MIKTA与韩国的中等强国外交：机遇与挑战

编者按

中等强国虽然自身无力改变全球政治格局，但可以通过组成小型集团或建立国际机制来产生系统性变革。MIKTA（墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其、澳大利亚五个主要中等强国的联合体）成功地在“崛起者：跨区域网络”的旗帜下，通过与共享善治、民主和人权等共同战略利益和愿景的国家建立网络联盟，发展了一种协调机制。MIKTA的多边主义方法是独特的，因为它寻求全球治理的渐进式变革；它追求基于网络的合作，而非创建另一个正式组织；MIKTA是一个跨区域协商平台，摒弃了国家利益至上的原则；并且它创造性地结合了成员国之间的共同点和差异。作者指出，当前的全球治理格局要求中等强国采取更多主动，并建议韩国应率先找到将MIKTA国家间的差异转化为优势的方法，并利用MIKTA作为当前全球治理格局中中等强国需要采取更多主动的非正式、面向议题的跨区域网络。

全球治理与中等强国的变化

二十一世纪全球经济和政治的快速变化为中等强国提供了宝贵机遇，因为现有的全球治理结构之间建立系统性联系的需求日益增长。然而，主要大国尚未找到建立此类联系的方法。中等强国应超越狭隘的国家利益，包容其他参与者的利益，以重组全球治理。也就是说，改变背景而非物质条件的变化，对中等强国提升其在全球政治中的影响力至关重要（Ravenhill 1998）。中等强国意识到其物质限制，可能会寻求“利基外交”，即中等强国将资源集中在特定议题领域（Evans and Grant 1991）。

参与全球性议题的各种参与者之间存在潜在的利益冲突，这一事实赋予了中等强国扮演角色的潜力。假设当今的全球政治是以网络化而非等级化的方式组织的（Kahler 2009），那么即使中等强国不拥有能够主宰世界秩序的硬实力，它们也能提高其可见度和影响力。

此外，中等强国通常处于不同参与者之间的有利位置。在中等强国外交的一个有希望的领域——发展合作中，中等强国可以处于发达国家和发展中国家、传统捐助国和新兴捐助国、国家行为体和非国家行为体之间。利用其在这些复杂网络中的地位，中等强国将能够运用其“地位权力”（Kim 2009）。

当然，在网络中拥有有利地位并不自动保证中等强国的影响力和声望。为了实现从这些地位获得的切实利益，中等强国应该能够成为全球政治中的“创业型领导者”（Young 1991）。与主要满足于“亦步亦趋”（Cooper et al. 1993）的传统中等强国不同，二十一世纪的中等强国倾向于寻求更积极的角色。在全球治理的当前架构下，中等强国的作用极为重要。

由于中等强国按其定义自身难以改变全球政治，它们可以通过组成小型集团或建立国际机制来产生全球政治的系统性变革。与可能对其他国家构成安全威胁的大国不同，中等强国更能促进国际合作。大国在寻求与小国合作时往往会纳入战略利益，这使得小国对其意图持怀疑态度。相比之下，中等强国可以在不引起其他国家麻烦的情况下发挥领导作用，因为它们主要基于沟通、信任和声誉来寻求国际合作。在这方面，中等强国可以最大限度地发挥其作为国际合作天然伙伴的潜力。

MIKTA：方法与成就

众所周知，MIKTA最初是G20中既不属于G7也不属于金砖国家的一组“剩余国家”。事实上，MIKTA国家对G20有着浓厚的兴趣。墨西哥、韩国、土耳其和澳大利亚都曾主办过G20峰会。在2010年匹兹堡G20峰会上，李明博总统和陆克文总理呼吁建立一个能够协调G20成员国经济政策的基本框架。在全球金融危机之后，韩国和澳大利亚也率先提出了可持续和平衡增长的框架。在这些倡议的推动下，除了G7和金砖国家之外，MIKTA国家作为G20中的一个新群体应运而生。

在此基础上，2013年9月，墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其和澳大利亚在第68届联合国大会期间，于纽约举行了首次MIKTA外长会议。在二十一世纪中等强国外交的未知领域中，这五个国家将MIKTA设计成一个探索如何为解决全球性问题做出贡献的平台。自那时以来，它们在各个层面积极推动MIKTA外交。迄今为止，MIKTA已举行了六次外长会议，以及2015年2月的首次高级官员会议和2015年7月的首次议长会议。

MIKTA的成立具有重要意义，因为它可能促进中等强国之间的网络联系。事实上，MIKTA国家已成功开发了一种协调机制。首先，由共识选出的轮值主席任期一年，负责促进多议题的磋商。迄今为止，墨西哥（2013年9月-2014年8月）、韩国（2014年9月-2015年8月）和澳大利亚（2015年9月-2016年12月）已有效地轮流担任主席国。其次，MIKTA还开发了多层次的协商机制，如高级官员会议、议长会议、MIKTA G20代表协调人会议以及MIKTA学术网络会议，以便它们能够巩固彼此间的合作，并在应对全球性问题方面发挥领导作用。第三，MIKTA在确定合作核心议程方面取得了有意义的进展：卫生安全、性别平等、可持续发展、气候变化、恐怖主义、国际民航安全和区域问题。

作为具有强大市场经济和民主制度的国家，MIKTA国家组成了一个联盟和网络，与具有共同利益和愿景的国家携手合作，以在二十一世纪的世界秩序中带来必要的变革，而不是单独行动。MIKTA对为全球性问题做出贡献抱有共同兴趣，并全力支持善治、民主和人权的发展。MIKTA国家在GDP方面排名从第十二位到第十八位不等，它们正齐心协力加强多边主义，促进全球为实现更稳定和繁荣的世界而努力，加速为全球性问题寻找创新和务实的解决方案，并成为改革全球治理的智库领导者。虽然MIKTA国家本质上对维护由传统大国建立的现有国际秩序感兴趣，但它们试图逐步反映结构性变化，以塑造新的全球秩序。通过采取建设性主动，MIKTA国家有望填补当前全球治理中的关键空白。

认识到全球治理性质的变化，MIKTA国家普遍认为，现有全球治理的完全崩溃或维持现状均不可取。打着“崛起者：跨区域网络”的旗号，墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其和澳大利亚雄心勃勃地启动了MIKTA。MIKTA的启动之所以成为可能，是因为当前全球治理存在多重裂痕。普遍认为G20至少存在7个裂痕（Cooper 2013）。这些裂痕并非固定不变，而是流动的，促使G20成员在具体议题上建立联盟。

在这种情况下，需要一个调解者来协调发达国家与发展中国家之间，或国家行为体与非国家行为体之间的利益冲突。作为中等强国，MIKTA国家处于协调发达国家与发展中国家之间多元化利益的有利位置。利用其独特地位，MIKTA国家旨在调解各种参与者和利益相关者之间潜在的利益冲突。特别是，MIKTA的方法非常独特，因为它不寻求由任何单一超级大国驱动的伙伴关系。MIKTA正试图成为重塑全球治理的共同建筑师。作为一个灵活和非正式的平台，MIKTA能够迅速应对紧迫问题，如埃博拉危机和全球卫生。这表明MIKTA已就为区域外或国际性问题做出贡献达成了强有力的共识。

MIKTA在提高国际可见度和就某些全球性问题形成共同立场方面也相当成功。与以往的中等强国集团相比，MIKTA的方法在三个方面具有独特性和创新性。第一，MIKTA寻求对全球治理进行渐进但创新的变革。在寻求对全球治理进行渐进式重塑的同时，MIKTA国家在为待解决的全球性问题寻找创新解决方案方面进行合作。它们已经成功确定了合作领域：气候变化、灾难救援、减贫、核安全和网络安全。

第二，MIKTA追求基于网络的合作，而非创建另一个正式组织。当前的全球治理并非由于缺乏国际组织而面临压力，而是充斥着大量的国际组织。鉴于创建另一个国际组织来处理现有问题并非万能药，基于网络的合作更为实用和有效。

第三，MIKTA是一个跨区域协商平台，它追求共同利益，摒弃个人国家利益。一份MIKTA声明声称，“MIKTA作为跨区域和增值伙伴关系的新模式，将展示其效用、多功能性和可见性，并将作为促进各种形式合作的桥头堡”（MIKTA愿景声明2015）。作为中等强国，MIKTA国家有潜力在区域层面发挥积极作用，从而促进国际社会的共同利益。MIKTA应能展示其作为跨区域合作新模式的效用和多功能性。

第四，MIKTA国家创造性地找到了结合自身共同点和差异的方法。认识到它们并非天生就具有共同文化和价值观的志同道合的群体这一潜在限制，MIKTA国家做出了各种努力来寻找和培养共同点，希望这些努力能巩固它们内部的凝聚力和团结。事实上，MIKTA国家确实有很多共同之处。这些努力当然将为MIKTA的成功发展铺平道路。基于这些共同点，MIKTA可以就朝鲜核威胁和马航MH17航班被击落事件发表两份联合声明。

与此同时，MIKTA国家迄今为止一直寻求一种与传统中等强国截然不同的差异化战略。传统中等强国，如加拿大和澳大利亚，主要关注贸易和人权等功能性议题。虽然它们在冷战后初期成功地提高了影响力，但它们本质上是维护现状的，因此无法重组全球治理。相比之下，以金砖国家为代表的第二代中等强国试图扮演修正主义大国的角色，提供世界秩序的替代愿景。虽然它们在引发关于发达国家主导的全球治理结构性问题的讨论方面取得了一定的成功，但最终增加了冲突程度，而非为问题提供了根本性解决方案。

然而，事实表明MIKTA作为一个联盟的潜力非常薄弱。除了它们拥有相似的经济实力和民主政治制度外，MIKTA国家没有足够的共同点来构建合作基础，这引发了对MIKTA未来的怀疑。认识到这一限制，MIKTA采取了一种非正式、灵活、面向议题的方法来培养合作。MIKTA国家将自己定位为“在许多问题上志同道合的国家组成的非正式平台”，并迅速着手寻找合作领域。由于缺乏稳固的合作经验，MIKTA国家达成共识，将全球性议题置于国家或区域议题之上，以确立其“国家理由”。

迄今为止，MIKTA已发表了共8份联合声明，主要涉及马航MH17航班被击落（2014年7月）、埃博拉疫情和全球卫生（2014年9月）、发展融资（2015年7月）、气候变化（2015年9月）、土耳其恐怖袭击（2015年10月）以及朝鲜核试验（2016年1月）等全球性议题。最近，在2016年2月，MIKTA国家公布了第八份关于联合国秘书长关于防止暴力极端主义行动计划的联合声明，呼吁国际社会共同努力，并重申了联合国大会第70/254号决议的理由。通过这份声明，MIKTA国家明确表示，国际社会团结一致应对暴力极端主义至关重要。

作为一个非正式机制，MIKTA正试图通过协调全球政治中的各种参与者和利益相关者来应对全球性挑战。当今国际社会面临的全球挑战日益增多：自然灾害、恐怖主义和跨国有组织犯罪、气候变化、海上安全、日益增长的流离失所者和寻求庇护者流动、非正常移民流动、全球贫困以及核扩散等问题日益复杂。所有这些问题都是相互关联、多维度和多层次的，这表明解决方案也很复杂，同时有许多国家和非国家行为体参与其中。MIKTA国家认为，由于这些挑战可能发生在国家、区域和全球层面，因此通过协调一致的行动来应对它们至关重要。

未来展望？MIKTA与韩国

当前的全球治理格局需要中等强国采取更多主动并承担更广泛的角色。这一变化与韩国雄心勃勃地启动中等强国外交战略不谋而合。在“贡献性外交”的旗帜下，李明博政府敦促韩国寻找提升其外交水平的方法。李政府声称，现在是韩国加入国际社会应对全球性挑战的努力的时候了。在其就职后，随后的朴槿惠政府雄心勃勃地启动了“中等强国外交”，并将其外交目标与朝鲜半岛和平进程和东北亚和平合作倡议相结合。正是在这种背景下，MIKTA成为中等强国外交的有希望的领域之一。这标志着韩国在其外交史上首次将追求一种由联盟驱动的外交战略，并进入韩国外交的新阶段。在这方面，MIKTA外交有潜力拓宽韩国外交的范围。虽然建立这样的联盟以提升韩国的国际地位是绝对值得的，但韩国政府应该能够找到一种方法，从长远来看将其打造成一个志同道合的群体。

从韩国的角度来看，MIKTA的下一步是什么？首先，MIKTA在培养共同合作基础方面取得了成功。然而，MIKTA不应过分纠结于共同点，因为过度强调这一点可能会暴露MIKTA的弱点。考虑到它们在文化、区域和网络方面存在差异，韩国应率先找到将MIKTA国家间的差异转化为优势的方法。

韩国需要根据MIKTA国家之间的差异制定明智的战略。MIKTA的多样性可以是一种资产而非负担，它可以促进合作，因为MIKTA国家能够以互补的方式利用它们的差异。这种多样性很可能会赋予MIKTA作为桥梁建设者和议程设定者的独特作用。例如，虽然MIKTA国家在个体单位属性和能力方面存在显著差异，但它们在国际体系中处于相似的地位。社会网络理论表明，处于相似地位的行动者倾向于寻求合作以弥补其个体差异（Sailer 1973）。从这个角度来看，MIKTA国家很可能面临源于国际体系的相似挑战和任务，这可以促进它们之间的合作，因为它们是处于国际体系中结构等同地位的关键中等强国（Hafner-Burton 2006）。

其次，韩国需要利用MIKTA作为实施跨区域合作的平台，因为MIKTA由具有区域代表性或区域自主性的国家组成。印度尼西亚、澳大利亚和土耳其积极促进区域合作。韩国和墨西哥虽然传统上高度重视加强与美国的双边关系，但也在逐步增加对区域事务的兴趣。MIKTA国家在各自区域的合作方面拥有经验和专业知识。通过分享它们关于区域合作的知识，每个MIKTA成员都可以作为连接其他MIKTA成员与该区域事务的枢纽。这样，拥有为全球挑战做出贡献的共同目标的MIKTA国家，可以在保持多样性的同时，将差异和多样性转化为全球合作的关键资产。

发展合作是韩国可以基于这一战略寻求跨区域合作的领域。随着新兴捐助国（如中国和印度）和非政府组织等新参与者的出现，过去十年全球发展合作治理迅速多样化。其结果是，合作与竞争的动态变得相当复杂。例如，主要的裂痕并非单一维度，而是多维度的：捐助国与受援国、传统捐助国与新兴捐助国、大捐助国与小捐助国、政府行为体与非政府行为体、全球参与者与区域参与者等等。日益增长的复杂性暴露了现有全球发展合作治理的局限性，因为参与者的增加使得议价的性质比过去更加困难。在这种情况下，韩国应与MIKTA国家合作实施三边合作。三边合作变得重要，因为它可能补充发达国家与发展中国家之间现有的双边合作。

韩国可以利用其他MIKTA国家对其各自区域的深刻而广泛的理解，来拓展其发展合作政策的视野。直到最近，韩国约有一半的官方发展援助（ODA）预算集中在亚洲，同时自2010年加入OECD DAC以来，其ODA预算总量迅速增加。这表明韩国政府在使发展合作政策超越亚洲方面面临日益增长的压力。然而，作为OECD DAC的相对较新成员，韩国尚未积累足够的经验和知识来在其他地区实施发展合作。

三边合作是一个有吸引力的替代方案，可以帮助韩国应对这一挑战。例如，在韩国计划在中部或拉丁美洲开展发展合作项目时，与墨西哥的三边合作可以帮助韩国更有效地实施该项目。在这方面，当韩国试图扩展到中亚和南太平洋时，土耳其和澳大利亚是三边合作的天然选择。通过这种合作，韩国将能够大大提高其官方发展援助的有效性，同时在MIKTA的基础上促进跨区域合作。

基于以往各层面的合作经验，MIKTA国家将能够利用各国的比较优势作为扩大和深化合作的基础。从长远来看，MIKTA国家计划在应对全球性问题的合作经验基础上，逐步扩大需要更高程度团结的合作范围。■

作者

李承柱是中央大学政治学与国际关系学系教授。他目前的研究兴趣涵盖东亚区域主义、大型自由贸易协定与经济安全关联、中等强国外交以及发展合作等课题。

* 东亚研究所对政策问题不持机构立场，也与韩国政府无任何关联。其出版物中包含的所有事实陈述和观点表达，均由作者本人全权负责。