MIKTA y la diplomacia de las potencias medias de Corea: Oportunidades y desafíos

Nota del editor

Si bien las potencias medias no son capaces de transformar la política mundial por sí solas, pueden producir cambios sistémicos formando un pequeño grupo o instituciones internacionales. MIKTA, una asociación de las cinco principales potencias medias (México, Indonesia, Corea del Sur, Turquía, Australia), desarrolló con éxito un mecanismo de coordinación bajo el lema del “ascenso del resto: redes interregionales” al formar una coalición de redes con países que comparten intereses y visiones estratégicas comunes, como el desarrollo de la buena gobernanza, la democracia y los derechos humanos. El enfoque de MIKTA hacia el multilateralismo es único en el sentido de que busca cambios incrementales en la gobernanza global; persigue la cooperación basada en redes en lugar de crear otra organización formal; MIKTA es una plataforma de consulta interregional que rechaza los intereses individuales de los países; y combina creativamente las similitudes y diferencias entre los miembros de MIKTA. Si bien se señala que el panorama actual de la gobernanza mundial requiere que las potencias medias tomen más iniciativa, el autor sugiere que Corea del Sur debería tomar la iniciativa para encontrar una manera de convertir las diferencias de los países de MIKTA en fortalezas y utilizar MIKTA como una red transregional informal y orientada a temas en el panorama actual de la gobernanza mundial, donde las potencias medias necesitan tomar más iniciativa.

Cambios en la Gobernanza Global y las Potencias Medias

La naturaleza rápidamente cambiante de la economía y la política mundiales en el siglo XXI presenta una noble oportunidad para las potencias medias, ya que está aumentando la necesidad de vínculos sistemáticos entre las estructuras de gobernanza mundial existentes. Sin embargo, los principales actores aún no han encontrado una manera de establecer tales vínculos. Yendo más allá de los intereses nacionales definidos de manera restrictiva, las potencias medias deberían ser capaces de acomodar los intereses de otros actores para reorganizar la gobernanza mundial. Es decir, los cambios de contexto, no los cambios en las condiciones materiales, son cruciales para que las potencias medias mejoren su influencia en la política mundial (Ravenhill 1998). Conscientes de sus limitaciones materiales, las potencias medias probablemente buscarán una diplomacia de nicho donde concentren recursos en áreas temáticas específicas (Evans y Grant 1991).

El simple hecho de que varios actores involucrados en cuestiones globales revelen intereses potencialmente conflictivos brinda a las potencias medias roles potenciales que desempeñar. Suponiendo que la política mundial actual esté organizada de manera interconectada en lugar de jerárquica (Kahler 2009), las potencias medias podrán aumentar su visibilidad e influencia, incluso si no poseen el poder duro que puede dictar el orden mundial.

Además, las potencias medias a menudo están mejor posicionadas entre varios actores. Las potencias medias pueden tener potencialmente tales posiciones en la cooperación para el desarrollo, un candidato prometedor para la diplomacia de las potencias medias, ya que pueden situarse entre países desarrollados y en desarrollo, donantes tradicionales y emergentes, actores estatales y no estatales. Aprovechando su posición dentro de estas complejas redes, las potencias medias podrán ejercer poder posicional (Kim 2009).

Por supuesto, la posesión de posiciones favorables dentro de la red no garantiza automáticamente la influencia y el prestigio de las potencias medias. Para obtener los beneficios tangibles que se derivan de tales posiciones, las potencias medias deben ser capaces de convertirse en “líderes empresariales” en la política mundial (Young 1991). A diferencia de las potencias medias tradicionales que se contentaban en gran medida con la “seguimiento inicial” (Cooper et al. 1993), las potencias medias del siglo XXI tienden a buscar un papel más activista. El papel de las potencias medias es extremadamente importante bajo la arquitectura actual de la gobernanza mundial.

Dado que las potencias medias, por definición, son apenas capaces de transformar la política mundial por sí solas, pueden producir cambios sistémicos en la política mundial ya sea formando un pequeño grupo o instituciones internacionales. Las potencias medias, a diferencia de las grandes potencias que probablemente representen una amenaza a la seguridad para otros estados, están en mejor posición para facilitar la cooperación internacional. Las grandes potencias tienden a incorporar intereses estratégicos al buscar cooperación con las potencias pequeñas, lo que a su vez hace que los estados pequeños se muestren escépticos ante las intenciones de las grandes potencias. Por el contrario, las potencias medias pueden desempeñar un papel de liderazgo sin causar problemas a otros estados, ya que buscan la cooperación internacional principalmente sobre la base de la comunicación, la confianza y las reputaciones. A este respecto, las potencias medias pueden aprovechar al máximo su potencial como socios naturales para la cooperación internacional.

MIKTA: Enfoques y Logros

Como es bien sabido, MIKTA comenzó inicialmente como un “grupo residual” de países dentro del G20 que no pertenecían ni al G7 ni a los BRICS. En realidad, los países de MIKTA tienen un gran interés en el G20. México, Corea, Turquía y Australia han sido sede de una cumbre del G20. Durante la cumbre del G20 de 2010 en Pittsburgh, el presidente Lee Myung-bak y el primer ministro Kevin Rudd pidieron un marco básico que pudiera coordinar las políticas económicas entre los miembros del G20. Tras la crisis financiera mundial, Corea y Australia también tomaron la iniciativa de crear un marco para un crecimiento sostenible y equilibrado. En el curso de estas iniciativas, los países de MIKTA emergieron como un nuevo grupo dentro del G20, además del G7 y los BRICS.

Con base en esto, en septiembre de 2013, México, Indonesia, Corea, Turquía y Australia lanzaron ambiciosamente la reunión inaugural de Ministros de Relaciones Exteriores de MIKTA en Nueva York, al margen de la 68ª Asamblea General de las Naciones Unidas. Adentrándose en aguas inexploradas de la diplomacia de las potencias medias en el siglo XXI, los cinco países diseñaron MIKTA como una plataforma para explorar formas y medios para contribuir a abordar los problemas globales. Desde entonces, han promovido activamente la diplomacia de MIKTA en varios niveles. Hasta la fecha, MIKTA ha celebrado seis Reuniones de Ministros de Relaciones Exteriores, junto con la primera Reunión de Altos Funcionarios en febrero de 2015 y la primera Reunión de Presidentes de Parlamentos en julio de 2015.

El lanzamiento de MIKTA es un movimiento significativo en el sentido de que es probable que fomente una red entre las potencias medias. En realidad, los países de MIKTA han desarrollado con éxito un mecanismo de coordinación. Primero, la presidencia, seleccionada por consenso, cumple un mandato de un año para facilitar las consultas sobre múltiples temas. Hasta la fecha, México (septiembre de 2013 - agosto de 2014), Corea (septiembre de 2014 - agosto de 2015) y Australia (septiembre de 2015 - diciembre de 2016) han rotado eficazmente la presidencia. Segundo, MIKTA también ha desarrollado mecanismos de consulta multinivel, como la Reunión de Altos Funcionarios, la Reunión de Presidentes de Parlamentos, reuniones entre los sherpas de MIKTA en el G20 y la Red Académica de MIKTA, para que puedan solidificar la cooperación entre ellos y asumir roles de liderazgo en la resolución de problemas globales. Tercero, MIKTA ha logrado avances significativos en la identificación de agendas centrales de cooperación: seguridad sanitaria, igualdad de género, desarrollo sostenible, cambio climático, terrorismo, seguridad de la aviación civil internacional y temas regionales.

Como economías de mercado robustas y sistemas democráticos, los países de MIKTA formaron una coalición y una red con países que comparten intereses y visiones comunes para generar los cambios necesarios en el orden mundial del siglo XXI, en lugar de actuar individualmente. Con un interés compartido en contribuir a los problemas globales, MIKTA está plenamente comprometida a brindar apoyo al desarrollo de la buena gobernanza, la democracia y los derechos humanos. Con economías que se sitúan entre la duodécima y la decimoctava más grandes en términos de PIB, los países de MIKTA están realizando esfuerzos concertados para fortalecer el multilateralismo, promover los esfuerzos globales para un mundo más estable y próspero, acelerar soluciones creativas y pragmáticas a los problemas globales y ser líderes intelectuales en la reforma de la gobernanza mundial. Si bien los países de MIKTA están esencialmente interesados en mantener el orden internacional actual fundado por las grandes potencias tradicionales, intentan reflejar gradualmente los cambios estructurales para dar forma al nuevo orden mundial. Al tomar una iniciativa constructiva, se esperaba que los países de MIKTA llenaran un vacío crucial en la gobernanza global actual.

Conscientes de la naturaleza cambiante de la gobernanza mundial, los países de MIKTA comparten la opinión común de que ni el colapso completo ni la continuación de la gobernanza mundial existente son deseables. Llevando la bandera del “ascenso del resto: redes interregionales”, México, Indonesia, Corea, Turquía y Australia lanzaron ambiciosamente MIKTA. El lanzamiento de MIKTA fue posible porque existen múltiples divisiones en la gobernanza mundial actual. Se cree en gran medida que existen al menos 7 divisiones en el G20 (Cooper 2013). Estas divisiones no son fijas sino fluidas, lo que impulsa a los miembros del G20 a formar coaliciones caso por caso.

En estas circunstancias, es necesario un mediador para coordinar intereses conflictivos, ya sea entre países desarrollados y en desarrollo o entre actores estatales y no estatales. Como potencias medias, los países de MIKTA están debidamente posicionados para coordinar intereses diversificados entre países desarrollados y en desarrollo. Aprovechando su posición única, los países de MIKTA tienen como objetivo mediar en intereses potencialmente conflictivos entre varios actores e interesados. En particular, el enfoque de MIKTA es bastante distintivo en el sentido de que no busca una asociación impulsada por una sola superpotencia. MIKTA está intentando ser co-arquitectos en la reestructuración de la gobernanza global. Como plataforma flexible e informal, MIKTA podría responder rápidamente a problemas inminentes como la crisis del Ébola y la salud mundial. Esto indica que MIKTA ha forjado un fuerte consenso en contribuir a cuestiones extrarregionales o internacionales.

MIKTA también ha tenido bastante éxito en mejorar la visibilidad internacional y cultivar posturas comunes sobre algunas cuestiones mundiales. En contraste con grupos anteriores de potencias medias, el enfoque de MIKTA es único e innovador en tres aspectos. Primero, MIKTA busca realizar cambios incrementales pero innovadores en la gobernanza mundial. Si bien busca un enfoque incremental para la reestructuración de la gobernanza mundial, los países de MIKTA cooperan en la búsqueda de soluciones innovadoras a los problemas mundiales pendientes. Ya han logrado identificar las áreas de cooperación: cambio climático, socorro en casos de desastre, reducción de la pobreza, seguridad nuclear y ciberseguridad.

Segundo, MIKTA persigue la cooperación basada en redes en lugar de crear otra organización formal. La gobernanza mundial actual no está bajo presión debido a la falta de organizaciones internacionales, sino que está plagada de una plétora de organizaciones internacionales. Dado que no es una panacea crear una organización internacional más para abordar los problemas existentes, la cooperación basada en redes es más práctica y efectiva.

Tercero, MIKTA es una plataforma de consulta interregional que persigue intereses comunes, rechazando los intereses individuales de los países. Una declaración de MIKTA afirma que “demostrando su utilidad, versatilidad y visibilidad como un nuevo modelo de asociación interregional y de valor agregado, MIKTA servirá como cabeza de puente para fomentar diversas formas de cooperación” (Declaración de Visión de MIKTA 2015). Como potencias medias, los países de MIKTA tienen el potencial de desempeñar roles activos a nivel regional, promoviendo así los intereses comunes de la comunidad internacional. MIKTA debería ser capaz de demostrar su utilidad y versatilidad como un nuevo modelo de cooperación interregional.

Cuarto, los países de MIKTA han encontrado creativamente una manera de combinar las similitudes y diferencias entre ellos. Reconociendo las posibles limitaciones de que no son un grupo afín natural que comparte cultura y valores comunes, los países de MIKTA han realizado diversos esfuerzos para encontrar y nutrir las similitudes, esperando que tales esfuerzos solidifiquen la cohesión y unidad internas entre ellos. De hecho, los países de MIKTA tienen mucho en común. Estos esfuerzos, por supuesto, allanarán el camino para el desarrollo exitoso de MIKTA. Basándose en estas similitudes, MIKTA podría emitir dos declaraciones conjuntas sobre la amenaza nuclear norcoreana y el derribo del vuelo MH17 de Malaysia Airlines.

Mientras tanto, los países de MIKTA han buscado hasta ahora una estrategia de diferenciación profundamente distinta de las estrategias de las potencias medias tradicionales. Las potencias medias tradicionales, Canadá y Australia, estaban principalmente interesadas en cuestiones funcionales como el comercio y los derechos humanos. Si bien aumentaron con éxito su influencia en los primeros días del período posterior a la Guerra Fría, eran esencialmente orientadas al status quo y, por lo tanto, incapaces de reestructurar la gobernanza mundial. Por el contrario, la segunda generación de potencias medias, representada por los BRICS, intentó desempeñar el papel de potencias revisionistas al ofrecer una visión alternativa del orden mundial. Si bien tuvieron cierto éxito en generar discusiones sobre los problemas estructurales de la gobernanza mundial liderada por los países avanzados, terminaron aumentando el grado de conflicto en lugar de proporcionar una respuesta fundamental al problema.

Sin embargo, se reveló que MIKTA tiene un potencial muy débil como coalición. Aparte del hecho de que poseen un tamaño similar de poder económico y un sistema político democrático, los países de MIKTA no tienen suficientes puntos en común para construir una base de cooperación, lo que genera escepticismo sobre el futuro de MIKTA. Al darse cuenta de esta limitación, MIKTA adoptó un enfoque informal, flexible y orientado a temas para cultivar la colaboración. Identificándose como “una plataforma informal de países que piensan de manera similar en muchos temas”, los países de MIKTA se movieron rápidamente para encontrar áreas de cooperación. Careciendo de experiencias de cooperación sólida, los países de MIKTA llegaron a un consenso para dar mayor prioridad a los problemas globales en lugar de los problemas nacionales o regionales para establecer su razón de ser.

Hasta la fecha, MIKTA ha anunciado un total de 8 declaraciones conjuntas, principalmente sobre cuestiones globales como el derribo del vuelo MH17 de Malaysia Airlines (julio de 2014), el brote de Ébola y la salud mundial (septiembre de 2014), la financiación para el desarrollo (julio de 2015), el cambio climático (septiembre de 2015), el ataque terrorista en Turquía (octubre de 2015) y la prueba nuclear de Corea del Norte (enero de 2016). Más recientemente, en febrero de 2016, los países de MIKTA publicaron la octava declaración conjunta sobre el plan de acción del Secretario General de las Naciones Unidas para prevenir el extremismo violento, que pedía los esfuerzos concertados de la comunidad internacional y reafirmaba el fundamento de la resolución de la Asamblea General de la ONU (A/RES/70/254). A través de esta declaración, los países de MIKTA dejaron claro que es crucial que la sociedad internacional se una para abordar el extremismo violento.

Al ser un mecanismo informal, MIKTA está intentando abordar cuestiones globales para coordinar a varios actores e interesados en la política mundial. Los desafíos globales que enfrenta la comunidad internacional hoy en día son cada vez mayores: desastres naturales, terrorismo y delincuencia organizada transnacional, cambio climático, seguridad marítima, crecientes movimientos de personas desplazadas y solicitantes de asilo, flujos irregulares de migrantes, pobreza mundial y proliferación nuclear son cada vez más complejos. Todos estos problemas están interconectados, son multidimensionales y multicapa, lo que sugiere que las soluciones son complejas, mientras que una serie de actores, tanto estatales como no estatales, se involucran en estos problemas. Los países de MIKTA piensan que, dado que estos desafíos pueden ocurrir a nivel global, regional y nacional, es de suma importancia abordarlos mediante acciones concertadas.

¿Qué sigue? MIKTA y Corea del Sur

El panorama actual de la gobernanza mundial requiere que las potencias medias tomen más iniciativa y adopten un papel ampliado. Este cambio coincide con el ambicioso lanzamiento de la estrategia de diplomacia de potencias medias por parte de Corea del Sur. Bajo el lema de “diplomacia contributiva”, el gobierno de Lee Myung-bak instó a Corea del Sur a encontrar una manera de elevar su diplomacia al siguiente nivel. El gobierno de Lee afirmó que es hora de que Corea del Sur se una a los esfuerzos internacionales para abordar los problemas mundiales. Tras su inauguración, el posterior gobierno de Park Geun-hye lanzó ambiciosamente la “diplomacia de potencias medias” junto con el Proceso de Paz de la Península de Corea y la Iniciativa de Cooperación y Paz de Asia Nororiental como sus objetivos diplomáticos. Es en este contexto que MIKTA surgió como una de las áreas prometedoras para la diplomacia de potencias medias. Significa que Corea del Sur, por primera vez en su historia diplomática, perseguiría una estrategia diplomática impulsada por coaliciones y entraría en una nueva fase de la diplomacia coreana. La diplomacia de MIKTA en este sentido tiene el potencial de ampliar el alcance de la diplomacia de Corea. Si bien vale la pena formar una coalición de este tipo para elevar la presencia internacional de Corea del Sur, el gobierno coreano debería ser capaz de encontrar una manera de convertirla en un grupo afín a largo plazo.

¿Qué sigue para MIKTA desde la perspectiva coreana? Primero, MIKTA ha tenido éxito en cultivar puntos en común para la cooperación. Sin embargo, MIKTA no debe obsesionarse con las similitudes, ya que un énfasis excesivo en este tema probablemente revelará la debilidad de MIKTA. Teniendo en cuenta que son diferentes en términos de culturas, regiones y redes, Corea debería tomar la iniciativa para encontrar una manera de convertir las diferencias de los países de MIKTA en fortalezas.

Corea necesita desarrollar estrategias inteligentes basadas en las diferencias entre los países de MIKTA. La diversidad de MIKTA puede ser un activo, no una carga, que puede facilitar la colaboración, ya que los países de MIKTA pueden aprovechar sus diferencias de manera complementaria. Esta misma diversidad probablemente otorgará a MIKTA un papel único como constructor de puentes y definidor de agendas. Por ejemplo, si bien los países de MIKTA son profundamente diferentes en términos de propiedades y capacidades a nivel de unidad, poseen posiciones similares dentro del sistema internacional. La teoría de redes sociales sugiere que los actores en posiciones similares tienden a buscar la colaboración para complementar sus diferencias individuales (Sailer 1973). Desde esta perspectiva, es probable que los países de MIKTA enfrenten desafíos y tareas similares originados en el sistema internacional, y esto puede facilitar la cooperación entre ellos, ya que son potencias medias cruciales con una posición estructuralmente equivalente en el sistema internacional (Hafner-Burton 2006).

Segundo, Corea necesita aprovechar MIKTA como un organismo para implementar la cooperación transregional, ya que MIKTA está compuesta por países con representación regional o propiedad regional. Indonesia, Australia y Turquía participan activamente en la facilitación de la cooperación regional. Corea y México han aumentado gradualmente sus intereses en cuestiones regionales, aunque tradicionalmente han dado alta prioridad al fortalecimiento de las relaciones bilaterales con los EE. UU. Los países de MIKTA poseen experiencias y conocimientos en la cooperación en sus propias regiones. Al compartir sus conocimientos sobre cooperación regional, cada miembro de MIKTA puede servir como un centro que conecta a otros países de MIKTA con los problemas de esa región. De esta manera, los países de MIKTA con objetivos comunes de contribuir a los desafíos globales pueden transformar las diferencias y la diversidad en un activo crucial para la cooperación global, manteniendo al mismo tiempo la diversidad.

La cooperación para el desarrollo es un área donde Corea puede buscar la cooperación transregional basada en esta estrategia. Con la aparición de nuevos actores como donantes emergentes (China e India) y ONG, la gobernanza mundial de la cooperación para el desarrollo se ha diversificado rápidamente en la última década. Como resultado, la dinámica de cooperación y competencia se ha vuelto bastante compleja. Por ejemplo, las principales divisiones no son unidimensionales sino multidimensionales: donantes vs. receptores, donantes tradicionales vs. donantes emergentes, grandes donantes vs. pequeños donantes, actores gubernamentales vs. actores no gubernamentales, actores globales vs. actores regionales, y así sucesivamente. La creciente complejidad reveló los límites de la gobernanza mundial existente de la cooperación para el desarrollo, ya que el aumento de actores hizo que la naturaleza de la negociación fuera más difícil que en el pasado. En estas circunstancias, Corea debería colaborar con los países de MIKTA para implementar la cooperación trilateral. La cooperación trilateral se ha vuelto importante porque es probable que complemente la cooperación bilateral existente entre países avanzados y en desarrollo.

Corea puede utilizar la profunda y extensa comprensión de su propia región por parte de otros países de MIKTA para ampliar el horizonte de su política de cooperación para el desarrollo. Hasta hace poco, Corea concentraba aproximadamente la mitad de su presupuesto de Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) en Asia, al tiempo que aumentaba rápidamente el tamaño total de su presupuesto de AOD desde que se unió al CAD de la OCDE en 2010. Esto significa que el gobierno coreano está bajo una presión creciente para diversificar su política de cooperación para el desarrollo más allá de Asia. Sin embargo, como miembro relativamente nuevo del CAD de la OCDE, Corea aún no ha acumulado suficiente experiencia y conocimiento para implementar la cooperación para el desarrollo en otras regiones.

La cooperación trilateral es una alternativa atractiva que puede ayudar a Corea a abordar este desafío. Por ejemplo, en un caso en el que Corea planea un proyecto de cooperación para el desarrollo en América Central o Latina, la cooperación trilateral con México puede ayudar a Corea a implementar el proyecto de manera más efectiva. En este sentido, Turquía y Australia son los candidatos naturales para la cooperación trilateral cuando Corea intente expandirse a Asia Central y el Pacífico Sur. Con este tipo de cooperación, Corea podrá mejorar en gran medida la efectividad de su AOD, al tiempo que facilita la cooperación transregional sobre la base de MIKTA.

Basándose en las experiencias de cooperación previa a varios niveles, los países de MIKTA podrán utilizar la ventaja comparativa de cada país como base para una colaboración ampliada y profundizada. A largo plazo, los países de MIKTA planean aprovechar las experiencias de cooperación en cuestiones globales para expandir gradualmente el alcance de la cooperación que requiere un mayor nivel de solidaridad entre ellos. ■

Autores

Seungjoo Lee es profesor en el departamento de ciencias políticas y relaciones internacionales de la Universidad Chung-Ang. Sus áreas actuales de interés de investigación cubren los temas de regionalismo de Asia Oriental, mega TLC y nexo economía-seguridad, diplomacia de potencias medias y cooperación para el desarrollo.

* El East Asia Institute no adopta ninguna posición institucional sobre cuestiones políticas y no tiene afiliación con el gobierno coreano. Todas las declaraciones de hechos y las expresiones de opinión contenidas en sus publicaciones son responsabilidad exclusiva del autor o autores.