MIKTAと韓国の中間層外交：機会と課題

編集者注

中間層国家はそれ自体では世界政治を根本的に変える能力は乏しいものの、小規模なグループや国際機関を形成することによって、体制的な変化を生み出すことができる。メキシコ、インドネシア、韓国、トルコ、オーストラリアという5つの主要中間層国家からなるMIKTAは、「残存勢力の台頭：地域横断的ネットワーク」という旗印の下、グッドガバナンス、民主主義、人権の発展といった共通の戦略的利益とビジョンを共有する国々とのネットワーク連合を形成することで、協調的なメカニズムを発展させることに成功した。MIKTAの多国間主義へのアプローチは、グローバルガバナンスにおける漸進的な変化を追求し、別の正式な組織を創設するのではなくネットワークベースの協力を追求し、個別の国益を拒否する地域横断的な協議プラットフォームであり、MIKTA加盟国間の共通点と相違点を創造的に組み合わせている点でユニークである。現在のグローバルガバナンスの状況が中間層国家により一層のイニシアチブを求めていることを指摘しつつ、著者は韓国がMIKTA諸国の違いを強みに変える方法を見出し、中間層国家がより一層のイニシアチブを必要とする現在のグローバルガバナンスの状況において、MIKTAを非公式かつ課題志向の地域横断的ネットワークとして活用することを提案している。

グローバルガバナンスと中間層国家の変化

21世紀における世界経済と政治の急速な変化は、既存のグローバルガバナンス構造間の体系的な連携の必要性が高まる中で、中間層国家に高貴な機会をもたらしている。しかし、主要なプレイヤーはまだそのような連携を確立する方法を見出せていない。中間層国家は、狭く定義された国益を超えて、グローバルガバナンスを再編成するために他プレイヤーの利益を受け入れることができるはずである。すなわち、中間層国家が世界政治における影響力を高めるためには、物質的条件の変化ではなく、文脈の変化が重要である（Ravenhill 1998）。中間層国家は、その物質的制約を認識しているため、中間層国家が特定の課題領域に資源を集中させるニッチ外交を求める傾向がある（Evans and Grant 1991）。

グローバルな問題に関与する様々なプレイヤーが潜在的に相反する利益を示すという事実そのものが、中間層国家に潜在的な役割をもたらす。今日の国際政治が階層的ではなくネットワーク化された形で組織されていると仮定すると（Kahler 2009）、中間層国家は、世界秩序を決定できるようなハードパワーを持っていなくても、その可視性と影響力を増大させることができるだろう。

さらに、中間層国家はしばしば様々なプレイヤーの間に位置するのに適している。中間層国家は、開発協力において、中間層外交の有望な候補として、先進国と発展途上国、伝統的なドナーと新興ドナー、国家主体と非国家主体との間に位置することができるため、そのような地位を潜在的に持つことができる。これらの複雑なネットワーク内での地位を活用することで、中間層国家は地位の力（positional power）を行使することができるだろう（Kim 2009）。

もちろん、ネットワーク内での有利な地位の保有が、中間層国家の影響力と威信を自動的に保証するわけではない。そのような地位から得られる具体的な利益を実現するためには、中間層国家はグローバル政治において「起業家的なリーダー」になることができる必要がある（Young 1991）。伝統的な中間層国家が「第一追随者」（first followership）（Cooper et al. 1993）に満足していたのとは対照的に、21世紀の中間層国家はより積極的な役割を求める傾向がある。現在のグローバルガバナンスの構造において、中間層国家の役割は極めて重要である。

中間層国家は、定義上、それ自体で世界政治を根本的に変える能力は乏しいため、小規模なグループや国際機関を形成することによって、世界政治における体制的な変化を生み出すことができる。大国とは異なり、他国に安全保障上の脅威をもたらす可能性のある大国とは異なり、中間層国家は国際協力を促進するのに適した立場にある。大国は小国との協力において戦略的利益を組み込む傾向があり、それが小国に大国の意図に対する懐疑心を抱かせる。それとは対照的に、中間層国家は、コミュニケーション、信頼、評判に基づいた国際協力を主に求めるため、他国の問題を引き起こすことなくリーダーシップを発揮することができる。この点で、中間層国家は国際協力の自然なパートナーとしての潜在能力を最大限に活かすことができる。

MIKTA：アプローチと成果

周知の通り、MIKTAは当初、G7にもBRICSにも属さないG20内の「残余グループ」として始まった。実際、MIKTA諸国はG20に強い関心を持っている。メキシコ、韓国、トルコ、オーストラリアはG20サミットを主催した。2010年のピッツバーグでのG20サミットでは、李明博大統領とラッド首相がG20加盟国間の経済政策協調のための基本枠組みを求めた。世界金融危機の後、韓国とオーストラリアは持続可能で均衡の取れた成長のための枠組み創設にも主導的な役割を果たした。これらのイニシアチブの過程で、MIKTA諸国はG7とBRICSに加えて、G20内の新たなグループとして浮上した。

これに基づき、2013年9月、メキシコ、インドネシア、韓国、トルコ、オーストラリアは、第68回国連総会に合わせてニューヨークで開催されたMIKTA外相会合で、意欲的に初の会合を開催した。21世紀における中間層外交の未踏の領域に足を踏み入れ、5カ国はMIKTAを、地球規模の課題への対応に貢献する方法を探求するためのプラットフォームとして設計した。それ以来、彼らは様々なレベルでMIKTA外交を積極的に推進してきた。これまでに、MIKTAは外相会合を6回開催し、2015年2月には初の高級実務者会合、2015年7月には初の国会議長会合を開催した。

MIKTAの設立は、中間層国家間のネットワークを育成する可能性があるという点で意義深い動きである。実際、MIKTA諸国は協調メカニズムをうまく発展させてきた。第一に、コンセンサスによって選出される議長が1年間の任期を務め、複数の課題に関する協議を促進する。これまでに、メキシコ（2013年9月～2014年8月）、韓国（2014年9月～2015年8月）、オーストラリア（2015年9月～2016年12月）が議長職を効果的に引き継いできた。第二に、MIKTAは、高級実務者会合、国会議長会合、MIKTA G20シェルパ会合、MIKTA学術ネットワークなど、多層的な協議メカニズムを発展させ、加盟国間の協力を強化するとともに、地球規模の課題に取り組む上でのリーダーシップを発揮できるようにしている。第三に、MIKTAは協力の核心的アジェンダの特定において重要な進展を遂げている。すなわち、保健安全保障、ジェンダー平等、持続可能な開発、気候変動、テロリズム、国際民間航空安全、地域問題である。

堅固な市場経済と民主主義体制として、MIKTA諸国は、個別に活動するのではなく、21世紀の世界秩序に必要な変化をもたらすために、共通の関心とビジョンを持つ国々と連合とネットワークを形成した。地球規模の課題への貢献という共通の関心に基づき、MIKTAはグッドガバナンス、民主主義、人権の発展を支援することに全面的にコミットしている。GDPで見て12位から18位の経済規模を持つMIKTA諸国は、多国間主義の強化、より安定した繁栄した世界に向けたグローバルな取り組みの促進、地球規模の課題への創造的かつ実用的な解決策の加速、そしてグローバルガバナンス改革における知的リーダーとなるために、協調的な努力を行っている。MIKTA諸国は、伝統的な大国によって設立された現行の国際秩序を維持することに本質的に関心がある一方で、新しい世界秩序を形成するために構造的変化を徐々に反映させようとしている。建設的なイニシアチブを取ることにより、MIKTA諸国は現在のグローバルガバナンスにおける重要なギャップを埋めることが期待されていた。

グローバルガバナンスの変化する性質を認識し、MIKTA諸国は、現行のグローバルガバナンスの完全な崩壊も継続も望ましくないという共通の見解を共有している。「残存勢力の台頭：地域横断的ネットワーク」という旗印を掲げ、メキシコ、インドネシア、韓国、トルコ、オーストラリアは意欲的にMIKTAを立ち上げた。MIKTAの設立は、現在のグローバルガバナンスに複数の亀裂が存在するために可能となった。G20には少なくとも7つの亀裂が存在すると広く信じられている（Cooper 2013）。これらの亀裂は固定的なものではなく流動的であり、G20加盟国は問題ごとに連合を構築することを促している。

このような状況下では、先進国と発展途上国、あるいは国家主体と非国家主体との間の、相反する利益を調整するための仲介者が必要である。中間層国家として、MIKTA諸国は、先進国と発展途上国の間の多様な利益を調整するのに適した立場にある。そのユニークな地位を活用することで、MIKTA諸国は、様々なプレイヤーやステークホルダー間の潜在的に相反する利益を仲介することを目指している。特に、MIKTAのアプローチは、単一の大国主導のパートナーシップを求めない点で非常に独特である。MIKTAは、グローバルガバナンスの再構築における共同設計者となることを目指している。柔軟で非公式なプラットフォームとして、MIKTAはエボラ出血熱の流行やグローバルヘルスのような差し迫った問題に迅速に対応できる。これは、MIKTAが地域外または国際的な問題への貢献について強いコンセンサスを形成していることを示している。

MIKTAは、国際的な可視性を向上させ、一部のグローバルな問題に関する共通の立場を育成する上でもかなりの成功を収めている。過去の中間層国家グループとは対照的に、MIKTAのアプローチは3つの点でユニークかつ革新的である。第一に、MIKTAはグローバルガバナンスに漸進的かつ革新的な変化をもたらそうとしている。グローバルガバナンスの再構築への漸進的なアプローチを追求する一方で、MIKTA諸国は、未解決のグローバルな問題に対する革新的な解決策を見出す上で協力している。彼らはすでに協力分野を特定することに成功している。すなわち、気候変動、災害救援、貧困削減、原子力安全、サイバーセキュリティである。

第二に、MIKTAは、別の正式な組織を創設するのではなく、ネットワークベースの協力を追求している。現在のグローバルガバナンスは、国際機関の不足によって圧力を受けているのではなく、むしろ多数の国際機関に悩まされている。既存の問題に対処するために、さらに一つの国際機関を創設することが万能薬ではないことを考えると、ネットワークベースの協力の方が実践的かつ効果的である。

第三に、MIKTAは、個別の国益を拒否し、共通の利益を追求する地域横断的な協議プラットフォームである。MIKTAの声明は、「地域横断的かつ付加価値のあるパートナーシップの新しいモデルとしての有用性、多様性、可視性を示すことで、MIKTAは様々な形態の協力を促進するための橋頭堡として機能するだろう」（MIKTAビジョン声明2015）と主張している。中間層国家として、MIKTA諸国は地域レベルで積極的な役割を果たす潜在能力を持っており、それによって国際社会の共通の利益を前進させることができる。MIKTAは、地域横断的協力の新しいモデルとしての有用性と多様性を示すことができるはずである。

第四に、MIKTA諸国は、加盟国間の共通点と相違点を組み合わせる創造的な方法を見出している。共通の文化や価値観を共有する自然発生的な志を同じくするグループではないという潜在的な制約を認識し、MIKTA諸国は共通点を見出し育成するために様々な努力をしてきた。これらの努力が、加盟国間の内部的な結束と統一を強化することを期待している。実際、MIKTA諸国は多くの共通点を持っている。これらの努力は、もちろん、MIKTAの成功した発展への道を開くだろう。これらの共通点に基づき、MIKTAは北朝鮮の核の脅威とマレーシア航空機撃墜事件MH17に関する2つの共同声明を発表することができた。

一方、MIKTA諸国はこれまでのところ、伝統的な中間層国家の戦略とは大きく異なる差別化戦略を追求してきた。カナダやオーストラリアといった伝統的な中間層国家は、主に貿易や人権といった機能的な問題に関心を持っていた。冷戦後の初期には影響力を増大させることに成功したが、本質的に現状維持志向であったため、グローバルガバナンスを再構築することはできなかった。それとは対照的に、BRICSに代表される第二世代の中間層国家は、世界秩序の代替ビジョンを提示することで、修正主義的な役割を演じようとした。先進国主導のグローバルガバナンスの構造的問題に関する議論を喚起することにはある程度成功したが、問題への根本的な解決策を提供するのではなく、対立の度合いを高める結果となった。

しかし、MIKTAが連合体として非常に弱い可能性しか持たないことが明らかになった。経済力と民主的な政治体制の規模が似ているという事実以外に、MIKTA諸国は協力の基盤を構築するのに十分な共通点を持っていないため、MIKTAの将来に対する懐疑論を生んでいる。この制約を認識し、MIKTAは協力を育成するために、非公式で柔軟、かつ課題志向のアプローチを採用した。MIKTA諸国は、「多くの問題で志を同じくする国々の非公式なプラットフォーム」と自らを位置づけ、協力分野を迅速に見つけることに動いた。強固な協力経験の欠如から、MIKTA諸国は、その存在理由（raison d’état）を確立するために、国家または地域の問題よりもグローバルな問題に高い優先順位を置くことで合意に達した。

これまでに、MIKTAは、マレーシア航空機撃墜事件MH17（2014年7月）、エボラ出血熱の流行とグローバルヘルス（2014年9月）、開発のための資金調達（2015年7月）、気候変動（2015年9月）、トルコでのテロ攻撃（2015年10月）、北朝鮮の核実験（2016年1月）といったグローバルな問題を中心に、合計8件の共同声明を発表している。最も最近では、2016年2月に、MIKTA諸国は、暴力的過激主義の防止に関する国連事務総長の行動計画について8回目の共同声明を発表し、国際社会の協調的な努力を求め、国連総会決議（A/RES/70/254）の根拠を再確認した。この声明を通じて、MIKTA諸国は、暴力的過激主義に対処するために国際社会が団結することが極めて重要であることを明確にした。

非公式なメカニズムであるMIKTAは、グローバル政治における様々なプレイヤーやステークホルダーを調整するために、グローバルな課題に取り組もうとしている。今日、国際社会が直面するグローバルな課題は増大し続けている。すなわち、自然災害、テロリズムと国境を越えた組織犯罪、気候変動、海洋安全保障、避難民と亡命希望者の増加する移動、不正規な移民の流れ、世界の貧困、核拡散はますます複雑化している。これらの問題はすべて相互に関連し、多次元的かつ多層的であり、その解決策は複雑であり、国家および非国家の多数のプレイヤーがこれらの問題に関与していることを示唆している。MIKTA諸国は、これらの課題はグローバル、地域、国家レベルで発生する可能性があるため、協調的な行動を通じてそれらに取り組むことが最も重要であると考えている。

今後の展望：MIKTAと韓国

現在のグローバルガバナンスの状況は、中間層国家により一層のイニシアチブを取り、拡大された役割を受け入れることを必要としている。この変化は、韓国の「貢献外交」を旗印とした中間層外交戦略の意欲的な立ち上げと一致している。李明博政権は、韓国が外交を次のレベルに引き上げる方法を見出すことを促した。李政権は、韓国がグローバルな課題に取り組む国際的な努力に参加する時が来たと主張した。発足後、続く朴槿恵政権は、「朝鮮半島の平和プロセス」および「北東アジア平和協力構想」を外交目標と並行して、「中間層外交」を意欲的に立ち上げた。このような背景の中で、MIKTAは中間層外交の有望な分野の一つとして浮上した。これは、韓国が外交史上初めて、連合主導の外交戦略を追求し、韓国外交の新たな段階に入ることを意味する。この点において、MIKTA外交は韓国外交の範囲を広げる可能性を秘めている。韓国の国際的な存在感を高めるためにそのような連合を形成することは絶対に価値がある一方で、韓国政府は長期的にはそれを志を同じくするグループに変える方法を見出すことができるはずである。

韓国の視点から見て、MIKTAの次なるステップは何だろうか。第一に、MIKTAは協力のための共通基盤を育成することに成功してきた。しかし、MIKTAは共通点に固執すべきではない。この問題への過度の強調は、MIKTAの弱点を露呈させる可能性がある。文化、地域、ネットワークが異なることを念頭に置いて、韓国はMIKTA諸国の違いを強みに変える方法を見出す上で主導的な役割を果たすべきである。

韓国は、MIKTA諸国間の違いに基づいたスマートな戦略を開発する必要がある。MIKTAの多様性は、MIKTA諸国が互いを補完する形でその違いを活用できるため、協力の促進に役立つ資産であり、負担ではない。この多様性こそが、MIKTAに橋渡し役およびアジェンダ設定者としてのユニークな役割を与えるだろう。例えば、MIKTA諸国は単位レベルの特性と能力において大きく異なるが、国際システム内では類似した地位を占めている。社会ネットワーク理論は、類似した地位にあるアクターは、個々の違いを補完するために協力を求めがちであると示唆している（Sailer 1973）。この観点から、MIKTA諸国は国際システムに由来する類似した課題と任務に直面する可能性が高く、これは、国際システムにおいて構造的に同等の地位を持つ重要な中間層国家であるため、それらの間の協力を促進する可能性がある（Hafner-Burton 2006）。

第二に、韓国は、MIKTAが地域代表または地域所有権を持つ国々で構成されているため、地域横断的な協力実施の場としてMIKTAを活用する必要がある。インドネシア、オーストラリア、トルコは、地域協力の促進に積極的である。韓国とメキシコは、伝統的に米国との二国間関係の強化を優先してきたが、地域問題への関心を徐々に高めている。MIKTA諸国は、自国地域での協力経験と専門知識を持っている。地域協力に関する知識を共有することで、各MIKTA国は他のMIKTA諸国をその地域の課題に結びつけるハブとして機能することができる。このようにして、共通の目標であるグローバルな課題への貢献を持つMIKTA諸国は、多様性を維持しながら、違いと多様性をグローバル協力のための重要な資産に変えることができる。

開発協力は、韓国がこの戦略に基づいて地域横断的な協力を追求できる分野である。新興ドナー（中国やインド）やNGOのような新しいプレイヤーの出現により、開発協力のグローバルガバナンスは過去10年間で急速に多様化した。その結果、協力と競争のダイナミクスは非常に複雑になった。例えば、主な亀裂は一次元ではなく多次元的である。すなわち、ドナー対受領国、伝統的なドナー対新興ドナー、大口ドナー対小口ドナー、政府主体対非政府主体、グローバルプレイヤー対地域プレイヤーなどである。複雑さの増大は、プレイヤーの増加が過去よりも交渉の性質を困難にしたため、既存の開発協力グローバルガバナンスの限界を露呈させた。このような状況下で、韓国はMIKTA諸国と協力して三者間協力を実施すべきである。三者間協力は、先進国と発展途上国の間の既存の二国間協力と補完し合う可能性が高いため、重要になっている。

韓国は、他のMIKTA諸国の自国地域に関する深く広範な理解を利用して、開発協力政策の視野を広げることができる。最近まで、韓国はODA予算の約半分をアジアに集中させていたが、2010年にOECD DACに加盟して以来、ODA予算全体の規模を急速に拡大させている。これは、韓国政府がアジア以外の地域での開発協力の多様化を迫られていることを示唆している。しかし、OECD DACの比較的若いメンバーとして、韓国は他の地域での開発協力を実施するための十分な経験と知識をまだ蓄積していない。

三者間協力は、韓国がこの課題に対処するのに役立つ魅力的な選択肢である。例えば、韓国が中央アメリカまたはラテンアメリカで開発協力プロジェクトを計画する場合、メキシコとの三者間協力は、韓国がプロジェクトをより効果的に実施するのに役立つだろう。この点で、韓国が中央アジアと南太平洋に進出する際には、トルコとオーストラリアが三者間協力の自然な候補となるだろう。このような協力により、韓国はODAの効果を大幅に向上させると同時に、MIKTAを基盤とした地域横断的な協力を促進することができるだろう。

様々なレベルでの過去の協力経験に基づき、MIKTA諸国は、各国の比較優位性を、拡大・深化された協力の基盤として活用することができるだろう。長期的には、MIKTA諸国は、グローバルな問題に関する協力経験を基盤として、より高いレベルの連帯を必要とする協力の範囲を徐々に拡大することを計画している。■

著者

李 承珠は、中央大学政治学・国際関係学科の教授である。現在の研究関心分野は、東アジア地域主義、メガFTAと経済・安全保障のネクサス、中間層外交、開発協力である。

* 東アジア研究所は、政策問題に関して機関としての立場を取らず、韓国政府との提携関係も持たない。その出版物に記載されている事実の表明および意見の表明は、すべて著者または著者の単独の責任である。