Adieu, Sommet sur la sécurité nucléaire, et ensuite… ?

Note de l'éditeur

Sous l'initiative du président américain Barack Obama, le Sommet sur la sécurité nucléaire (SSN) a été lancé à Washington, D.C. en 2010 pour attirer l'attention des plus hauts responsables sur la menace mondiale posée principalement par le terrorisme nucléaire dans le contexte élargi de la « guerre contre le terrorisme ». Pour stopper la prolifération nucléaire, il était urgent de cultiver des normes mondiales en matière de sécurité nucléaire afin de garantir que les acteurs non autorisés soient privés d'accès aux matières nucléaires, en plus de renforcer les capacités internationales pour agir contre toute tentative illicite d'accès aux matières nucléaires de la manière la plus appropriée. Dans cet article, EJR Cho évalue les quatre Sommets, en particulier le quatrième et dernier sommet tenu en 2016 à Washington, D.C. Les résultats du SSN de 2016 ont été mitigés. La réalisation la plus significative du SSN de 2016 a été le renforcement des efforts collectifs pour garantir la conformité de l'Iran avec l'accord nucléaire récemment conclu. Cependant, Cho souligne les lacunes suivantes : aucun résultat significatif n'a été obtenu concernant les problèmes nucléaires de la Corée du Nord et il a échoué à introduire un système pour maintenir les étiquettes sur les sources radiologiques conformément au cadre international actuel. Cho conclut en suggérant un défi futur qui est de maintenir l'influence du SSN et propose l'idée de sa régularisation dans le cadre de l'ONU.

Introduction

À la demande du président américain Barack Obama dans son discours sur un « monde sans armes nucléaires » à Prague en 2009, le Sommet sur la sécurité nucléaire (« le Sommet ») a été lancé à Washington, D.C. en 2010 pour attirer l'attention des plus hauts responsables sur la menace mondiale posée principalement par le « terrorisme nucléaire » dans le contexte élargi de la « guerre contre le terrorisme », la politique antiterroriste des États-Unis depuis le 11 septembre. Ces craintes n'étaient pas entièrement sans fondement. Par exemple, on sait qu'en 1998, alors que la Russie traversait une profonde crise économique, 18,5 kilogrammes d'uranium hautement enrichi (« UHE ») ont été volés dans la plus grande installation d'armes nucléaires de Russie. Plus récemment, en 2007, deux groupes d'hommes armés ont tenté d'attaquer le Centre de recherche nucléaire de Pelindaba en Afrique du Sud, à Pretoria, où étaient stockés des matières de qualité militaire pour 25 bombes nucléaires. Une préoccupation constante est le renseignement indiquant qu'Oussama ben Laden et Al-Qaïda auraient pu obtenir une quantité limitée de matières nucléaires à la fin des années 2000 ; si cela est vrai, cela pourrait constituer une menace importante pour l'ensemble de la communauté internationale ainsi que pour les États-Unis. Pour stopper la prolifération nucléaire, il était urgent de cultiver des normes mondiales en matière de sécurité nucléaire afin de garantir que les acteurs non autorisés soient privés d'accès aux matières nucléaires, en plus de renforcer les capacités internationales pour agir contre toute tentative illicite d'accès aux matières nucléaires de la manière la plus appropriée et la plus rapide. En partageant des préoccupations communes en matière de sécurité, le gouvernement américain et ses alliés partageant les mêmes idées ont cherché à jeter les bases d'une amélioration des normes de sécurité nucléaire des pays par le biais de sommets à Séoul (2012), La Haye (2014) et Washington, D.C. (2016).

Principaux ordres du jour des réunions précédentes (2010-2014)

Washington D.C. (12-13 avril 2010)

Le premier Sommet en 2010 a eu lieu pour discuter de moyens plus efficaces de lutter contre le terrorisme nucléaire, sur fond d'avertissements graves de plus en plus nombreux, tels que « le vol de seulement 0,01 % des stocks mondiaux d'UHE pourrait provoquer une catastrophe mondiale ». En fait, avec des matières nucléaires utilisables pour des armes stockées dans des centaines de bâtiments dans des dizaines de pays dans des situations de sécurité variables, le risque que des groupes terroristes acquièrent des matières de fabrication de bombes augmente.

De plus, depuis la fin de la Guerre froide, plusieurs vols d'éléments essentiels à la fabrication de bombes nucléaires ont été signalés. Ce qui est le plus préoccupant, c'est que, alors qu'environ 200 cas de matières nucléaires mal sécurisées sont examinés par l'Agence internationale de l'énergie atomique (« AIEA ») chaque année, en réalité, aucune réponse vigoureuse n'a été apportée par la communauté internationale avant le premier Sommet sur la sécurité nucléaire à Washington, D.C. Pour empêcher les matières nucléaires de tomber entre les mains d'acteurs non autorisés, le Sommet a appelé à l'engagement politique des 47 États participants à mettre en œuvre les engagements du Communiqué de Washington sur une base volontaire. Ceux-ci comprenaient, par exemple :

• Ratifier et mettre en œuvre les traités sur la sécurité nucléaire et le terrorisme nucléaire ;

• Coopérer par l'intermédiaire de l'ONU pour mettre en œuvre et s'entraider dans le cadre des résolutions du Conseil de sécurité ;

• Travailler avec l'AIEA pour mettre à jour et mettre en œuvre les directives de sécurité et fournir des services de conseil ;

• Examiner les exigences réglementaires et juridiques nationales relatives à la sécurité nucléaire et au trafic nucléaire ;

• Convertir l'UHE utilisé par les installations civiles en matières non utilisables pour des armes ;

• Recherche sur les nouveaux combustibles nucléaires, les méthodes de détection et les techniques de criminalistique ;

• Développement de cultures d'entreprise et institutionnelles qui privilégient la sécurité nucléaire ;

• Éducation et formation pour garantir que les pays et les installations disposent des personnes nécessaires pour protéger leurs matières ; et

• Exercices conjoints entre les forces de l'ordre et les agents des douanes pour améliorer les approches de détection nucléaire.

Séoul (26-27 mars 2012)

Lors du Sommet de Séoul – « le plus grand rassemblement de dirigeants mondiaux depuis la création de l'ONU en 1945 » – malgré les menaces nucléaires persistantes posées par les deux plus grandes préoccupations nucléaires mondiales, la Corée du Nord et l'Iran, ni l'une ni l'autre n'était officiellement à l'ordre du jour du sommet et aucun des deux pays n'a été invité à y assister. Avant le sommet, la Corée du Nord a menacé que si son « problème nucléaire était mis à l'ordre du jour du sommet de Séoul », elle considérerait cela comme une « provocation » de guerre. En fin de compte, le succès du Communiqué de Séoul a donc reposé sur les engagements de la Russie et de la Chine envers les deux États voyous lors de pourparlers privés.

Malgré ces limites, certains progrès ont été réalisés lors du sommet. Il a été annoncé que les États participants s'engageraient à minimiser les stocks d'UHE et de plutonium, à renforcer les systèmes de garanties nucléaires et à prévenir le trafic illicite de matières utilisables pour des armes nucléaires. Plus précisément, de 2010 à 2012, les États-Unis et la Russie ont converti un grand volume d'UHE, suffisant pour construire 3 000 ogives nucléaires, en uranium faiblement enrichi (« UFE »), et ils ont convenu à Séoul de réduire encore 68 tonnes de plutonium. De plus, huit autres pays participants ont éliminé avec succès 480 kg d'UHE, ce qui pourrait construire 18 ogives nucléaires. En particulier, le Mexique et l'Ukraine ont éliminé toutes leurs matières utilisables pour des armes.

En outre, les questions de sûreté et de sécurité de l'industrie nucléaire ont été soulignées avec la plus haute gravité lors d'une réunion tenue un an après la catastrophe de la centrale nucléaire de Fukushima en 2011, qui est l'un des pires accidents nucléaires du monde. La fusion du réacteur à Fukushima a été une alerte sérieuse pour les pays voisins du Japon, tels que la Corée du Sud et la Chine, où les industries de l'énergie nucléaire sont encore en pleine croissance, contrairement à celles des pays européens et des États-Unis. Pour restaurer la confiance dans l'énergie nucléaire civile, l'AIEA a publié son rapport examinant les processus révisés d'évaluation de la sûreté nucléaire du Japon peu après le sommet de Séoul.

Dans le Communiqué de Séoul, dans l'ensemble, la sécurité nucléaire a été définie de manière plus large et plus complète qu'en 2010 lors du premier sommet à Washington, D.C., et un consensus a été atteint sur 11 domaines d'action, en particulier en termes de matières, de gouvernance, de contrebande et de culture. En fait, l'une des plus grandes réalisations du Communiqué de Séoul a été d'introduire une plateforme commune pour traiter une variété de questions nucléaires contemporaines, qui étaient traitées séparément sous des sous-domaines divisés de la gouvernance nucléaire tels que la sécurité nucléaire, la sûreté et les garanties (les 3 S). Néanmoins, dans le même temps, des critiques ont surgi suggérant que le sommet n'a pas réussi à fixer un ordre du jour officiel sur les menaces imminentes posées par les tentatives des États voyous de développer des armes nucléaires ; la déclaration commune reste vague en termes d'objectifs mesurables et la seule réalisation tangible a été l'inclusion de procédures de sûreté nucléaire plus étendues après la crise de Fukushima.

La Haye (24-25 mars 2014)

Le troisième Sommet sur la sécurité nucléaire à La Haye a été éclipsé par les événements en Crimée et l'absence du président russe, qui était censé jouer un rôle central dans les efforts internationaux pour sécuriser les matières fissiles et lutter contre la menace du terrorisme nucléaire aux côtés des États-Unis et de la Chine. De plus, l'opinion publique internationale a été confuse par les nouvelles publiées juste avant le sommet concernant la réduction du budget américain pour les programmes de non-prolifération pour l'année suivante, ce qui a été largement perçu comme une déclaration des États-Unis : « nous sommes en retraite ». Le président Obama a demandé 114 millions de dollars de moins que prévu pour le programme international de protection des matières, visant à sécuriser et éliminer les « armes et matières nucléaires vulnérables », et 108 millions de dollars de moins pour l'initiative de réduction de la menace mondiale, portant les réductions totales des programmes de sécurité nucléaire existants à 222 millions de dollars. Plus important encore, cela a pu causer des problèmes dans les relations diplomatiques entre les États-Unis et la Russie car, alors que les deux nations avaient convenu de se débarrasser chacune de 34 tonnes de plutonium et de le stocker dans l'installation de fabrication de combustible MOX en Caroline du Sud, aux États-Unis, ce plan serait entravé par la réduction budgétaire des États-Unis.

Malgré certaines limites claires, certains progrès ont été signalés lors du sommet. Le Japon a annoncé qu'il allait libérer plus de 300 kg de plutonium « hautement prêt à l'emploi » et 200 kg d'UHE – capables de produire 40 et 50 ogives nucléaires – aux États-Unis pour dilution et élimination. Le stock de matières de qualité militaire du Japon a été une source de conflit avec les deux Corées et la Chine, en particulier après que des politiciens japonais de droite ont suggéré qu'il pourrait avoir une valeur dissuasive, même si le pays a unilatéralement interdit le développement de ses propres armes nucléaires en 1967. L'accord avec le Japon a été salué par les responsables américains comme le plus grand succès à ce jour de l'initiative de Prague du président Obama. De même, la Belgique et l'Italie ont accepté de retirer l'excédent de matières fissiles dans le cadre d'un effort continu dirigé par Washington pour réduire les stocks mondiaux et le nombre de sites dans le monde où ils sont stockés.

Washington D.C. (31 mars - 1er avril 2016)

Alors que le soupçon grandissait que le réseau terroriste qui a frappé Paris (novembre 2015) et Bruxelles (22 mars 2016) aurait pu être en train de planifier une autre opération terroriste, cette fois ciblant une installation nucléaire belge, le Communiqué de Washington 2016 a recentré l'attention sur les questions de terrorisme nucléaire « plus proches du Communiqué de Washington 2010 que des communiqués des deux derniers sommets ». En conséquence, le Premier ministre belge Charles Michel a souligné les dangers réels du terrorisme nucléaire et a exhorté à prendre des mesures réelles pour améliorer la sécurité nucléaire. Selon des rapports, depuis 2014, un certain nombre d'activités suspectes et alarmantes ont été détectées sur les sites nucléaires en Belgique, entraînant des dommages estimés entre 100 et 200 millions de dollars. Pour refléter cette évolution, les questions de contrebande nucléaire et de cybersécurité ont été discutées dans les déclarations conjointes (les « paniers cadeaux »). Les appels à des efforts plus vigoureux pour lutter contre le terrorisme nucléaire dans des termes plus réalistes, en particulier les questions de dénucléarisation de la péninsule coréenne et de non-prolifération des armes nucléaires en Iran et parmi certains groupes terroristes, tels que l'État islamique (EI) – potentiellement approvisionné par la Corée du Nord – ont dominé le sommet de deux jours.

Alors que presque toute la première journée du sommet a été consacrée aux menaces nucléaires posées par la Corée du Nord, aucun résultat significatif n'a été obtenu des réunions trilatérales entre les dirigeants des trois nations – Corée du Sud, États-Unis et Japon – ainsi que des réunions bilatérales entre les États-Unis et la Chine. Contrairement au cas nord-coréen, cependant, le sommet a réussi à esquisser un plan pour renforcer les efforts collectifs visant à garantir la conformité de l'Iran avec l'accord nucléaire récemment conclu et à arrêter la prolifération des armes nucléaires vers certains groupes malveillants qui ont ciblé des zones urbaines à travers le monde : cette réunion a été tenue par les dirigeants du P5+1 (États-Unis, Royaume-Uni, France, Chine et Russie (absente) + Allemagne) et de l'AIEA. En fait, les sommets ont établi un solide bilan de progrès sur le cas iranien. En 2009, l'Iran était le pays le plus préoccupant en termes d'efforts continus pour développer des armes nucléaires, tout comme la Corée du Nord aujourd'hui. Cependant, dans le cadre du Plan d'action global commun (« PAGC ») conclu en juillet 2015, l'Iran est censé réduire son nombre de centrifugeuses de près de 20 000 à 5 060 dans les installations d'enrichissement d'uranium à Natanz, en Iran, dans un délai de 10 ans et son stock d'uranium de 98 % à 300 kg en 15 ans, en maintenant son niveau d'enrichissement à 3,67 %. Dans le cadre de ses efforts pour atteindre ces objectifs, d'ici janvier 2016, l'Iran avait expédié des tonnes d'UFE à Natanz et à Fordo en Russie. De plus, l'Iran a accepté de convertir le réacteur nucléaire à eau lourde près d'Arak, dont le combustible usé contient du plutonium utilisable pour fabriquer des bombes nucléaires. Pour empêcher l'Iran de construire secrètement des programmes nucléaires illicites, les inspecteurs de l'AIEA pourront accéder à tout site qu'ils jugent suspect en Iran conformément au Protocole additionnel à l'Accord sur les garanties de l'AIEA que l'Iran a signé le 18 décembre 2003. Jusqu'à présent, le cas iranien peut être considéré comme la plus grande réussite du Sommet au cours des six dernières années et aussi un processus modèle pour la mission internationale de non-prolifération qui a réussi à réintégrer un pays problématique dans la communauté internationale par des moyens pacifiques, contrairement aux cas irakien et libyen. Dans une certaine mesure, il est évident que le savoir-faire que la communauté internationale a accumulé dans le traitement de l'Iran pourrait fournir des idées utiles pour relever les menaces nucléaires croissantes posées par la Corée du Nord.

Conclusion : Perspectives et limites

Depuis le premier Sommet sur la sécurité nucléaire en 2010, l'ordre du jour et les efforts se sont élargis afin de maintenir l'intérêt international pour la sécurité nucléaire dans un sens plus large : en effet, une telle expansion a été cruciale pour de nouveaux progrès. En particulier, face aux défis de sécurité contemporains évolutifs du nouveau millénaire, il y a eu un appel urgent à l'introduction de cadres de sécurité renforcés. En réponse, le Sommet a réussi ces dernières années à accroître la sensibilisation nationale à la sécurité nucléaire au plus haut niveau, conduisant les gouvernements à introduire les mesures nécessaires pour renforcer l'architecture mondiale de sécurité nucléaire. À ce jour, dans le cadre des accords internationaux existants, il a :

• fourni une plateforme utile pour garantir que les matières nucléaires sont plus sûres en intégrant des sous-domaines de la gouvernance nucléaire tels que la sécurité nucléaire, la sûreté et les garanties ;

• permis aux nations de tirer parti de l'expertise mutuelle concernant la manière dont elles gèrent leurs matières ; et

• facilité et coordonné avec succès le renforcement des capacités et la coopération internationale entre les pays participants, afin d'empêcher que les matières les plus dangereuses du monde ne tombent entre de mauvaises mains.

Dans le large éventail des programmes civils et militaires, le Sommet a permis aux pays participants de renforcer les mesures de sécurité et de sûreté en place pour garantir que les pays gèrent les matières nucléaires de manière plus responsable.

Pour être réaliste, cependant, ses fruits ne sont pas encore assez mûrs pour être récoltés ; par conséquent, son avenir reste incertain. Premièrement, bien que la portée des ordres du jour ait été élargie avec succès tout au long des quatre Sommets, l'attention n'a pas été portée uniformément sur les trois ordres du jour importants que sont la sécurité nucléaire, la sûreté et les garanties : malgré leur importance, les questions de garanties nucléaires ont été mises de côté, plutôt que d'être incluses conjointement avec les autres aspects, dans les discussions. De ce fait, l'idée originale d'améliorer la sécurité nucléaire de manière plus complète en abordant une variété de questions nucléaires a été considérablement affaiblie à la fin. De plus, malgré les efforts considérables, les visions n'ont pas non plus pu être institutionnalisées. Par exemple, même après des années de discussions au plus haut niveau, le Sommet n'a pas réussi à ce jour à introduire un système pour maintenir les étiquettes sur les sources radiologiques conformément au cadre international actuel afin qu'elles puissent être suivies jusqu'à la fin du cycle du combustible. Deuxièmement, l'environnement de sécurité internationale est trop instable pour prédire avec certitude les menaces possibles et préparer des actions préventives appropriées en raison de défis de sécurité nouveaux (ou nouvellement perçus), tels que les catastrophes naturelles, le cyberterrorisme, le bioterrorisme et les menaces posées par des milices locales non identifiées associées à certains extrémistes religieux.

Indépendamment des obstacles à venir pour le Sommet, il est évidemment temps de discuter de la manière de faire fructifier cet atout. En particulier, alors que le cinquième essai nucléaire de la Corée du Nord est prévu peu après le quatrième en janvier 2016, les demandes d'organisation d'efforts internationaux et régionaux sont plus fortes que jamais. Ce faisant, il est essentiel de maintenir l'influence du Sommet sur la sécurité nucléaire par la suite. L'une des options viables serait de le régulariser dans le cadre de l'ONU (plus précisément, le Traité sur la non-prolifération), l'utilisant ainsi comme un véhicule utile pour partager les idées et les réalisations des sommets avec le reste du monde. Pour réussir, les futurs dialogues de haut niveau devraient inclure des exigences spécifiques dans les conventions internationales, l'adoption d'une forme plus rigoureuse de normes universelles de sécurité/sûreté nucléaire, et l'introduction d'un espace pour l'autonomie régionale qui permette aux acteurs régionaux d'apporter leurs propres problèmes et de partager leurs précieuses expériences avec la communauté internationale. ▒

Auteurs

EJR Cho est un chercheur associé dans le projet « Principes d'organisation complexe et ordres régionaux en Asie de l'Est : Développement de la théorie et de la politique » (Projet Social Science Korea financé par la Fondation nationale de recherche de Corée) au Centre d'études internationales (CIS), Université nationale de Séoul. Pour plus d'informations, veuillez visiter le site web du projet : http://www.eastasiair.com/.