МИКТА и дипломатия Южной Кореи как средней державы: возможности и вызовы

Примечание редактора

Хотя средние державы сами по себе вряд ли способны трансформировать мировую политику, они могут добиться системных изменений, формируя небольшие группы или международные институты. МИКТА, ассоциация пяти крупных средних держав (Мексика, Индонезия, Южная Корея, Турция, Австралия), успешно разработала скоординированный механизм под лозунгом «подъем остальных: межрегиональные сети», сформировав коалицию сетей со странами, разделяющими общие стратегические интересы и видение, такие как развитие надлежащего управления, демократии и прав человека. Подход МИКТА к мультилатерализму уникален тем, что он стремится к постепенным изменениям в глобальном управлении; он преследует сетевое сотрудничество, а не создание еще одной формальной организации; МИКТА является межрегиональной консультативной платформой, которая отвергает индивидуальные интересы стран; и она творчески сочетает общие черты и различия между членами МИКТА. Отмечая, что нынешний ландшафт глобального управления требует от средних держав большей инициативы, автор предполагает, что Южная Корея должна взять на себя инициативу в поиске способа превратить различия между странами МИКТА в сильные стороны и использовать МИКТА как неофициальную, ориентированную на конкретные вопросы транснациональную сеть в нынешнем ландшафте глобального управления, где средние державы должны проявлять больше инициативы.

Изменения в глобальном управлении и средние державы

Быстро меняющийся характер мировой экономики и политики в XXI веке предоставляет средним державам благородную возможность, поскольку растет потребность в системных связях между существующими структурами глобального управления. Однако основные игроки еще не нашли способа установить такие связи. Выходя за рамки узко определенных национальных интересов, средние державы должны быть способны учитывать интересы других игроков для реорганизации глобального управления. То есть, меняющиеся контексты, а не изменения материальных условий, имеют решающее значение для средних держав в усилении их влияния в мировой политике (Ravenhill 1998). Осознавая свои материальные ограничения, средние державы, вероятно, будут искать нишевую дипломатию, где они концентрируют ресурсы на конкретных областях (Evans and Grant 1991).

Сам факт того, что различные игроки, вовлеченные в глобальные вопросы, демонстрируют потенциально противоречивые интересы, дает средним державам возможность играть определенную роль. Предполагая, что сегодняшняя мировая политика организована по сетевому, а не иерархическому принципу (Kahler 2009), средние державы смогут повысить свою заметность и влияние, даже если они не обладают «жесткой силой», способной диктовать мировой порядок.

Более того, средние державы часто занимают более выгодное положение между различными игроками. Средние державы потенциально могут занимать такие позиции в области сотрудничества в целях развития, что является многообещающим направлением для дипломатии средних держав, поскольку они могут находиться между развитыми и развивающимися странами, традиционными и новыми донорами, государственными и негосударственными субъектами. Используя свое положение в этих сложных сетях, средние державы смогут осуществлять позиционную власть (Kim 2009).

Конечно, наличие благоприятных позиций в сети не гарантирует автоматически влияние и престиж средних держав. Чтобы получить ощутимые выгоды от таких позиций, средние державы должны стать «предпринимательскими лидерами» в мировой политике (Young 1991). В отличие от традиционных средних держав, которые были в значительной степени удовлетворены «первым последователем» (Cooper et al. 1993), средние державы XXI века стремятся играть более активную роль. Роль средних держав чрезвычайно важна в нынешней архитектуре глобального управления.

Поскольку средние державы, по определению, вряд ли способны самостоятельно трансформировать мировую политику, они могут добиться системных изменений в мировой политике либо путем формирования небольшой группы, либо путем создания международных институтов. Средние державы, в отличие от великих держав, которые, вероятно, представляют угрозу безопасности для других государств, находятся в лучшем положении для содействия международному сотрудничеству. Великие державы склонны учитывать стратегические интересы при поиске сотрудничества с малыми державами, что, в свою очередь, вызывает у малых государств скептицизм относительно намерений великих держав. Напротив, средние державы могут играть руководящую роль, не вызывая проблем у других государств, поскольку они стремятся к международному сотрудничеству, основанному главным образом на коммуникации, доверии и репутации. В этом отношении средние державы могут максимально использовать свой потенциал как естественные партнеры для международного сотрудничества.

МИКТА: подходы и достижения

Как известно, МИКТА изначально возникла как «остаточная группа» стран в рамках G20, которые не входили ни в G7, ни в БРИКС. На самом деле, страны МИКТА проявляют большой интерес к G20. Мексика, Корея, Турция и Австралия принимали саммиты G20. Во время саммита G20 в Питтсбурге в 2010 году президент Ли Мён Бак и премьер-министр Кевин Радд призвали к созданию базовой структуры для координации экономической политики между членами G20. После мирового финансового кризиса Корея и Австралия также взяли на себя инициативу по созданию механизма устойчивого и сбалансированного роста. В ходе этих инициатив страны МИКТА стали новой группой в рамках G20 в дополнение к G7 и БРИКС.

Исходя из этого, в сентябре 2013 года Мексика, Индонезия, Корея, Турция и Австралия амбициозно провели первое совещание министров иностранных дел МИКТА в Нью-Йорке параллельно с 68-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН. Вступив в неизведанные воды дипломатии средних держав в XXI веке, пять стран разработали МИКТА как платформу для изучения путей и средств внесения вклада в решение глобальных проблем. С тех пор они активно продвигают дипломатию МИКТА на различных уровнях. К настоящему времени МИКТА провела шесть совещаний министров иностранных дел, а также первое совещание старших должностных лиц в феврале 2015 года и первое совещание спикеров в июле 2015 года.

Создание МИКТА является значимым шагом в том смысле, что оно, вероятно, будет способствовать развитию сети среди средних держав. На самом деле, страны МИКТА успешно разработали механизм координации. Во-первых, председатель, избираемый консенсусом, занимает пост в течение одного года для содействия консультациям по множеству вопросов. До сих пор Мексика (сентябрь 2013 г. – август 2014 г.), Корея (сентябрь 2014 г. – август 2015 г.) и Австралия (сентябрь 2015 г. – декабрь 2016 г.) эффективно ротировали председательство. Во-вторых, МИКТА также разработала многоуровневые консультативные механизмы, такие как совещание старших должностных лиц, совещание спикеров парламентов, совещания шерп МИКТА в G20 и Академическая сеть МИКТА, чтобы они могли укрепить сотрудничество между собой, а также взять на себя руководящую роль в решении глобальных проблем. В-третьих, МИКТА добилась значительных успехов в определении основных направлений сотрудничества: безопасность в области здравоохранения, гендерное равенство, устойчивое развитие, изменение климата, терроризм, международная безопасность гражданской авиации и региональные вопросы.

Являясь странами с сильной рыночной экономикой и демократическими системами, страны МИКТА сформировали коалицию и сеть со странами, разделяющими общие интересы и видение, чтобы добиться необходимых изменений в мировом порядке XXI века, а не действовать индивидуально. Имея общий интерес к внесению вклада в решение глобальных проблем, МИКТА полностью привержена поддержке развития надлежащего управления, демократии и прав человека. Являясь странами с ВВП от двенадцатой до восемнадцатой по величине экономики, страны МИКТА прилагают согласованные усилия для укрепления мультилатерализма, содействия глобальным усилиям по созданию более стабильного и процветающего мира, ускорения творческих и прагматичных решений глобальных проблем и интеллектуального лидерства в реформировании глобального управления. В то время как страны МИКТА в основном заинтересованы в поддержании существующего международного порядка, основанного традиционными великими державами, они пытаются постепенно отразить структурные изменения для формирования нового мирового порядка. Принимая конструктивную инициативу, страны МИКТА должны были заполнить критический пробел в нынешнем глобальном управлении.

Осознавая меняющийся характер глобального управления, страны МИКТА разделяют общее мнение о том, что ни полный крах, ни продолжение существующего глобального управления не являются желательными. Неся знамя «подъем остальных: межрегиональные сети», Мексика, Индонезия, Корея, Турция и Австралия амбициозно запустили МИКТА. Создание МИКТА стало возможным благодаря наличию множества разногласий в текущем глобальном управлении. Широко считается, что в G20 существует по крайней мере 7 разногласий (Cooper 2013). Эти разногласия не являются фиксированными, а скорее изменчивыми, что побуждает членов G20 формировать коалиции на основе конкретных вопросов.

В этих условиях необходим посредник для координации противоречивых интересов, будь то между развитыми и развивающимися странами или между государственными и негосударственными субъектами. Будучи средними державами, страны МИКТА находятся в подходящем положении для координации разнообразных интересов между развитыми и развивающимися странами. Используя свое уникальное положение, страны МИКТА стремятся посредничать в потенциально противоречивых интересах между различными игроками и заинтересованными сторонами. В частности, подход МИКТА весьма отличителен тем, что он не ищет партнерства, движимого какой-либо одной сверхдержавой. МИКТА пытается стать соавтором в реструктуризации глобального управления. Как гибкая и неформальная платформа, МИКТА может быстро реагировать на неотложные проблемы, такие как кризис Эболы и глобальное здравоохранение. Это указывает на то, что МИКТА выработала прочный консенсус относительно вклада в решении внерегиональных или международных проблем.

МИКТА также добилась значительных успехов в повышении международной видимости и формировании общей позиции по некоторым глобальным вопросам. В отличие от предыдущих групп средних держав, подход МИКТА является уникальным и инновационным в трех аспектах. Во-первых, МИКТА стремится к постепенным, но инновационным изменениям в глобальном управлении. Стремясь к постепенному подходу к реструктуризации глобального управления, страны МИКТА сотрудничают в поиске инновационных решений насущных глобальных проблем. Они уже добились успеха в определении областей сотрудничества: изменение климата, ликвидация последствий стихийных бедствий, сокращение бедности, ядерная безопасность и кибербезопасность.

Во-вторых, МИКТА преследует сетевое сотрудничество, а не создание еще одной формальной организации. Нынешнее глобальное управление не находится под давлением из-за отсутствия международных организаций, а скорее страдает от множества международных организаций. Учитывая, что создание еще одной международной организации для решения существующих проблем не является панацеей, сетевое сотрудничество является более практичным и эффективным.

В-третьих, МИКТА является межрегиональной консультативной платформой, которая преследует общие интересы, отвергая индивидуальные интересы стран. В заявлении МИКТА говорится, что «демонстрируя свою полезность, универсальность и видимость как новую модель межрегионального и ценностно-ориентированного партнерства, МИКТА послужит плацдармом для развития различных форм сотрудничества» (MIKTA Vision Statement 2015). Как средние державы, страны МИКТА имеют потенциал играть активную роль на региональном уровне, тем самым продвигая общие интересы международного сообщества. МИКТА должна продемонстрировать свою полезность и универсальность как новую модель межрегионального сотрудничества.

В-четвертых, страны МИКТА творчески нашли способ сочетать общие черты и различия между собой. Признавая потенциальные ограничения того, что они не являются естественной группой единомышленников, разделяющих общую культуру и ценности, страны МИКТА предприняли различные усилия для поиска и развития общих черт, надеясь, что такие усилия укрепят внутреннюю сплоченность и единство между ними. Фактически, страны МИКТА имеют много общего. Эти усилия, конечно, проложат путь к успешному развитию МИКТА. Основываясь на этих общих чертах, МИКТА смогла выпустить два совместных заявления по ядерной угрозе Северной Кореи и сбитию самолета Malaysia Airlines MH17.

Тем временем страны МИКТА до сих пор придерживались стратегии дифференциации, глубоко отличающейся от стратегий традиционных средних держав. Традиционные средние державы, Канада и Австралия, были в основном заинтересованы в функциональных вопросах, таких как торговля и права человека. Хотя они успешно увеличили свое влияние в первые дни после окончания холодной войны, они были в основном ориентированы на статус-кво и поэтому не могли реструктурировать глобальное управление. Напротив, второе поколение средних держав, представленное БРИКС, пыталось играть роль ревизионистских держав, предлагая альтернативное видение мирового порядка. Хотя они были несколько успешны в стимулировании дискуссий о структурных проблемах глобального управления, возглавляемого развитыми странами, они в конечном итоге увеличили степень конфликта, а не предложили фундаментальное решение проблемы.

Однако выяснилось, что МИКТА обладает очень слабым потенциалом как коалиция. Помимо того, что они обладают схожим размером экономической мощи и демократической политической системой, страны МИКТА не имеют достаточно общего, чтобы построить основу для сотрудничества, что вызывает скептицизм относительно будущего МИКТА. Осознавая это ограничение, МИКТА применила неформальный, гибкий и ориентированный на конкретные вопросы подход к развитию сотрудничества. Определяя себя как «неформальную платформу стран, которые разделяют схожие взгляды по многим вопросам», страны МИКТА быстро приступили к поиску областей сотрудничества. Не имея опыта тесного сотрудничества, страны МИКТА пришли к консенсусу о придании более высокого приоритета глобальным вопросам, а не национальным или региональным, чтобы установить свой raison d’état.

До сих пор МИКТА опубликовала в общей сложности 8 совместных заявлений, в основном по глобальным вопросам, таким как сбитие самолета Malaysia Airlines MH17 (июль 2014 г.), вспышка Эболы и глобальное здравоохранение (сентябрь 2014 г.), финансирование развития (июль 2015 г.), изменение климата (сентябрь 2015 г.), террористическая атака в Турции (октябрь 2015 г.) и ядерные испытания Северной Кореи (январь 2016 г.). Совсем недавно, в феврале 2016 года, страны МИКТА опубликовали восьмое совместное заявление о плане действий Генерального секретаря ООН по предотвращению насильственного экстремизма, в котором призвали к согласованным усилиям международного сообщества и подтвердили обоснованность резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (A/RES/70/254). Этим заявлением страны МИКТА дали понять, что для международного сообщества крайне важно объединиться в борьбе с насильственным экстремизмом.

Будучи неформальным механизмом, МИКТА пытается решать глобальные проблемы, координируя действия различных игроков и заинтересованных сторон в мировой политике. Глобальные вызовы, стоящие перед международным сообществом сегодня, постоянно растут: стихийные бедствия, терроризм и транснациональная организованная преступность, изменение климата, безопасность на море, растущие потоки перемещенных лиц и просителей убежища, нерегулярные миграционные потоки, глобальная нищета и ядерное распространение становятся все более сложными. Все эти проблемы взаимосвязаны, многомерны и многоуровневы, что предполагает сложность решений, в то время как ряд игроков, как государственных, так и негосударственных, вовлечены в решение этих проблем. Страны МИКТА считают, что, поскольку эти вызовы могут возникать на глобальном, региональном и национальном уровнях, крайне важно решать их путем согласованных действий.

Что дальше? МИКТА и Южная Корея

Нынешний ландшафт глобального управления требует от средних держав большей инициативы и принятия на себя расширенной роли. Это изменение совпадает с амбициозным запуском Южной Кореей стратегии дипломатии средних держав. Под лозунгом «дипломатия вклада» правительство Ли Мён Бака призвало Южную Корею найти способ вывести свою дипломатию на новый уровень. Правительство Ли утверждало, что настало время для Южной Кореи присоединиться к международным усилиям по решению глобальных проблем. После вступления в должность последующее правительство Пак Кын Хе амбициозно запустило «дипломатию средних держав» в сочетании с Мирным процессом на Корейском полуострове и Инициативой по миру и сотрудничеству в Северо-Восточной Азии в качестве своих дипломатических целей. Именно на этом фоне МИКТА стала одной из перспективных областей для дипломатии средних держав. Это означает, что Южная Корея впервые в своей дипломатической истории будет проводить дипломатическую стратегию, основанную на коалициях, и вступит в новую фазу корейской дипломатии. Дипломатия МИКТА в этом отношении имеет потенциал расширить сферу действия корейской дипломатии. Хотя формирование такой коалиции для повышения международного присутствия Южной Кореи абсолютно целесообразно, корейское правительство должно найти способ превратить ее в группу единомышленников в долгосрочной перспективе.

Что дальше для МИКТА с корейской точки зрения? Во-первых, МИКТА добилась успеха в формировании общей основы для сотрудничества. Однако МИКТА не должна зацикливаться на общих чертах, поскольку чрезмерное внимание к этому вопросу, вероятно, выявит слабость МИКТА. Учитывая, что они различаются по культуре, регионам и сетям, Корея должна взять на себя инициативу в поиске способа превратить различия между странами МИКТА в сильные стороны.

Корее необходимо разработать умные стратегии, основанные на различиях между странами МИКТА. Разнообразие МИКТА может быть активом, а не бременем, которое может способствовать сотрудничеству, поскольку страны МИКТА могут использовать свои различия в комплементарном ключе. Это самое разнообразие, вероятно, наделит МИКТА уникальной ролью в качестве строителя мостов и установщика повестки дня. Например, хотя страны МИКТА значительно различаются по своим свойствам и возможностям на уровне отдельных стран, они занимают схожие позиции в международной системе. Теория социальных сетей предполагает, что акторы, находящиеся в схожих позициях, склонны искать сотрудничество для дополнения своих индивидуальных различий (Sailer 1973). С этой точки зрения, страны МИКТА, вероятно, столкнутся со схожими вызовами и задачами, исходящими от международной системы, и это может способствовать сотрудничеству между ними, поскольку они являются ключевыми средними державами со структурно эквивалентной позицией в международной системе (Hafner-Burton 2006).

Во-вторых, Корея должна использовать МИКТА как орган для осуществления межрегионального сотрудничества, поскольку МИКТА состоит из стран с региональным представительством или региональной принадлежностью. Индонезия, Австралия и Турция активно участвуют в содействии региональному сотрудничеству. Корея и Мексика постепенно увеличивали свой интерес к региональным вопросам, хотя традиционно они придавали большое значение укреплению двусторонних отношений с США. Страны МИКТА обладают опытом и знаниями в области сотрудничества в своих регионах. Делясь своими знаниями о региональном сотрудничестве, каждая страна МИКТА может служить центром, связывающим другие страны МИКТА с проблемами этого региона. Таким образом, страны МИКТА с общими целями внесения вклада в решение глобальных проблем могут превратить различия и разнообразие в важный актив для глобального сотрудничества, сохраняя при этом разнообразие.

Сотрудничество в целях развития является областью, в которой Корея может искать межрегиональное сотрудничество на основе этой стратегии. С появлением новых игроков, таких как развивающиеся страны-доноры (Китай и Индия) и НПО, глобальное управление сотрудничеством в целях развития быстро диверсифицировалось за последнее десятилетие. В результате динамика сотрудничества и конкуренции стала весьма сложной. Например, основные разногласия не одномерны, а многомерны: доноры против получателей, традиционные доноры против развивающихся доноров, крупные доноры против малых доноров, государственные акторы против негосударственных акторов, глобальные игроки против региональных игроков и так далее. Возросшая сложность выявила пределы существующего глобального управления сотрудничеством в целях развития, поскольку увеличение числа игроков сделало характер переговоров более трудным, чем в прошлом. В этих условиях Корея должна сотрудничать со странами МИКТА для осуществления трехстороннего сотрудничества. Трехстороннее сотрудничество стало важным, поскольку оно, вероятно, дополнит существующее двустороннее сотрудничество между развитыми и развивающимися странами.

Корея может использовать глубокое и обширное понимание других стран МИКТА своего региона для расширения горизонтов своей политики сотрудничества в целях развития. До недавнего времени Корея концентрировала около половины своего бюджета ОПР в Азии, одновременно быстро увеличивая общий объем своего бюджета ОПР с момента вступления в Комитет содействия развитию ОЭСР в 2010 году. Это означает, что корейское правительство испытывает растущее давление с целью диверсификации своей политики сотрудничества в целях развития за пределами Азии. Однако, будучи относительно новым членом Комитета содействия развитию ОЭСР, Корея еще не накопила достаточного опыта и знаний для осуществления сотрудничества в целях развития в других регионах.

Трехстороннее сотрудничество является привлекательной альтернативой, которая может помочь Корее справиться с этой проблемой. Например, в случае, когда Корея планирует проект сотрудничества в целях развития в Центральной или Латинской Америке, трехстороннее сотрудничество с Мексикой может помочь Корее более эффективно реализовать проект. В этом отношении Турция и Австралия являются естественными кандидатами для трехстороннего сотрудничества, когда Корея пытается расшириться в Центральную Азию и Южную часть Тихого океана. Благодаря такому сотрудничеству Корея сможет значительно повысить эффективность своей ОПР, одновременно содействуя межрегиональному сотрудничеству на основе МИКТА.

Основываясь на опыте предыдущего сотрудничества на различных уровнях, страны МИКТА смогут использовать сравнительные преимущества каждой страны как основу для расширенного и углубленного сотрудничества. В долгосрочной перспективе страны МИКТА планируют опираться на опыт сотрудничества по глобальным вопросам для постепенного расширения сферы сотрудничества, требующего более высокого уровня солидарности между ними. ■

Авторы

Ли Сын Джу является профессором кафедры политологии и международных отношений Университета Чунг-Анг. Его текущие исследовательские интересы охватывают темы восточноазиатского регионализма, мега-ЗСТ и взаимосвязи экономики и безопасности, дипломатии средних держав и сотрудничества в целях развития.

* Восточно-Азиатский институт не занимает институциональной позиции по политическим вопросам и не имеет никаких связей с правительством Кореи. Все изложенные факты и выраженные мнения в его публикациях являются исключительной ответственностью автора или авторов.