Adiós, Cumbre de Seguridad Nuclear, ¿y ahora qué?

Nota del editor

Bajo la iniciativa del presidente de EE. UU., Barack Obama, la Cumbre de Seguridad Nuclear (CSN) se lanzó en Washington, D.C. en 2010 para centrar la atención de alto nivel en la amenaza global que representa principalmente el terrorismo nuclear en el contexto ampliado de la "guerra contra el terrorismo". Para detener una mayor proliferación nuclear, existía la necesidad urgente de cultivar normas globales sobre seguridad nuclear para garantizar que los actores no autorizados no tengan acceso a materiales nucleares, además de desarrollar la capacidad internacional para actuar contra cualquier intento ilícito de acceder a materiales nucleares de la manera más apropiada. En este artículo, EJR Cho evalúa las cuatro Cumbres, particularmente la cuarta y última cumbre celebrada en 2016 en Washington, D.C. Los resultados de la CSN de 2016 fueron mixtos. El logro más significativo de la CSN de 2016 fue la intensificación de los esfuerzos colectivos para garantizar el cumplimiento iraní del acuerdo nuclear recientemente concluido. Sin embargo, Cho destaca las siguientes deficiencias: no se obtuvieron resultados significativos con respecto a los problemas nucleares de Corea del Norte y no se logró introducir un sistema para mantener las etiquetas en las fuentes radiactivas de acuerdo con el marco internacional actual. Cho concluye sugiriendo un desafío futuro que es mantener la influencia de la CSN y propone la idea de que se regularice dentro del marco de la ONU.

Introducción

A instancias del presidente de EE. UU., Barack Obama, en su discurso sobre un "mundo libre de armas nucleares" en Praga en 2009, se lanzó la Cumbre de Seguridad Nuclear ("la Cumbre") en Washington, D.C. en 2010 para centrar la atención de alto nivel en la amenaza global que representa principalmente el "terrorismo nuclear" en el contexto ampliado de la "guerra contra el terrorismo", la política antiterrorista de EE. UU. desde el 11 de septiembre. Tales temores no carecían de fundamento. Por ejemplo, se sabe que en 1998, cuando Rusia sufría una profunda crisis económica, se robaron 18,5 kilogramos de Uranio Altamente Enriquecido ("UAE") de la mayor instalación de armas nucleares de Rusia. Más recientemente, en 2007, dos grupos de hombres armados intentaron atacar el Centro de Investigación Nuclear Pelindaba de Sudáfrica en Pretoria, donde se almacenaba material de grado armamentístico para 25 bombas nucleares. Una preocupación constante es la inteligencia que indica que Osama bin Laden y Al Qaeda pueden haber obtenido una cantidad limitada de material nuclear a finales de la década de 2000; si es cierto, esto podría representar una amenaza significativa para toda la comunidad internacional, así como para EE. UU. Para detener una mayor proliferación nuclear, existía la necesidad urgente de cultivar normas globales sobre seguridad nuclear para garantizar que los actores no autorizados no tengan acceso a materiales nucleares, además de desarrollar la capacidad internacional para actuar contra cualquier intento ilícito de acceder a materiales nucleares de la manera más apropiada y oportuna. Al compartir preocupaciones de seguridad comunes, el gobierno de EE. UU. y aliados afines han buscado sentar las bases para elevar el nivel de seguridad nuclear de los países a través de cumbres en Seúl (2012), La Haya (2014) y Washington, D.C. (2016).

Agendas Clave en Reuniones Anteriores (2010-2014)

Washington D.C. (12-13 de abril de 2010)

La primera Cumbre en 2010 se celebró para discutir formas más efectivas de combatir el terrorismo nuclear, en el contexto de la creciente difusión de advertencias serias, como que "el robo de solo el 0,01% de las reservas mundiales de [UAE] podría causar una catástrofe global". De hecho, con materiales nucleares utilizables en armas almacenados en cientos de edificios en docenas de países bajo diversas situaciones de seguridad, aumenta el riesgo de que los grupos terroristas adquieran materiales para fabricar bombas.

Además, desde el fin de la Guerra Fría, ha habido varios informes de robo de algunos elementos esenciales en la fabricación de bombas nucleares. Lo más preocupante es que, si bien la Agencia Internacional de Energía Atómica ("OIEA") investiga anualmente aproximadamente 200 casos de materiales nucleares mal asegurados, en realidad, no se han tomado medidas enérgicas en la comunidad internacional antes de la primera Cumbre de Seguridad Nuclear en Washington, D.C. Para evitar que los materiales nucleares caigan en manos de actores no autorizados, la Cumbre exigió el compromiso político de los 47 estados participantes para implementar las promesas del Comunicado de Washington de forma voluntaria. Estos incluyeron, por ejemplo:

• Ratificar e implementar tratados sobre seguridad nuclear y terrorismo nuclear;

• Cooperar a través de la ONU para implementar y asistirse mutuamente en relación con las Resoluciones del Consejo de Seguridad;

• Trabajar con la OIEA para actualizar e implementar guías de seguridad y llevar a cabo servicios de asesoramiento;

• Revisar los requisitos regulatorios y legales nacionales relacionados con la seguridad nuclear y el tráfico nuclear;

• Convertir el UAE utilizado por instalaciones civiles a materiales no utilizables para armas;

• Investigación sobre nuevos combustibles nucleares, métodos de detección y técnicas forenses;

• Desarrollo de culturas corporativas e institucionales que prioricen la seguridad nuclear;

• Educación y capacitación para garantizar que los países y las instalaciones tengan las personas que necesitan para proteger sus materiales; y

• Ejercicios conjuntos entre funcionarios de aplicación de la ley y aduanas para mejorar los enfoques de detección nuclear.

Seúl (26-27 de marzo de 2012)

Durante la Cumbre de Seúl —"la mayor reunión de líderes mundiales desde la creación de la ONU en 1945"—, a pesar de las continuas amenazas nucleares planteadas por las dos mayores preocupaciones nucleares del mundo, Corea del Norte e Irán, ninguno de los dos estaba realmente en la agenda oficial de la cumbre y ninguno de los dos países fue invitado a asistir. Antes de la cumbre, Corea del Norte amenazó con que si su "problema nuclear se ponía en la agenda de la cumbre de Seúl", lo consideraría una "provocación" de guerra. En última instancia, por lo tanto, el éxito del Comunicado de Seúl dependió de los compromisos de Rusia y China con los dos estados rebeldes en conversaciones privadas.

A pesar de estas limitaciones, se lograron algunos avances en la cumbre. Se anunció que los estados participantes se comprometerían a minimizar las reservas de UAE y plutonio, mejorar los sistemas de salvaguardias nucleares y prevenir el tráfico ilícito de material utilizable para armas nucleares. Específicamente, de 2010 a 2012, EE. UU. y Rusia han convertido un gran volumen de UAE, suficiente para construir 3.000 ojivas nucleares, a uranio de bajo enriquecimiento ("UAE"), y acordaron en Seúl reducir otras 68 toneladas de plutonio. Además, otros ocho países participantes han descartado con éxito 480 kg de UAE, que podrían construir 18 ojivas nucleares. En particular, México y Ucrania han eliminado todo su material utilizable para armas.

Además, se enfatizaron las cuestiones de seguridad y protección de la industria nuclear con la máxima gravedad en una reunión celebrada un año después del desastre de la planta nuclear de Fukushima en 2011, que es uno de los peores accidentes nucleares del mundo. El colapso de la planta nuclear en Fukushima fue una seria advertencia para los países vecinos de Japón, como Corea del Sur y China, donde las industrias de energía nuclear todavía están creciendo rápidamente, a diferencia de los países europeos y EE. UU. Para restaurar la fe en la energía nuclear civil, la OIEA publicó su informe revisando los procesos de evaluación de seguridad nuclear de Japón poco después de la cumbre en Seúl.

En el Comunicado de Seúl, en general, la seguridad nuclear se definió de manera más amplia y completa que en la primera cumbre en Washington, D.C., y se alcanzó un consenso sobre 11 áreas de acción, particularmente en términos de materiales, gobernanza, contrabando y cultura. De hecho, uno de los mayores logros del Comunicado de Seúl fue introducir una plataforma común para abordar una variedad de cuestiones nucleares contemporáneas, que se habían tratado por separado bajo subcampos divididos de la gobernanza nuclear, como la seguridad nuclear, la protección y las salvaguardias (las llamadas 3 S). Sin embargo, al mismo tiempo, surgieron críticas que sugerían que la cumbre no logró establecer una agenda oficial sobre las amenazas inminentes planteadas por los intentos de los estados rebeldes de desarrollar armas nucleares; la declaración conjunta sigue siendo vaga en términos de objetivos medibles y el único logro tangible fue la inclusión de procedimientos de seguridad nuclear más amplios después de la crisis de Fukushima.

La Haya (24-25 de marzo de 2014)

La tercera Cumbre de Seguridad Nuclear en La Haya se vio ensombrecida por los acontecimientos en Crimea y la ausencia del presidente ruso, quien se suponía que sería un actor central en los esfuerzos internacionales para asegurar material fisible y combatir la amenaza del terrorismo nuclear junto con EE. UU. y China. Además, la audiencia internacional se confundió con noticias publicadas inmediatamente antes de la cumbre sobre el recorte presupuestario de EE. UU. para programas de no proliferación para el año siguiente, lo que fue ampliamente percibido como que EE. UU. declaraba: "estamos en retirada". El presidente Obama solicitó 114 millones de dólares menos de lo previsto para el programa internacional de protección de materiales, destinado a asegurar y eliminar "vulnerables" armas y materiales nucleares, y 108 millones de dólares menos para la iniciativa de reducción de amenazas globales, lo que supuso recortes totales a los programas de seguridad nuclear existentes de 222 millones de dólares. Más importante aún, esto pudo haber causado problemas en las relaciones diplomáticas entre EE. UU. y Rusia porque, si bien ambas naciones habían acordado deshacerse de 34 toneladas de plutonio cada una y almacenarlo en la instalación de fabricación de combustible de óxido mixto (MOX) en Carolina del Sur, EE. UU., este plan se vería obstaculizado por el recorte presupuestario de EE. UU.

A pesar de algunas limitaciones claras, se informaron algunos avances en la cumbre. Japón anunció que liberaría más de 300 kg de plutonio "listo para bombas" y 200 kg de UAE, supuestamente capaces de producir 40 y 50 ojivas nucleares, a EE. UU. para su dilución y eliminación. Las reservas de material de grado armamentístico de Japón han sido una fuente de conflicto con las dos Coreas y China, particularmente después de que políticos japoneses de derecha sugirieran que podría tener valor como disuasivo, a pesar de que el país prohibió unilateralmente el desarrollo de sus propias armas nucleares en 1967. El acuerdo con Japón fue aclamado por funcionarios estadounidenses como el mayor éxito hasta la fecha de la iniciativa del presidente Obama en Praga. Asimismo, Bélgica e Italia acordaron retirar el excedente de material fisible como parte de un esfuerzo continuo liderado por Washington para reducir las reservas mundiales y el número de sitios en todo el mundo donde se almacena.

Washington D.C. (31 de marzo - 1 de abril de 2016)

Con la creciente sospecha de que la red terrorista que atacó París (noviembre de 2015) y Bruselas (22 de marzo de 2016) podría haber estado planeando otra operación terrorista, esta vez dirigida a una instalación nuclear belga, el Comunicado de Washington 2016 volvió a centrarse en cuestiones de terrorismo nuclear "más parecido al Comunicado de Washington 2010 que a los comunicados de las dos últimas cumbres". En consecuencia, el Primer Ministro belga Charles Michel destacó los peligros reales del terrorismo nuclear e instó a tomar medidas reales para mejorar la seguridad nuclear. Según se informa, desde 2014 se han detectado una serie de actividades sospechosas y alarmantes en los sitios nucleares de Bélgica, lo que ha provocado daños estimados entre 100 y 200 millones de dólares. Para reflejar esta situación, se discutieron cuestiones de contrabando nuclear y ciberseguridad en las declaraciones conjuntas (las llamadas "cestas de regalo"). Los llamados a esfuerzos más enérgicos para combatir el terrorismo nuclear en términos más realistas, particularmente las cuestiones de desnuclearización en la Península de Corea y la no proliferación de armas nucleares en Irán y entre algunos grupos terroristas, como el Estado Islámico (EI), potencialmente suministrado por Corea del Norte, dominaron la cumbre de dos días.

Si bien casi todo el primer día de la cumbre se dedicó a las amenazas nucleares planteadas por Corea del Norte, no se obtuvieron resultados significativos de las reuniones trilaterales entre los líderes de tres naciones —Corea del Sur, EE. UU. y Japón—, así como de las reuniones bilaterales entre EE. UU. y China. En contraste con el caso norcoreano, sin embargo, la cumbre logró trazar un plan sobre cómo intensificar los esfuerzos colectivos para garantizar el cumplimiento iraní del acuerdo nuclear recientemente concluido y detener la propagación de armas nucleares a algunos grupos malignos que han atacado áreas urbanas en todo el mundo: esa reunión fue celebrada por los líderes del P5+1 (EE. UU., Reino Unido, Francia, China y Rusia (ausente) + Alemania) y la OIEA. De hecho, las cumbres han construido un sólido historial de progreso en el caso iraní. En 2009, Irán era el país más preocupante en términos de esfuerzos continuos para desarrollar armas nucleares, al igual que Corea del Norte ahora. Sin embargo, bajo el marco del Plan de Acción Integral Conjunto ("JCPOA") realizado en julio de 2015, Irán debe reducir su número de centrifugadoras de casi 20.000 a 5.060 en las instalaciones de enriquecimiento de uranio en Natanz, Irán, en un plazo de 10 años y su reserva de uranio en un 98% a 300 kg en 15 años, manteniendo su nivel de enriquecimiento en un 3,67%. Como parte de sus esfuerzos para alcanzar estos objetivos, para enero de 2016, Irán había enviado toneladas de UAE a Rusia desde Natanz y Fordo. Además, Irán ha acordado convertir el reactor nuclear de agua pesada cerca de Arak, cuyo combustible gastado contiene plutonio adecuado para fabricar bombas nucleares. Para evitar que Irán construya encubiertamente cualquier programa nuclear ilícito, los inspectores de la OIEA podrán acceder a cualquier sitio que consideren sospechoso en Irán de acuerdo con el Protocolo Adicional al Acuerdo de Salvaguardias de la OIEA que Irán firmó el 18 de diciembre de 2003. Hasta ahora, el caso iraní puede considerarse el mayor logro de la Cumbre en los últimos seis años y también un proceso modelo para la misión internacional de no proliferación que ha logrado reintegrar a un país problemático en la comunidad internacional por medios pacíficos, a diferencia de los casos iraquí y libio. Hasta cierto punto, obviamente, los conocimientos que la comunidad internacional ha acumulado al tratar con Irán podrían proporcionar algunas ideas útiles para abordar las crecientes amenazas nucleares planteadas por Corea del Norte.

Conclusión: Perspectivas y Limitaciones

Desde la primera Cumbre de Seguridad Nuclear en 2010, la agenda y los esfuerzos se han ampliado para mantener el interés internacional en la seguridad nuclear en un sentido más amplio: de hecho, tal expansión fue crucial para un mayor progreso. En particular, ante los desafíos de seguridad contemporáneos en evolución del nuevo milenio, hubo un llamado urgente para la introducción de marcos de seguridad mejorados. En respuesta, la Cumbre ha logrado en los últimos años aumentar la conciencia nacional sobre la seguridad nuclear al más alto nivel, lo que ha llevado a los gobiernos a introducir las medidas necesarias para fortalecer la arquitectura global de seguridad nuclear. Hasta la fecha, dentro del marco de los acuerdos internacionales existentes, ha:

• proporcionado una plataforma útil para garantizar que el material nuclear sea más seguro al integrar subcampos de la gobernanza nuclear como la seguridad nuclear, la protección y las salvaguardias;

• permitido a las naciones aprovechar la experiencia mutua sobre cómo manejan sus materiales; y

• facilitado y coordinado con éxito la creación de capacidades y la cooperación internacional entre los países participantes, para evitar que los materiales más peligrosos del mundo caigan en las manos equivocadas.

En el amplio espectro de programas civiles y militares, la Cumbre ha permitido a los países participantes mejorar las medidas de seguridad y protección que están en vigor para garantizar que los países manejen los materiales nucleares de manera más responsable.

Para ser realistas, sin embargo, sus frutos aún no están maduros para la cosecha; en consecuencia, su futuro sigue siendo incierto. Primero, si bien el alcance de las agendas se ha ampliado con éxito a lo largo de las cuatro Cumbres, en realidad la atención no se prestó de manera uniforme a las tres agendas importantes de seguridad nuclear, protección y salvaguardias: a pesar de su importancia, las cuestiones de salvaguardias nucleares quedaron al margen, en lugar de incluirse junto con otros aspectos, en las discusiones. A partir de esto, la idea original de mejorar la seguridad nuclear de manera más integral al incorporar una variedad de cuestiones nucleares se vio significativamente socavada al final. Además, a pesar de los tremendos esfuerzos, las visiones tampoco pudieron institucionalizarse. Por ejemplo, incluso después de años de discusiones al más alto nivel, la Cumbre no ha logrado hasta la fecha introducir un sistema para mantener etiquetas en las fuentes radiactivas de acuerdo con el marco internacional actual para que puedan rastrearse hasta el final del ciclo del combustible. Segundo, el entorno de seguridad internacional está demasiado inestable para predecir firmemente las amenazas posibles y preparar acciones preventivas apropiadas debido a desafíos de seguridad nuevos (o percibidos como nuevos), como desastres naturales, ciberterrorismo, bioterrorismo y amenazas planteadas por milicias locales no identificadas en asociación con algunos extremistas religiosos.

Independientemente de los obstáculos que se presenten para la Cumbre, es obviamente hora de discutir cómo hacer crecer este activo. Particularmente cuando se prevé que la quinta prueba nuclear de Corea del Norte siga poco después de la cuarta en enero de 2016, las demandas de organización de esfuerzos internacionales y regionales son más altas que nunca. Al hacerlo, es esencial mantener la influencia de la Cumbre de Seguridad Nuclear posteriormente. Una de las opciones viables sería regularizarla dentro del marco de la ONU (más específicamente, el Tratado de No Proliferación), utilizándola así como un vehículo útil para compartir la perspectiva y los logros de las cumbres con el resto del mundo. Para tener éxito, los futuros diálogos de alto nivel deberían incluir requisitos específicos en convenciones internacionales, la adopción de una forma más rigurosa de estándares universales de seguridad y protección nuclear, y la introducción de un espacio para la autonomía regional que permita a los actores regionales plantear sus propios problemas y compartir sus valiosas experiencias con la comunidad internacional. ▒

Autores

EJR Cho es asociado de investigación en el proyecto sobre “Principios de Organización Compleja y Órdenes Regionales en Asia Oriental: El Desarrollo de Teoría y Política” (Proyecto Ciencia Social de Corea financiado por la Fundación Nacional de Investigación de Corea) en el Centro de Estudios Internacionales (CIS), Universidad Nacional de Seúl. Para más información, visite el sitio web del proyecto: http://www.eastasiair.com/.