さようなら、核セキュリティ・サミット、そして次なるものは？

編集者注

バラク・オバマ米国大統領の主導により、2010年にワシントンD.C.で発足した核セキュリティ・サミット（NSS）は、「テロとの戦い」という広範な文脈の中で、主に核テロリズムがもたらす地球規模の脅威に高レベルの注意を喚起することを目的としていました。核拡散をさらに阻止するためには、非正規の主体が核物質にアクセスすることを阻止し、さらに、核物質への不正アクセスを最も適切に阻止するための国際的な能力を構築することに加えて、核セキュリティに関するグローバルな規範を育成することが急務でした。本稿では、EJR Choが4回のサミット、特に2016年にワシントンD.C.で開催された第4回にして最終回となるサミットを評価します。2016年のNSSの結果はまちまちでした。2016年のNSSの最も重要な成果は、最近締結された核合意に対するイランの遵守を確保するための集団的努力を高めたことです。しかし、Choは以下の欠点を指摘しています。北朝鮮の核問題に関して実質的な成果は得られず、現在の国際的枠組みに従って放射性物質にラベルを貼付し続けるためのシステムを導入することに失敗しました。Choは、NSSの影響力を維持するという将来の課題を提案し、国連の枠組みの中で定例化するという考えを提示して締めくくっています。

はじめに

2009年にプラハで行われた「核なき世界」に関するバラク・オバマ米国大統領の演説を受けて、2010年にワシントンD.C.で核セキュリティ・サミット（「本サミット」）が発足しました。これは、9.11以降の米国によるテロ対策政策である「テロとの戦い」という広範な文脈の中で、主に「核テロリズム」がもたらす地球規模の脅威に高レベルの注意を喚起することを目的としていました。そのような懸念は、全く根拠のないものではありませんでした。例えば、ロシアが深刻な経済危機に陥っていた1998年に、ロシア最大の核兵器施設から高濃縮ウラン（HEU）18.5キログラムが盗まれたことが知られています。さらに最近では、2007年に、武装した2つの集団が、核爆弾25発分の兵器級物質が保管されていたプレトリアの南アフリカ原子力研究センターを襲撃しようとしました。継続的な懸念事項として、ウサマ・ビンラディンとアルカイダが2000年代後半に限定的な量の核物質を入手した可能性があるという諜報情報があり、もしそれが事実であれば、米国だけでなく国際社会全体に重大な脅威をもたらす可能性があります。核拡散をさらに阻止するためには、非正規の主体が核物質にアクセスすることを阻止し、さらに、核物質への不正アクセスに対するあらゆる試みを最も適切かつ迅速な方法で阻止するための国際的な能力を構築することに加えて、核セキュリティに関するグローバルな規範を育成することが急務でした。共通の安全保障上の懸念を共有することにより、米国政府と同盟国は、ソウル（2012年）、ハーグ（2014年）、ワシントンD.C.（2016年）で開催されたサミットを通じて、各国をより高い水準の核セキュリティに引き上げるための基盤を築こうとしました。

過去の会合における主要議題（2010年～2014年）

ワシントンD.C.（2010年4月12～13日）

2010年の第1回サミットは、「世界のHEU備蓄量のわずか0.01%の盗難でも地球規模の大惨事を引き起こしかねない」といった深刻な警告が広まる中、核テロとの戦いをより効果的にする方法を議論するために開催されました。実際、数十カ国にわたる数百の施設に兵器に使用可能な核物質が様々な安全保障状況下で保管されているため、テロリスト集団が核兵器製造用物質を入手するリスクは高まっています。

さらに、冷戦終結以降、核兵器製造に不可欠な要素の盗難に関するいくつかの報告がありました。最も懸念されるのは、国際原子力機関（IAEA）が年間約200件の不適切に管理された核物質の事件を調査しているにもかかわらず、実際には、最初の核セキュリティ・サミットがワシントンD.C.で開催されるまで、国際社会は活発な対応をとっていなかったことです。核物質が非正規の主体に渡るのを防ぐため、サミットは、参加47カ国に対し、ワシントン共同声明における公約を自発的に実施するよう政治的約束を求めました。これらには、例えば以下が含まれます：

• 核セキュリティおよび核テロリズムに関する条約の批准と実施；

• 安全保障理事会決議の実施と相互支援に関して、国連を通じて協力すること；

• IAEAと協力して、安全保障ガイダンスを更新・実施し、助言サービスを実施すること；

• 核セキュリティおよび核密輸に関連する国家の規制および法的要件をレビューすること；

• 民生用施設で使用されているHEUを兵器に使用できない物質に転換すること；

• 新しい核燃料、検出方法、およびフォレンジック技術の研究；

• 核セキュリティを優先する企業および組織の文化の育成；

• 国および施設が物質を保護するために必要な人材を確保するための教育および訓練；および

• 核物質検出アプローチを強化するための法執行機関および税関職員間の共同演習。

ソウル（2012年3月26～27日）

ソウル・サミットでは、「国連創設以来、世界指導者の最大の集結」となったが、世界で最も深刻な核の懸念である北朝鮮とイランがもたらす継続的な核の脅威にもかかわらず、どちらの国もサミットの公式議題にはなく、どちらの国も出席に招待されませんでした。サミットに先立ち、北朝鮮は「ソウル・サミットで核問題が議題に載せられる」ならば、それを「挑発」とみなし、戦争とみなすと脅迫しました。したがって、ソウル共同声明の成功は、ロシアと中国が非公式な会談で2つのならず者国家に対する約束に依存することになりました。

これらの制約にもかかわらず、サミットではいくつかの進展がありました。参加国は、HEUとプルトニウムの備蓄を最小限に抑え、核保障措置システムを強化し、核兵器使用可能な物質の不正取引を防ぐことにコミットすることが発表されました。具体的には、2010年から2012年にかけて、米国とロシアは、核弾頭3,000発を製造するのに十分な量のHEUを低濃縮ウラン（LEU）に転換し、ソウルでさらに68トンのプルトニウムを削減することに合意しました。さらに、他の8カ国の参加国は、核弾頭18発を製造できるHEU 480kgを廃棄することに成功しました。特に、メキシコとウクライナは、兵器に使用可能なすべての物質を排除しました。

さらに、2011年の福島原子力発電所事故（世界最悪の原子力事故の一つ）から1年後に開催された会合では、原子力産業の安全保障問題が最も重大なものとして強調されました。福島の原子力発電所のメルトダウンは、日本の隣国である韓国や中国にとって深刻な警告となりました。これらの国々では、欧州諸国や米国とは対照的に、原子力産業は依然として急速に成長しています。民生用原子力への信頼を回復するため、IAEAはソウル・サミットの直後に、日本の改訂された原子力安全評価プロセスに関する報告書を発表しました。

ソウル共同声明では、全体として、核セキュリティはワシントンD.C.での最初のサミットよりも広範かつ包括的に定義され、特に物質、ガバナンス、密輸、文化の面で11の行動分野で合意に達しました。実際、ソウル共同声明の最大の成果の一つは、核セキュリティ、安全、保障（いわゆる3S）といった核ガバナンスの異なる下位分野で個別に扱われてきた、現代の様々な核問題に対処するための共通プラットフォームを導入したことでした。しかし同時に、サミットがならず者国家による核兵器開発の試みという差し迫った脅威に関する公式議題を設定できなかったという批判も生じました。共同声明は、測定可能な目標に関して曖昧なままであり、唯一具体的な成果は、福島危機後の原子力安全手順の拡大でした。

ハーグ（2014年3月24～25日）

第3回核セキュリティ・サミットは、クリミアでの出来事と、米国および中国と共に、核物質の確保と核テロの脅威との戦いにおける国際的な取り組みの中心的な役割を担うはずだったロシア大統領の欠席によって影を潜めました。さらに、サミット直前に発表された、翌年の非拡散プログラムに対する米国による予算削減のニュースは、国際社会を混乱させました。これは、米国が「我々は後退している」と宣言したと広く受け止められました。オバマ大統領は、「脆弱な」核兵器および核物質を確保・廃棄することを目的とした国際的な物質保護プログラムのために、予想よりも1億1400万ドル少なく、地球規模の脅威削減イニシアチブのために1億800万ドル少なく予算を要求し、既存の核セキュリティプログラムへの総削減額は2億2200万ドルに達しました。さらに重要なことに、これは米国とロシアの関係に問題を引き起こした可能性があります。両国はそれぞれ34トンのプルトニウムを処分し、米国サウスカロライナ州の混合酸化物燃料（MOX）製造施設に保管することに合意していましたが、この計画は米国の予算削減によって妨げられるでしょう。

いくつかの明確な制約にもかかわらず、サミットではいくつかの進展が報告されました。日本は、300kg以上の「核兵器製造に適した」プルトニウムと200kgのHEU（それぞれ核弾頭40発と50発を製造可能とされる）を、希釈・処分のため米国に引き渡すと発表しました。日本の兵器級物質の備蓄は、特に右翼の日本人政治家が抑止力としての価値がある可能性を示唆した後、両朝鮮と中国との紛争の原因となってきました。しかし、日本は1967年に独自の核兵器開発を一方的に禁止していました。日本との合意は、オバマ大統領のプラハ構想以来の最大の成果として、米国当局によって称賛されました。同様に、ベルギーとイタリアは、世界中の備蓄量と保管場所を削減するという継続的なワシントン主導の取り組みの一環として、余剰核物質を撤去することに合意しました。

ワシントンD.C.（2016年3月31日～4月1日）

2015年11月のパリ、2016年3月22日のブリュッセルを襲ったテロ組織が、今回はベルギーの原子力施設を標的とした別のテロ作戦の計画段階にあったという疑念が高まる中、2016年ワシントン共同声明は、過去2回のサミットの共同声明よりも「2010年ワシントン共同声明により近い」核テロ問題に焦点を戻しました。それに伴い、ベルギーのシャルル・ミシェル首相は、現実の核テロの危険性を強調し、核セキュリティを改善するための実質的な措置を講じるよう訴えました。報道によると、2014年以降、ベルギーの原子力施設では、推定1億～2億ドルの損害をもたらす、いくつかの不審で憂慮すべき活動が検出されています。この展開を反映して、核密輸およびサイバーセキュリティの問題が共同声明（いわゆる「ギフトバスケット」）で議論されました。朝鮮半島の非核化、およびイランやイスラム国（IS）のような一部のテロ集団（北朝鮮から供給される可能性のある）による核兵器の拡散という問題に、より現実的な terms で核テロと戦うための、より強力な努力を求める声が、2日間のサミットを支配しました。

サミットのほぼ全日程が北朝鮮がもたらす核の脅威に費やされた一方で、韓国、米国、日本の3カ国の首脳による三者会談や、米国と中国の二国間会談からは、実質的な成果は得られませんでした。しかし、北朝鮮の場合とは対照的に、サミットは、イランの最近締結された核合意の遵守を確保し、世界中の都市部を標的とする一部の悪意ある集団への核兵器の拡散を阻止するための集団的努力を高めるための青写真を描くことに成功しました。この会合は、P5+1（米国、英国、フランス、中国、ロシア（欠席）+ドイツ）およびIAEAの首脳によって開催されました。実際、サミットはイラン問題において着実な進歩の記録を築いてきました。2009年、イランは現在北朝鮮がそうであるように、核兵器開発を続ける努力という点で最も懸念される国でした。しかし、2015年7月に作成された包括的共同行動計画（JCPOA）の枠組みの下で、イランは10年間でウラン濃縮施設ナタンズの遠心分離機を約2万台から5,060台に削減し、15年間でウラン備蓄量を98%削減して300kgにし、濃縮度を3.67%に維持することになっています。これらの目標に向けた努力の一環として、2016年1月までに、イランはナタンズと フォルドのウラン備蓄をロシアに出荷しました。さらに、イランは、核兵器製造に適したプルトニウムを含む使用済み燃料を生成する、アラク近郊の重水原子炉を転換することに同意しました。イランが秘密裏に不正な核計画を策定するのを防ぐため、IAEAの査察官は、2003年12月18日にイランが署名したIAEA保障措置協定の追加議定書に従い、疑わしいと判断したあらゆる場所にアクセスできるようになります。これまでのところ、イランの事例は、過去6年間でサミットの最大の成果と見なすことができ、また、イラクやリビアの事例とは異なり、平和的な手段によって問題国を国際社会に復帰させることに成功した国際的な核不拡散ミッションのモデルプロセスでもあります。ある程度、国際社会がイランとの交渉で蓄積したノウハウは、北朝鮮による核の脅威の増大に対処するための有用なアイデアを提供する可能性があることは明らかです。

結論：展望と限界

2010年の第1回核セキュリティ・サミット以来、国際的な核セキュリティへの関心をより広範な意味で維持するために、議題と努力は拡大してきました。実際、そのような拡大はさらなる進展のために不可欠でした。特に、新世紀の進化する現代の安全保障上の課題に直面し、強化されたセキュリティ枠組みの導入が急務となりました。それに応えて、サミットは過去数年間、最高レベルでの核セキュリティに関する国家の意識を高めることに成功し、各国政府が必要な措置を導入してグローバルな核セキュリティアーキテクチャを強化することを促しました。これまでのところ、既存の国際合意の枠組みの中で、それは以下のことを達成しました：

• 核セキュリティ、安全、保障といった核ガバナンスの下位分野を統合することにより、核物質の安全性を高めるための有用なプラットフォームを提供したこと；

• 各国が物質の取り扱い方法に関して互いの専門知識を活用できるようにしたこと；および

• 参加国間の能力構築と国際協力を円滑かつ調整し、世界で最も危険な物質が不正な手に渡るのを防ぐことに成功したこと。

民生用および軍事用プログラムの広範なスペクトルにおいて、サミットは参加国が、各国が核物質をより責任を持って取り扱っていることを保証するための、既存のセキュリティおよび安全対策を強化することを可能にしました。

しかし、現実的に言えば、その成果はまだ収穫するには熟していません。したがって、その将来は不確実です。第一に、4回のサミットを通じて議題の範囲は成功裏に拡大されましたが、実際には、核セキュリティ、安全、保障という3つの重要な議題の間で、注意は均等に払われませんでした。重要性にもかかわらず、核保障措置の問題は、他の側面と組み合わせて議論されるのではなく、脇に追いやられました。このことから、様々な核問題を取り込むことによって核セキュリティをより包括的に強化するという当初の考えは、最終的に著しく損なわれました。さらに、多大な努力にもかかわらず、ビジョンは制度化されるまでには至りませんでした。例えば、最高レベルでの長年の議論の後も、サミットは、燃料サイクルの最後まで追跡できるように、現在の国際的枠組みに従って放射性物質のラベルを維持するシステムを導入することに、今日まで失敗しています。第二に、自然災害、サイバーテロ、生物テロ、そして一部の宗教的過激派と結びついた未確認の地方民兵がもたらす脅威など、新たな（または新たに認識された）安全保障上の課題により、国際的な安全保障環境は、可能な脅威を確実に予測し、適切な先制行動を準備するにはあまりにも不安定です。

サミットの前途に障害があるかどうかにかかわらず、この資産をどのように成長させるかについて議論する時期であることは明らかです。特に、2016年1月の第4回サミットの直後に北朝鮮の5回目の核実験が予測される中、国際的および地域的な取り組みを組織する要求はこれまで以上に高まっています。そうすることで、核セキュリティ・サミットの影響力をその後も維持することが不可欠です。実行可能な選択肢の1つは、国連（より具体的には核拡散防止条約）の枠組みの中で定例化し、それによってサミットの洞察と成果を世界の他の国々と共有するための有用な手段として利用することでしょう。成功するためには、将来のハイレベル対話には、国際条約における特定の要件、より厳格な形式の普遍的な核セキュリティ/安全基準の採用、そして地域アクターが独自の課題を持ち込み、国際社会と貴重な経験を共有することを可能にする地域的自律性のための余地を設けることが含まれるべきです。▒

著者

EJR Choは、ソウル大学校国際大学院センター（CIS）の「東アジアにおける複雑な組織原理と地域秩序：理論と政策の開発」（韓国研究財団が資金提供する社会科学韓国プロジェクト）プロジェクトの研究員です。詳細については、プロジェクトのウェブサイトをご覧ください：http://www.eastasiair.com/。