MIKTA et la diplomatie de puissance moyenne de la Corée : opportunités et défis

Note de l'éditeur

Bien que les puissances moyennes ne soient guère capables de transformer la politique mondiale par elles-mêmes, elles peuvent produire des changements systémiques en formant un petit groupe ou des institutions internationales. Le MIKTA, une association des cinq principales puissances moyennes (Mexique, Indonésie, Corée du Sud, Turquie, Australie), a développé avec succès un mécanisme de coordination sous la bannière de « l'ascension des autres : réseaux transrégionaux » en formant une coalition de réseaux avec des pays partageant des intérêts stratégiques et des visions communs tels que le développement de la bonne gouvernance, de la démocratie et des droits de l'homme. L'approche du MIKTA envers le multilatéralisme est unique en ce sens qu'elle recherche des changements progressifs dans la gouvernance mondiale ; elle poursuit une coopération basée sur les réseaux plutôt que de créer une autre organisation formelle ; le MIKTA est une plateforme consultative transrégionale qui rejette les intérêts individuels des pays ; et elle a combiné de manière créative les points communs et les différences entre les membres du MIKTA. Tout en notant que le paysage actuel de la gouvernance mondiale exige que les puissances moyennes prennent plus d'initiatives, l'auteur suggère que la Corée du Sud devrait montrer la voie pour transformer les différences des pays du MIKTA en atouts et utiliser le MIKTA comme un réseau transrégional informel et axé sur les questions dans le paysage actuel de la gouvernance mondiale où les puissances moyennes doivent prendre plus d'initiatives.

Changements dans la gouvernance mondiale et les puissances moyennes

La nature en rapide évolution de l'économie et de la politique mondiales au XXIe siècle offre une noble opportunité aux puissances moyennes, car le besoin de liens systématiques entre les structures de gouvernance mondiale existantes est en augmentation. Cependant, les principaux acteurs n'ont pas encore trouvé comment établir de tels liens. Au-delà des intérêts nationaux étroitement définis, les puissances moyennes devraient être capables d'accommoder les intérêts des autres acteurs pour réorganiser la gouvernance mondiale. C'est-à-dire que les contextes changeants, et non les changements dans les conditions matérielles, sont cruciaux pour que les puissances moyennes accroissent leur influence dans la politique mondiale (Ravenhill 1998). Conscientes de leurs contraintes matérielles, les puissances moyennes sont susceptibles de rechercher une diplomatie de niche où elles concentrent leurs ressources sur des domaines thématiques spécifiques (Evans et Grant 1991).

Le simple fait que les divers acteurs impliqués dans les questions mondiales révèlent des intérêts potentiellement conflictuels donne aux puissances moyennes des rôles potentiels à jouer. En supposant que la politique mondiale d'aujourd'hui est organisée de manière réticulaire plutôt qu'hiérarchique (Kahler 2009), les puissances moyennes seront en mesure d'accroître leur visibilité et leur influence, même si elles ne possèdent pas la puissance matérielle qui peut dicter l'ordre mondial.

De plus, les puissances moyennes sont souvent mieux positionnées entre divers acteurs. Les puissances moyennes peuvent potentiellement avoir de telles positions dans la coopération au développement, un candidat prometteur pour la diplomatie des puissances moyennes, car elles peuvent se situer entre les pays développés et en développement, les donateurs traditionnels et émergents, les acteurs étatiques et non étatiques. En profitant de leur position au sein de ces réseaux complexes, les puissances moyennes seront en mesure d'exercer un pouvoir de position (Kim 2009).

Bien sûr, la possession de positions favorables au sein du réseau ne garantit pas automatiquement l'influence et le prestige des puissances moyennes. Afin de réaliser les avantages tangibles découlant de telles positions, les puissances moyennes devraient être capables de devenir des « leaders entrepreneurs » dans la politique mondiale (Young 1991). Contrairement aux puissances moyennes traditionnelles qui se contentaient largement du « premier suivi » (Cooper et al. 1993), les puissances moyennes du XXIe siècle ont tendance à rechercher un rôle plus actif. Le rôle des puissances moyennes est extrêmement important dans l'architecture actuelle de la gouvernance mondiale.

Parce que les puissances moyennes, par définition, sont à peine capables de transformer la politique mondiale par elles-mêmes, elles peuvent produire des changements systémiques dans la politique mondiale soit en formant un petit groupe, soit par des institutions internationales. Les puissances moyennes, contrairement aux grandes puissances qui sont susceptibles de représenter une menace pour la sécurité des autres États, sont mieux placées pour faciliter la coopération internationale. Les grandes puissances ont tendance à intégrer des intérêts stratégiques dans la recherche de coopération avec les petits États, ce qui amène ces derniers à être sceptiques quant aux intentions des grandes puissances. En revanche, les puissances moyennes peuvent jouer un rôle de leadership sans causer de problèmes aux autres États, car elles recherchent la coopération internationale principalement sur la base de la communication, de la confiance et des réputations. À cet égard, les puissances moyennes peuvent exploiter au mieux leur potentiel en tant que partenaires naturels de la coopération internationale.

MIKTA : Approches et réalisations

Comme on le sait, le MIKTA a initialement commencé comme un « groupe résiduel » de pays au sein du G20 qui n'appartenaient ni au G7 ni aux BRICS. En réalité, les pays du MIKTA ont un vif intérêt pour le G20. Le Mexique, la Corée, la Turquie et l'Australie ont accueilli un sommet du G20. Lors du sommet du G20 de Pittsburgh en 2010, le président Lee Myung-bak et le Premier ministre Kevin Rudd ont appelé à un cadre de base pour coordonner les politiques économiques entre les membres du G20. Suite à la crise financière mondiale, la Corée et l'Australie ont également pris l'initiative de créer un cadre pour une croissance durable et équilibrée. Au cours de ces initiatives, les pays du MIKTA sont apparus comme un nouveau groupe au sein du G20, en plus du G7 et des BRICS.

Sur cette base, en septembre 2013, le Mexique, l'Indonésie, la Corée, la Turquie et l'Australie ont lancé avec ambition la réunion inaugurale des ministres des Affaires étrangères du MIKTA à New York, en marge de la 68e Assemblée générale des Nations Unies. S'aventurant dans des eaux inexplorées de la diplomatie des puissances moyennes au XXIe siècle, les cinq pays ont conçu le MIKTA comme une plateforme pour explorer les moyens de contribuer à la résolution des problèmes mondiaux. Depuis lors, ils ont activement promu la diplomatie du MIKTA à divers niveaux. Jusqu'à présent, le MIKTA a tenu six réunions des ministres des Affaires étrangères, ainsi que la première réunion des hauts fonctionnaires en février 2015 et la première réunion des présidents de parlement en juillet 2015.

Le lancement du MIKTA est une initiative significative dans la mesure où il est susceptible de favoriser un réseau entre les puissances moyennes. En réalité, les pays du MIKTA ont développé avec succès un mécanisme de coordination. Premièrement, le président, élu par consensus, exerce un mandat d'un an pour faciliter les consultations sur de multiples questions. Jusqu'à présent, le Mexique (septembre 2013 – août 2014), la Corée (septembre 2014 – août 2015) et l'Australie (septembre 2015 à décembre 2016) ont assuré efficacement la rotation de la présidence. Deuxièmement, le MIKTA a également développé des mécanismes de consultation à plusieurs niveaux tels que la réunion des hauts fonctionnaires, la réunion des présidents de parlement, les réunions entre les sherpas du MIKTA au G20 et le réseau académique du MIKTA, afin qu'ils puissent consolider la coopération entre eux ainsi que jouer un rôle de leader dans la résolution des problèmes mondiaux. Troisièmement, le MIKTA a réalisé des progrès significatifs dans l'identification des agendas de coopération clés : sécurité sanitaire, égalité des genres, développement durable, changement climatique, terrorisme, sécurité de l'aviation civile internationale et questions régionales.

En tant qu'économies de marché robustes et systèmes démocratiques, les pays du MIKTA ont formé une coalition et un réseau avec des pays partageant des intérêts et des visions communs pour apporter les changements nécessaires dans l'ordre mondial du XXIe siècle plutôt que d'agir individuellement. Avec un intérêt commun à contribuer aux problèmes mondiaux, le MIKTA s'engage pleinement à soutenir le développement de la bonne gouvernance, de la démocratie et des droits de l'homme. S'échelonnant de la douzième à la dix-huitième économie mondiale en termes de PIB, les pays du MIKTA déploient des efforts concertés pour renforcer le multilatéralisme, promouvoir les efforts mondiaux pour un monde plus stable et prospère, accélérer les solutions créatives et pragmatiques aux problèmes mondiaux et être des leaders intellectuels dans la réforme de la gouvernance mondiale. Alors que les pays du MIKTA s'intéressent essentiellement au maintien de l'ordre international actuel fondé par les grandes puissances traditionnelles, ils tentent de refléter progressivement les changements structurels pour façonner le nouvel ordre mondial. En prenant une initiative constructive, les pays du MIKTA devaient combler une lacune cruciale dans la gouvernance mondiale actuelle.

Conscients de la nature changeante de la gouvernance mondiale, les pays du MIKTA partagent une opinion commune selon laquelle ni la rupture complète ni la continuation de la gouvernance mondiale existante ne sont souhaitables. Portant la bannière des « réseaux transrégionaux de l'ascension des autres », le Mexique, l'Indonésie, la Corée, la Turquie et l'Australie ont lancé avec ambition le MIKTA. Le lancement du MIKTA a été rendu possible par de multiples clivages dans la gouvernance mondiale actuelle. On pense largement qu'il existe au moins 7 clivages dans le G20 (Cooper 2013). Ces clivages ne sont pas fixes mais fluides, incitant les membres du G20 à former des coalitions au cas par cas.

Dans ces circonstances, un médiateur est nécessaire pour coordonner les intérêts conflictuels, que ce soit entre pays développés et en développement ou entre acteurs étatiques et non étatiques. En tant que puissances moyennes, les pays du MIKTA sont bien placés pour coordonner les intérêts diversifiés entre les pays développés et en développement. Tirant parti de leur position unique, les pays du MIKTA visent à médiatiser les intérêts potentiellement conflictuels entre les divers acteurs et parties prenantes. En particulier, l'approche du MIKTA est tout à fait distinctive en ce sens qu'elle ne recherche pas un partenariat dirigé par une seule superpuissance. Le MIKTA tente d'être co-architecte dans la restructuration de la gouvernance mondiale. En tant que plateforme flexible et informelle, le MIKTA pourrait réagir rapidement aux problèmes imminents tels que la crise Ebola et la santé mondiale. Cela indique que le MIKTA a forgé un fort consensus sur la contribution aux questions extra-régionales ou internationales.

Le MIKTA a également réussi à améliorer sa visibilité internationale et à cultiver des positions communes sur certaines questions mondiales. Contrairement aux groupes de puissances moyennes précédents, l'approche du MIKTA est unique et innovante à trois égards. Premièrement, le MIKTA cherche à apporter des changements progressifs mais innovants à la gouvernance mondiale. Tout en recherchant une approche progressive pour la restructuration de la gouvernance mondiale, les pays du MIKTA coopèrent pour trouver des solutions innovantes aux problèmes mondiaux en suspens. Ils ont déjà réussi à identifier les domaines de coopération : changement climatique, aide en cas de catastrophe, réduction de la pauvreté, sécurité nucléaire et cybersécurité.

Deuxièmement, le MIKTA poursuit une coopération basée sur les réseaux plutôt que de créer une autre organisation formelle. La gouvernance mondiale actuelle n'est pas sous pression en raison du manque d'organisations internationales et est plutôt affligée par une pléthore d'organisations internationales. Étant donné qu'il n'est pas une panacée de créer une organisation internationale de plus pour traiter les problèmes existants, la coopération basée sur les réseaux est plus pratique et efficace.

Troisièmement, le MIKTA est une plateforme consultative transrégionale qui poursuit des intérêts communs, rejetant les intérêts individuels des pays. Une déclaration du MIKTA affirme que « démontrant son utilité, sa polyvalence et sa visibilité en tant que nouveau modèle de partenariat transrégional et à valeur ajoutée, le MIKTA servira de tête de pont pour favoriser diverses formes de coopération » (MIKTA Vision Statement 2015). En tant que puissances moyennes, les pays du MIKTA ont le potentiel de jouer des rôles actifs au niveau régional, faisant ainsi progresser les intérêts communs de la communauté internationale. Le MIKTA devrait être en mesure de démontrer son utilité et sa polyvalence en tant que nouveau modèle de coopération transrégionale.

Quatrièmement, les pays du MIKTA ont trouvé de manière créative un moyen de combiner leurs points communs et leurs différences. Reconnaissant les contraintes potentielles qu'ils ne sont pas un groupe homogène partageant une culture et des valeurs communes, les pays du MIKTA ont fait divers efforts pour trouver et cultiver les points communs, espérant que de tels efforts consolideraient la cohésion et l'unité internes entre eux. En fait, les pays du MIKTA ont beaucoup en commun. Ces efforts, bien sûr, ouvriront la voie au développement réussi du MIKTA. Sur la base de ces points communs, le MIKTA pourrait produire les deux déclarations conjointes sur la menace nucléaire nord-coréenne et le crash du vol Malaysia Airlines MH17.

Par ailleurs, les pays du MIKTA ont jusqu'à présent recherché une stratégie de différenciation profondément distincte des stratégies des puissances moyennes traditionnelles. Les puissances moyennes traditionnelles, le Canada et l'Australie, s'intéressaient principalement aux questions fonctionnelles telles que le commerce et les droits de l'homme. Bien qu'elles aient réussi à accroître leur influence au début de la période post-Guerre froide, elles étaient essentiellement orientées vers le statu quo et donc incapables de restructurer la gouvernance mondiale. En revanche, la deuxième génération de puissances moyennes, représentée par les BRICS, a tenté de jouer le rôle de puissances révisionnistes en offrant une vision alternative de l'ordre mondial. Bien qu'elles aient quelque peu réussi à susciter des discussions sur les problèmes structurels de la gouvernance mondiale dirigée par les pays avancés, elles ont fini par accroître le degré de conflit plutôt que de fournir une réponse fondamentale au problème.

Cependant, il a été révélé que le MIKTA a un potentiel très faible en tant que coalition. Outre le fait qu'ils possèdent une puissance économique et un système politique démocratique de taille similaire, les pays du MIKTA n'ont pas assez en commun pour construire une base de coopération, créant un scepticisme quant à l'avenir du MIKTA. Réalisant cette contrainte, le MIKTA a adopté une approche informelle, flexible et axée sur les questions pour cultiver la collaboration. S'identifiant comme « une plateforme informelle de pays qui partagent les mêmes idées sur de nombreuses questions », les pays du MIKTA se sont rapidement mis à trouver des domaines de coopération. Manquant d'expériences de coopération solide, les pays du MIKTA sont parvenus à un consensus pour accorder une priorité plus élevée aux questions mondiales plutôt qu'aux questions nationales ou régionales afin d'établir leur raison d'être.

Jusqu'à présent, le MIKTA a publié un total de 8 déclarations conjointes, principalement sur des questions mondiales telles que le crash du vol MH17 de Malaysia Airlines (juillet 2014), l'épidémie d'Ebola et la santé mondiale (septembre 2014), le financement du développement (juillet 2015), le changement climatique (septembre 2015), l'attaque terroriste en Turquie (octobre 2015) et le test nucléaire nord-coréen (janvier 2016). Plus récemment, en février 2016, les pays du MIKTA ont publié la huitième déclaration conjointe sur le plan d'action du Secrétaire général des Nations Unies pour prévenir l'extrémisme violent, qui appelait à des efforts concertés de la communauté internationale et réaffirmait la justification de la résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies (A/RES/70/254). Par cette déclaration, les pays du MIKTA ont clairement indiqué qu'il était crucial que la société internationale s'unisse pour lutter contre l'extrémisme violent.

En tant que mécanisme informel, le MIKTA tente de s'attaquer aux problèmes mondiaux pour coordonner divers acteurs et parties prenantes dans la politique mondiale. Les défis mondiaux auxquels la communauté internationale est confrontée aujourd'hui sont de plus en plus nombreux : catastrophes naturelles, terrorisme et criminalité organisée transnationale, changement climatique, sécurité maritime, mouvements croissants de personnes déplacées et de demandeurs d'asile, flux migratoires irréguliers, pauvreté mondiale et prolifération nucléaire sont de plus en plus complexes. Tous ces problèmes sont interconnectés, multidimensionnels et multicouches, suggérant que les solutions sont complexes, tandis qu'un certain nombre d'acteurs, étatiques et non étatiques, sont impliqués dans ces problèmes. Les pays du MIKTA pensent que, comme ces défis peuvent se produire aux niveaux mondial, régional et national, il est de la plus haute importance de les aborder par des actions concertées.

Quel avenir ? Le MIKTA et la Corée du Sud

Le paysage actuel de la gouvernance mondiale exige que les puissances moyennes prennent plus d'initiatives et assument un rôle élargi. Ce changement coïncide avec le lancement ambitieux par la Corée du Sud de la stratégie de diplomatie des puissances moyennes. Sous la bannière de la « diplomatie contributive », le gouvernement de Lee Myung-bak a exhorté la Corée du Sud à trouver un moyen d'élever sa diplomatie au niveau supérieur. Le gouvernement Lee a affirmé qu'il était temps pour la Corée du Sud de se joindre aux efforts internationaux pour résoudre les problèmes mondiaux. Dès son entrée en fonction, le gouvernement suivant de Park Geun-hye a lancé avec ambition la « diplomatie des puissances moyennes » en conjonction avec le processus de paix dans la péninsule coréenne et l'initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est comme objectifs diplomatiques. C'est dans ce contexte que le MIKTA est apparu comme l'un des domaines prometteurs pour la diplomatie des puissances moyennes. Cela signifie que la Corée du Sud, pour la première fois dans son histoire diplomatique, poursuivrait une stratégie diplomatique axée sur les coalitions et entrerait dans une nouvelle phase de la diplomatie coréenne. La diplomatie du MIKTA à cet égard a le potentiel d'élargir la portée de la diplomatie coréenne. Bien qu'il soit absolument intéressant de former une telle coalition pour élever la présence internationale de la Corée du Sud, le gouvernement coréen devrait être en mesure de trouver un moyen d'en faire un groupe homogène à plus long terme.

Quelle est la prochaine étape pour le MIKTA du point de vue coréen ? Premièrement, le MIKTA a réussi à cultiver des terrains d'entente pour la coopération. Cependant, le MIKTA ne doit pas être obsédé par les points communs, car une emphase excessive sur cette question est susceptible de révéler la faiblesse du MIKTA. Gardant à l'esprit qu'ils sont différents en termes de cultures, de régions et de réseaux, la Corée devrait montrer la voie pour transformer les différences des pays du MIKTA en atouts.

La Corée doit développer des stratégies intelligentes basées sur les différences entre les pays du MIKTA. La diversité du MIKTA peut être un atout et non un fardeau, car elle peut faciliter la collaboration, les pays du MIKTA étant en mesure de tirer parti de leurs différences de manière complémentaire. Cette diversité conférera probablement au MIKTA un rôle unique de bâtisseur de ponts et de définisseur d'agenda. Par exemple, alors que les pays du MIKTA sont profondément différents en termes de propriétés et de capacités au niveau unitaire, ils occupent des positions similaires au sein du système international. La théorie des réseaux sociaux suggère que les acteurs dans des positions similaires ont tendance à rechercher la collaboration pour compléter leurs différences individuelles (Sailer 1973). De ce point de vue, les pays du MIKTA sont susceptibles de faire face à des défis et des tâches similaires provenant du système international, ce qui peut faciliter la coopération entre eux car ils sont des puissances moyennes centrales avec une position structurellement équivalente dans le système international (Hafner-Burton 2006).

Deuxièmement, la Corée doit tirer parti du MIKTA en tant qu'organisme pour mettre en œuvre la coopération transrégionale, car le MIKTA est composé de pays ayant une représentation régionale ou une appropriation régionale. L'Indonésie, l'Australie et la Turquie sont actives dans la facilitation de la coopération régionale. La Corée et le Mexique ont progressivement accru leur intérêt pour les questions régionales, bien qu'ils aient traditionnellement accordé une priorité élevée au renforcement des relations bilatérales avec les États-Unis. Les pays du MIKTA possèdent des expériences et une expertise en matière de coopération dans leur propre région. En partageant leurs connaissances sur la coopération régionale, chaque membre du MIKTA peut servir de plaque tournante reliant les autres pays du MIKTA aux questions de cette région. De cette manière, les pays du MIKTA, avec des objectifs communs de contribution aux défis mondiaux, peuvent transformer les différences et la diversité en un atout crucial pour la coopération mondiale, tout en maintenant la diversité.

La coopération au développement est un domaine où la Corée peut rechercher une coopération transrégionale basée sur cette stratégie. Avec l'émergence de nouveaux acteurs tels que les donateurs émergents (Chine et Inde) et les ONG, la gouvernance mondiale de la coopération au développement s'est rapidement diversifiée au cours de la dernière décennie. En conséquence, la dynamique de coopération et de concurrence est devenue assez complexe. Par exemple, les principaux clivages ne sont pas unidimensionnels mais multidimensionnels : donateurs contre bénéficiaires, donateurs traditionnels contre donateurs émergents, grands donateurs contre petits donateurs, acteurs gouvernementaux contre acteurs non gouvernementaux, acteurs mondiaux contre acteurs régionaux, et ainsi de suite. La complexité accrue a révélé les limites de la gouvernance mondiale actuelle de la coopération au développement, car l'augmentation du nombre d'acteurs a rendu la nature des négociations plus difficile qu'auparavant. Dans ces circonstances, la Corée devrait collaborer avec les pays du MIKTA pour mettre en œuvre une coopération trilatérale. La coopération trilatérale est devenue importante car elle est susceptible de compléter la coopération bilatérale existante entre pays avancés et en développement.

La Corée peut utiliser la compréhension approfondie et étendue de leurs propres régions par d'autres pays du MIKTA pour élargir l'horizon de sa politique de coopération au développement. Jusqu'à récemment, la Corée concentrait environ la moitié de son budget d'APD en Asie, tout en augmentant rapidement la taille globale de son budget d'APD depuis son adhésion au CAD de l'OCDE en 2010. Cela signifie que le gouvernement coréen subit une pression croissante pour diversifier sa politique de coopération au développement au-delà de l'Asie. Cependant, en tant que membre relativement nouveau du CAD de l'OCDE, la Corée n'a pas encore accumulé suffisamment d'expérience et de connaissances pour mettre en œuvre la coopération au développement dans d'autres régions.

La coopération trilatérale est une alternative attrayante qui pourrait aider la Corée à relever ce défi. Par exemple, dans le cas où la Corée planifie un projet de coopération au développement en Amérique centrale ou latine, une coopération trilatérale avec le Mexique peut aider la Corée à mettre en œuvre le projet plus efficacement. À cet égard, la Turquie et l'Australie sont les candidats naturels pour une coopération trilatérale lorsque la Corée tente de s'étendre en Asie centrale et dans le Pacifique Sud. Avec ce type de coopération, la Corée sera en mesure d'améliorer considérablement l'efficacité de son APD, tout en facilitant la coopération transrégionale sur la base du MIKTA.

Sur la base des expériences de coopération antérieures à divers niveaux, les pays du MIKTA seront en mesure d'utiliser l'avantage comparatif de chaque pays comme base pour une collaboration élargie et approfondie. À long terme, les pays du MIKTA prévoient de s'appuyer sur les expériences de coopération pour les questions mondiales afin d'élargir progressivement la portée de la coopération qui nécessite un plus haut niveau de solidarité entre eux. ■

Auteurs

Seungjoo Lee est professeur au département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université Chung-Ang. Ses domaines de recherche actuels couvrent le régionalisme en Asie de l'Est, les méga-ALE et le lien économie-sécurité, la diplomatie des puissances moyennes et la coopération au développement.

* L'East Asia Institute n'adopte aucune position institutionnelle sur les questions politiques et n'a aucune affiliation avec le gouvernement coréen. Toutes les déclarations de fait et les opinions exprimées dans ses publications sont de la seule responsabilité de l'auteur ou des auteurs.