特别是朝鲜半岛的无核化问题，以及伊朗和一些恐怖组织（如伊斯兰国（IS）——可能由朝鲜提供支持）的核武器扩散问题，主导了为期两天的峰会。

虽然峰会几乎整个第一天都致力于讨论朝鲜构成的核威胁，但在韩美日三国领导人之间的三边会议以及美中双边会议上均未取得有意义的成果。然而，与朝鲜的情况形成鲜明对比的是，峰会成功地制定了如何加强集体努力以确保伊朗遵守近期达成的核协议的蓝图，并阻止核武器扩散给一些以全球城市为目标的恶意组织：这次会议由P5+1（美国、英国、法国、中国、俄罗斯（缺席）+德国）和国际原子能机构（IAEA）的领导人举行。事实上，历届峰会都在伊朗问题上取得了扎实的进展。2009年，伊朗是持续发展核武器方面最令人担忧的国家，正如今天的朝鲜一样。然而，根据2015年7月达成的《联合全面行动计划》（JCPOA），伊朗将在10年内将其在纳坦兹铀浓缩设施的离心机数量从近20,000台减少到5,060台，并在15年内将其铀储量减少98%至300公斤，保持其浓缩水平在3.67%。作为实现这些目标的一部分，到2016年1月，伊朗已将纳坦兹和福尔多核设施的数吨低浓缩铀运往俄罗斯。此外，伊朗同意改造阿拉克附近的重水核反应堆，其乏燃料含有可用于制造核弹的钚。为了防止伊朗秘密制造任何非法核计划，根据伊朗于2003年12月18日签署的《国际原子能机构保障协定附加议定书》，国际原子能机构的检查人员将能够进入其认为可疑的任何伊朗境内地点。迄今为止，伊朗案例可以被认为是峰会过去六年来的最大成就，也是国际核不扩散任务的一个典范过程，它通过和平手段成功地将一个问题国家重新纳入国际社会，这与伊拉克和利比亚的案例不同。在一定程度上，国际社会在处理伊朗问题上积累的知识无疑能够为应对朝鲜日益增长的核威胁提供一些有用的思路。

结论：前景与局限性

自2010年首届核安全峰会以来，议程和努力不断扩大，以期在更广泛的范围内维持国际社会对核安全的关注：事实上，这种扩大对于进一步发展至关重要。特别是，面对新千年不断演变的当代安全挑战，迫切需要引入强化的安全框架。作为回应，峰会在过去几年中成功地提高了最高层对核安全的国家意识，促使各国政府采取必要措施来加强全球核安全体系。迄今为止，在现有国际协议框架下，峰会：

• 提供了一个有用的平台，通过整合核安全、核安保和核保障等核治理子领域，确保核材料更加安全；

• 使各国能够借鉴彼此在处理核材料方面的经验；以及

• 成功地促进和协调了与会国之间的能力建设和国际合作，以防止世界上最危险的材料落入不法分子手中。

在民用和军用计划的广泛范围内，峰会使与会国能够加强现有的安全和安保措施，以确保各国负责任地处理核材料。

然而，现实地说，其成果尚未成熟到可以收获；因此，其未来仍然不确定。首先，尽管在四次峰会中议程的界限被成功地拓宽了，但实际上对核安全、核安保和核保障这三个重要议程的关注并不均衡：尽管核保障问题很重要，但在讨论中却被边缘化了，而不是与其他方面结合起来。由此，通过引入各种核问题来更全面地加强核安全的初衷在很大程度上被削弱了。此外，尽管付出了巨大的努力，但这些愿景未能制度化。例如，即使经过多年的最高级别讨论，峰会至今未能建立一个根据当前国际框架维护放射源标签的体系，以便能够追踪到燃料循环的末端。其次，国际安全环境过于不稳定，无法确切预测可能的威胁并制定适当的先发制人行动，因为存在新的（或新出现的）安全挑战，例如自然灾害、网络恐怖主义、生物恐怖主义，以及与某些宗教极端分子有关的身份不明的地方民兵构成的威胁。

尽管峰会面临重重障碍，但显然现在是时候讨论如何发展这项资产了。特别是当朝鲜第五次核试验预计将在2016年1月的第四次核试验之后不久进行时，组织国际和区域努力的需求比以往任何时候都更加迫切。在此过程中，维持核安全峰会此后的影响力至关重要。一个可行的选择是将其纳入联合国框架（更具体地说，是《不扩散条约》）并定期化，从而利用它作为与世界其他国家分享峰会见解和成果的有用工具。为了取得成功，未来的高级别对话应包括国际公约中的具体要求、采用更严格的普遍核安全/安保标准的形式，以及引入一定的区域自主空间，允许区域行为者提出自己的问题并与国际社会分享其宝贵的经验。 ▒

作者

EJR Cho是首尔大学国际研究中心（CIS）“东亚复杂组织原则与区域秩序：理论与政策发展”（韩国国家研究基金会资助的社会科学韩国项目）项目的研究助理。更多信息请访问项目网站：http://www.eastasiair.com/。