Прощай, Саммит по ядерной безопасности, и что дальше?

Примечание редактора

По инициативе президента США Барака Обамы в 2010 году в Вашингтоне, округ Колумбия, был запущен Саммит по ядерной безопасности (СЯБ) для привлечения внимания на высоком уровне к глобальной угрозе, исходящей в основном от ядерного терроризма в расширенном контексте «войны с террором». Для прекращения дальнейшего распространения ядерного оружия возникла насущная необходимость в формировании глобальных норм ядерной безопасности, чтобы гарантировать отказ несанкционированным лицам в доступе к ядерным материалам, а также в создании международного потенциала для действий против любых незаконных попыток получить доступ к ядерным материалам наиболее подходящим образом. В данной статье Э.Дж.Р. Чо оценивает четыре саммита, в частности четвертый и заключительный саммит, состоявшийся в 2016 году в Вашингтоне, округ Колумбия. Результаты СЯБ 2016 года были неоднозначными. Наиболее значительным достижением СЯБ 2016 года стало повышение коллективных усилий по обеспечению соблюдения Ираном недавно заключенной ядерной сделки. Однако Чо выделяет следующие недостатки: не было достигнуто никаких существенных результатов в отношении северокорейских ядерных проблем, и не удалось ввести систему поддержания маркировки радиоактивных источников в соответствии с действующей международной системой. Чо заключает, предлагая будущий вызов, заключающийся в поддержании влияния СЯБ, и выдвигает идею его регулярного проведения в рамках ООН.

Введение

По настоянию президента США Барака Обамы в его речи о «мире без ядерного оружия» в Праге в 2009 году, в 2010 году в Вашингтоне, округ Колумбия, был запущен Саммит по ядерной безопасности («Саммит») для привлечения внимания на высоком уровне к глобальной угрозе, исходящей в основном от «ядерного терроризма» в расширенном контексте «войны с террором» — антитеррористической политики США после 11 сентября. Такие опасения были не совсем беспочвенными. Например, известно, что в 1998 году, когда Россия переживала глубокий экономический кризис, из крупнейшего российского предприятия по производству ядерного оружия было похищено 18,5 килограммов высокообогащенного урана («ВОУ»). Совсем недавно, в 2007 году, две группы вооруженных мужчин пытались атаковать Южноафриканский центр ядерных исследований Пелиндаба в Претории, где хранился оружейный материал для 25 ядерных бомб. Постоянную озабоченность вызывают разведывательные данные, указывающие на то, что Усама бен Ладен и «Аль-Каида» могли получить ограниченное количество ядерного материала в конце 2000-х годов; если это так, это может представлять значительную угрозу для всего международного сообщества, а также для США. Для прекращения дальнейшего распространения ядерного оружия возникла насущная необходимость в формировании глобальных норм ядерной безопасности, чтобы гарантировать отказ несанкционированным лицам в доступе к ядерным материалам, а также в создании международного потенциала для действий против любых незаконных попыток получить доступ к ядерным материалам наиболее подходящим и своевременным образом. Разделяя общие проблемы безопасности, правительство США и союзники-единомышленники стремились заложить основу для повышения стандартов ядерной безопасности стран посредством саммитов в Сеуле (2012 г.), Гааге (2014 г.) и Вашингтоне, округ Колумбия (2016 г.).

Ключевые повестки предыдущих встреч (2010-2014 гг.)

Вашингтон, округ Колумбия (12-13 апреля 2010 г.)

Первый саммит в 2010 году был посвящен обсуждению более эффективных способов борьбы с ядерным терроризмом на фоне участившихся серьезных предупреждений, таких как «кража всего лишь 0,01% мировых запасов [ВОУ] может вызвать глобальную катастрофу». Фактически, поскольку оружейные ядерные материалы хранятся в сотнях зданий в десятках стран в различных условиях безопасности, риск приобретения материалов для изготовления бомб террористическими группами возрастает.

Более того, с конца Холодной войны поступило несколько сообщений о краже некоторых существенных элементов для изготовления ядерных бомб. Наиболее тревожным является то, что, хотя Международное агентство по атомной энергии («МАГАТЭ») ежегодно расследует около 200 случаев ненадлежащего обеспечения безопасности ядерных материалов, в действительности до первого Саммита по ядерной безопасности в Вашингтоне, округ Колумбия, международное сообщество не предпринимало никаких решительных действий. Для предотвращения попадания ядерных материалов в руки несанкционированных лиц Саммит призвал к политической приверженности участвующих 47 государств выполнению обязательств, изложенных в Вашингтонском коммюнике, на добровольной основе. К ним относились, например:

• Ратификация и выполнение договоров о ядерной безопасности и ядерном терроризме;

• Сотрудничество через ООН для выполнения и оказания взаимной помощи в связи с резолюциями Совета Безопасности;

• Работа с МАГАТЭ по обновлению и внедрению руководств по безопасности и проведению консультационных услуг;

• Пересмотр национальных нормативных и правовых требований, связанных с ядерной безопасностью и оборотом ядерных материалов;

• Конверсия ВОУ, используемого в гражданских объектах, в материалы, непригодные для изготовления оружия;

• Исследования новых ядерных топлив, методов обнаружения и криминалистических методов;

• Развитие корпоративной и институциональной культуры, которая ставит ядерную безопасность на первое место;

• Образование и обучение, чтобы гарантировать, что страны и объекты имеют необходимых специалистов для защиты своих материалов; и

• Совместные учения правоохранительных органов и таможенных служб для улучшения методов обнаружения ядерных материалов.

Сеул (26-27 марта 2012 г.)

Во время Сеульского саммита — «крупнейшего собрания мировых лидеров со времен создания ООН в 1945 году» — несмотря на продолжающиеся ядерные угрозы со стороны двух крупнейших ядерных держав мира, Северной Кореи и Ирана, ни одна из них фактически не была включена в официальную повестку дня саммита, и ни одна из стран не была приглашена к участию. Перед саммитом Северная Корея угрожала, что если ее «ядерный вопрос будет поставлен на повестку дня Сеульского саммита», она сочтет это «провокацией» войны. В конечном итоге, поэтому, успех Сеульского коммюнике зависел от обязательств России и Китая в отношении двух изгоев в ходе частных переговоров.

Несмотря на эти ограничения, на саммите был достигнут некоторый прогресс. Было объявлено, что участвующие государства обязуются минимизировать запасы ВОУ и плутония, укрепить системы ядерной защиты и предотвратить незаконный оборот материалов, пригодных для изготовления ядерного оружия. В частности, с 2010 по 2012 год США и Россия переработали большой объем ВОУ, достаточный для создания 3000 ядерных боеголовок, в низкообогащенный уран («НОУ»), и в Сеуле они договорились сократить еще 68 тонн плутония. Кроме того, восемь других стран-участниц успешно избавились от 480 кг ВОУ, которого хватило бы для создания 18 ядерных боеголовок. В частности, Мексика и Украина полностью ликвидировали все свои материалы, пригодные для изготовления оружия.

Кроме того, вопросы безопасности и защищенности ядерной промышленности были подчеркнуты с наивысшей серьезностью на встрече, состоявшейся через год после аварии на АЭС Фукусима в 2011 году, которая является одной из крупнейших ядерных аварий в мире. Расплавление активной зоны на АЭС Фукусима стало серьезным предупреждением для соседних с Японией стран, таких как Южная Корея и Китай, где атомная энергетика по-прежнему быстро развивается, в отличие от стран Европы и США. Чтобы восстановить доверие к гражданской атомной энергетике, МАГАТЭ опубликовало свой доклад с обзором пересмотренных процессов оценки ядерной безопасности Японии вскоре после саммита в Сеуле.

В Сеульском коммюнике в целом ядерная безопасность была определена более широко и всесторонне, чем на первом саммите в Вашингтоне, округ Колумбия, и был достигнут консенсус по 11 областям действий, особенно в отношении материалов, управления, контрабанды и культуры. Фактически, одним из крупнейших достижений Сеульского коммюнике стало создание единой общей платформы для решения различных современных ядерных проблем, которые ранее решались в рамках отдельных подполей ядерного управления, таких как ядерная безопасность, защищенность и гарантии (так называемые 3 S). Тем не менее, в то же время возникла критика, предполагающая, что саммит не смог установить официальную повестку дня по неотложным угрозам, исходящим от попыток государств-изгоев разработать ядерное оружие; совместное заявление остается расплывчатым в отношении измеримых целей, а единственным ощутимым достижением стало включение более обширных процедур ядерной безопасности после кризиса на Фукусиме.

Гаага (24-25 марта 2014 г.)

Третий Саммит по ядерной безопасности в Гааге был омрачен событиями в Крыму и отсутствием российского президента, который должен был играть центральную роль в международных усилиях по обеспечению безопасности делящихся материалов и борьбе с угрозой ядерного терроризма наряду с США и Китаем. Кроме того, международная общественность была озадачена новостями, опубликованными непосредственно перед саммитом, о сокращении бюджета США на программы по нераспространению на следующий год, что было широко воспринято как заявление США: «мы отступаем». Президент Обама запросил на 114 миллионов долларов меньше, чем ожидалось, на международную программу защиты материалов, направленную на обеспечение безопасности и ликвидацию «уязвимых» ядерных вооружений и материалов, и на 108 миллионов долларов меньше на инициативу по снижению глобальных угроз, что привело к общему сокращению существующих программ ядерной безопасности на 222 миллиона долларов. Более того, это могло вызвать проблемы в дипломатических отношениях между США и Россией, поскольку, хотя обе страны согласились избавиться от 34 тонн плутония каждая и хранить его на предприятии по производству смешанного оксидного топлива (МОКС) в Южной Каролине, США, этому плану помешает сокращение бюджета США.

Несмотря на некоторые явные ограничения, на саммите был отмечен определенный прогресс. Япония объявила, что она передаст более 300 кг «готового к изготовлению бомбы» плутония и 200 кг ВОУ — предположительно способных произвести 40 и 50 ядерных боеголовок — США для разбавления и утилизации. Запасы оружейных материалов Японии были источником конфликта с двумя Кореями и Китаем, особенно после того, как японские правые политики предположили, что они могут иметь ценность в качестве сдерживающего фактора, хотя страна в одностороннем порядке запретила разработку собственного ядерного оружия в 1967 году. Соглашение с Японией было названо официальными лицами США величайшим успехом пражской инициативы президента Обамы на сегодняшний день. Аналогично, Бельгия и Италия согласились вывести излишки делящихся материалов в рамках продолжающихся усилий под руководством Вашингтона по сокращению мировых запасов и количества объектов по всему миру, где они хранятся.

Вашингтон, округ Колумбия (31 марта - 1 апреля 2016 г.)

На фоне растущих подозрений в том, что террористическая сеть, совершившая нападения в Париже (ноябрь 2015 г.) и Брюсселе (22 марта 2016 г.), планировала еще одну террористическую операцию, на этот раз направленную против бельгийского ядерного объекта, Вашингтонское коммюнике 2016 года вернулось к вопросам ядерного терроризма «более близким к Вашингтонскому коммюнике 2010 года, чем к коммюнике двух предыдущих саммитов». Соответственно, премьер-министр Бельгии Шарль Мишель подчеркнул реальные опасности ядерного терроризма и призвал к принятию реальных мер по улучшению ядерной безопасности. По сообщениям, с 2014 года на ядерных объектах в Бельгии были зафиксированы подозрительные и тревожные действия, что привело к ущербу в размере примерно 100-200 миллионов долларов. Чтобы отразить это развитие, вопросы контрабанды ядерных материалов и кибербезопасности обсуждались в совместных заявлениях (так называемые «подарочные корзины»). Призывы к более решительным действиям по борьбе с ядерным терроризмом в более реалистичных терминах, особенно вопросы денуклеаризации на Корейском полуострове и нераспространения ядерного оружия в Иране и среди некоторых террористических групп, таких как Исламское государство (ИГ) — потенциально поставляемое Северной Кореей — доминировали на двухдневном саммите.

Хотя почти весь первый день саммита был посвящен ядерным угрозам со стороны Северной Кореи, никаких существенных результатов от трехсторонних встреч лидеров трех стран — Южной Кореи, США и Японии — а также от двусторонних встреч между США и Китаем достигнуто не было. В отличие от северокорейского случая, однако, саммит преуспел в разработке плана по усилению коллективных усилий для обеспечения соблюдения Ираном недавно заключенной ядерной сделки и предотвращения распространения ядерного оружия среди некоторых злонамеренных групп, нацеленных на городские районы по всему миру: эта встреча была проведена лидерами стран P5+1 (США, Великобритания, Франция, Китай и Россия (отсутствовала) + Германия) и МАГАТЭ. Фактически, саммиты создали прочную основу для прогресса по иранскому вопросу. В 2009 году Иран был самой вызывающей озабоченность страной с точки зрения продолжающихся усилий по разработке ядерного оружия, как и Северная Корея сейчас. Однако в рамках Совместного всеобъемлющего плана действий («СВПД»), принятого в июле 2015 года, Иран должен сократить количество своих центрифуг с почти 20 000 до 5 060 на объектах по обогащению урана в Натанзе, Иран, в течение 10 лет и свой запас урана на 98% до 300 кг в течение 15 лет, сохраняя уровень обогащения на уровне 3,67%. В рамках своих усилий по достижению этих целей к январю 2016 года Иран отправил тонны НОУ в Натанзе и Фордо в Россию. Кроме того, Иран согласился переоборудовать тяжеловодный ядерный реактор в Араке, отработанное топливо которого содержит плутоний, пригодный для изготовления ядерных бомб. Чтобы предотвратить тайную разработку Ираном любых незаконных ядерных программ, инспекторы МАГАТЭ смогут получить доступ к любому объекту, который они сочтут подозрительным в Иране, в соответствии с Дополнительным протоколом к Соглашению о гарантиях МАГАТЭ, которое Иран подписал 18 декабря 2003 года. Таким образом, иранский случай можно считать величайшим достижением Саммита за последние шесть лет, а также образцом процесса для международной миссии по нераспространению, которая успешно вернула проблемную страну в международное сообщество мирными средствами, в отличие от иракского и ливийского случаев. В определенной степени, очевидно, опыт, накопленный международным сообществом в работе с Ираном, сможет дать полезные идеи для решения растущих ядерных угроз, исходящих от Северной Кореи.

Заключение: Перспективы и ограничения

С момента первого Саммита по ядерной безопасности в 2010 году повестка дня и усилия расширялись с целью поддержания международного интереса к ядерной безопасности в более широком смысле: действительно, такое расширение было решающим для дальнейшего прогресса. В частности, столкнувшись с развивающимися современными вызовами безопасности нового тысячелетия, возник настоятельный призыв к введению усовершенствованных систем безопасности. В ответ Саммит за последние несколько лет успешно повысил осведомленность на национальном уровне о ядерной безопасности, что привело к принятию правительствами необходимых мер по укреплению глобальной архитектуры ядерной безопасности. На сегодняшний день в рамках существующих международных соглашений он:

• предоставил полезную платформу для обеспечения большей безопасности ядерных материалов путем интеграции подполей ядерного управления, таких как ядерная безопасность, защищенность и гарантии;

• позволил странам использовать опыт друг друга в отношении того, как они обращаются со своими материалами; и

• успешно способствовал и координировал наращивание потенциала и международное сотрудничество между странами-участницами, чтобы предотвратить попадание самых опасных материалов в мире в чужие руки.

В широком спектре гражданских и военных программ Саммит позволил странам-участницам укрепить меры безопасности и защищенности, которые обеспечивают более ответственное обращение стран с ядерными материалами.

Однако, если быть реалистами, его плоды еще не созрели для сбора урожая; соответственно, его будущее остается неопределенным. Во-первых, хотя границы повестки дня были успешно расширены на протяжении четырех саммитов, фактически внимание не уделялось в равной степени трем важным пунктам повестки дня: ядерной безопасности, защищенности и гарантиям: несмотря на их значимость, вопросы ядерных гарантий были отодвинуты на второй план, а не включены совместно с другими аспектами в обсуждения. Из этого следует, что первоначальная идея о всестороннем повышении ядерной безопасности путем включения различных ядерных вопросов была существенно подорвана в итоге. Более того, несмотря на огромные усилия, видения не смогли развиться в институционализацию. Например, даже после многолетних обсуждений на высшем уровне, Саммит до сих пор не смог ввести систему поддержания маркировки радиоактивных источников в соответствии с действующей международной системой, чтобы их можно было отслеживать до конца топливного цикла. Во-вторых, международная обстановка в области безопасности слишком нестабильна, чтобы твердо предсказывать возможные угрозы и готовить соответствующие превентивные меры из-за новых (или вновь воспринимаемых) вызовов безопасности, таких как стихийные бедствия, кибертерроризм, биотерроризм и угрозы, исходящие от неустановленных местных ополчений в ассоциации с некоторыми религиозными экстремистами.

Независимо от препятствий на пути Саммита, очевидно, пришло время обсудить, как развивать этот актив. Особенно когда пятые ядерные испытания Северной Кореи прогнозируются вскоре после четвертых в январе 2016 года, потребность в организации международных и региональных усилий выше, чем когда-либо. При этом важно сохранить влияние Саммита по ядерной безопасности впоследствии. Одним из возможных вариантов было бы его регулярное проведение в рамках ООН (более конкретно, Договора о нераспространении), тем самым используя его как полезный инструмент для обмена мнениями и достижениями саммитов с остальным миром. Для успеха будущие диалоги на высоком уровне должны включать конкретные требования в международных конвенциях, принятие более строгой формы универсальных стандартов ядерной безопасности/защищенности и введение некоторого пространства для региональной автономии, которое позволит региональным игрокам поднимать свои собственные вопросы и делиться своим ценным опытом с международным сообществом. ▒

Авторы

Э.Дж.Р. Чо является научным сотрудником проекта «Принципы комплексной организации и региональные порядки в Восточной Азии: Разработка теории и политики» (Проект «Социальные науки Кореи», финансируемый Национальным исследовательским фондом Кореи) в Центре международных исследований (CIS) Сеульского национального университета. Для получения дополнительной информации посетите веб-сайт проекта: http://www.eastasiair.com/.