弥合分歧：韩国在应对朝鲜核问题中的作用

编者按

在朝鲜进行第四次核试验后，世界通过了联合国安理会第2270号决议，向朝鲜发出了强烈的信号。然而，一系列制裁已被证明未能阻止朝鲜继续其核武器开发计划。因此，就决议措辞达成一致不能是国际社会在朝鲜核问题上合作的终点，必须关注对新一轮更严厉制裁的执行以及谈判达成朝鲜半岛和平解决方案，才能打破“核试验-制裁”的循环。为此，韩国需要战略性地运用其中等强国外交举措，鼓励世界各国支持并参与制裁，并强调东北亚各利益攸关方之间的共同利益，以在朝鲜半岛建立持久和平。

继朝鲜进行第四次核试验、联合国安理会通过第2270号决议以及各国对朝采取反制措施之后，朝鲜半岛的紧张局势不断升级。一方面是韩国和国际社会，另一方面是朝鲜，这两个对立方正在进行相互敌对行动和言论的往来。对于关注朝鲜半岛局势的人来说，这一系列事件并不新鲜，大多数人会认识到这种一来一回的模式是过去十多年来相对持续的、更广泛的“恶性循环”——朝鲜核试验、联合国随之而来的制裁以及为缓解紧张局势而进行的谈判。

尽管韩国是受朝鲜持续挑衅影响最直接的核心利益攸关方，但其在应对朝鲜核问题上的作用一直有限。韩国需要为结束长期的不安全局势做出贡献，这不仅是为了自身，也是为了包括朝鲜在内的所有相关国家。要做到这一点，首先必须了解联合国以往的决议和制裁为何未能实现其目标——朝鲜无核化，或至少减缓其核开发——以及需要采取哪些措施才能使制裁制度有效。

第一道分歧：联合国的集体努力

联合国安理会第2270号决议是国际社会对朝鲜持续发展核武器和弹道导弹做出的最强有力的回应之一。与以往的决议相比，其禁令更加详细和广泛，这可能是安理会20年来实施的最严厉的制裁。新决议由创纪录的50多个国家共同提出，这无疑是一个令人鼓舞的迹象。然而，为了实现朝鲜无核化的既定目标，政治压力必须得到改变平壤决策的能力的支持。考虑到过去打破上述恶性循环的失败，第一步是表明制裁制度的有效性不在于决议的措辞，而在于有效执行其中每一项条款的能力。

尽管世界各国在谴责朝鲜核试验方面团结一致，通过了多项联合国安理会决议，但平壤仍在继续发展其核武器和弹道导弹计划。由此可以得出结论，制裁的执行不够有效，未能阻止朝鲜的规避。事实上，根据以往关于朝鲜的决议要求，向联合国安理会提交各自执行报告的国家数量至今仍停滞在约50%（见表1）。从地区来看，约98%的欧洲国家提交了执行报告，而只有约11%的非洲国家提交了报告。亚洲、美洲和中东约40%至50%的国家向联合国安理会提交了执行报告（见表2）。当然，仅仅提交这些报告并不意味着制裁将得到有效执行。但我们必须认识到，理论上，50%承诺执行联合国安理会措施的国家也意味着朝鲜仍然可以接触到世界上至少另外50%的国家，这为它的规避技巧提供了便利的环境。这表明，如果最新的对朝制裁要奏效，还有更多的工作要做。

表1.联合国会员国执行报告提交情况

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*截至2016年3月

表2.按地区划分的执行报告提交情况

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*截至2016年3月

执行联合国新的制裁朝鲜的决议需要各国承担自身成本。虽然大多数国家都同意朝鲜核武器和弹道导弹构成的威胁的严重性，但一些国家可能认为，在实施制裁方面付出过多努力不符合其最佳利益，而另一些国家可能缺乏必要的资源。第2270号决议引入的最新制裁既要求高，又依赖于执行国的判断。认识到联合国机构在执法方面能力有限，责任最终将落在国际社会的集体意愿上。从这个意义上说，各国在实施制裁方面需要更加开放，以促进更大的合作。

我们应该依靠会员国善意合作应对核威胁的另一个原因是，决议中的每一项条款在实际应用中都需要解释。什么是“奢侈品”？或者与核开发和民用相关的能源资源如何分类？规则和法律声明无法完美地涵盖所有现实情况。因此，我们需要根据法律的基本宗旨来解释它们。然而，在国际层面，解释更加自主，并且常常取决于各国国家利益。这使得按照其原始精神执行国际法规更加困难。因此，在签署该决议的会员国之间建立共同的愿景和意愿至关重要，并需要合作。

那么，我们如何才能实现这种合作呢？各国需要采取的最明显步骤是履行联合国安理会的各项要求，包括根据第2270号决议提交执行报告。同样，联合国朝鲜制裁委员会下的专家小组应能向公众发布更多关于其在会员国违反制裁方面所发现的信息。通过这样做，更多感兴趣的国家应该能够鼓励其他国家合作，并在必要时提供技术和其他形式的援助。通过加强监测来提高执行不力的受众成本是使国际社会保持一致的另一种重要方法。在这方面，在非常规大规模杀伤性武器和防扩散方面具有特殊利益的领先国家应率先说服和鼓励会员国参与制裁制度，从而克服联合国多边系统的局限性。如果通过精心组织的制裁网络能够实现这一点，该决议就应该对平壤施加更大的压力，迫使其重新计算通过发展核武器所获得的收益和损失。

第二道分歧：地区主要行为体立场的变化

第2270号决议中概述的制裁得到了朝鲜半岛无核化谈判所有关键利益攸关方的坚定支持，并且各方均同意制裁的目标是促使朝鲜遵守国际法。关键利益攸关方发挥主导作用，不仅对有效执行国际制裁至关重要，而且通过打破恶性循环，为实现朝鲜半岛无核化带来和平。无核化和永久和平条约是关键利益攸关方必须谈判的两大议题。虽然此前存在先实现无核化再谈判和平条约的共识，但近期一些国家的立场变得更加不确定，这引发了对这两项重要步骤应采取何种顺序的担忧。

美国和中国在2016年初的默认立场大致可以描述为坚持2005年的六方会谈共同声明，该声明规定和平条约谈判将在六方会谈之外的论坛举行，这本质上意味着先实现无核化，然后签订和平条约。这反映在中国外交部发言人于2013年3月6日朝鲜第三次核试验后发表的声明中：“从长远来看，和平机制应取代半岛的停战机制。”这一声明与美国国务卿约翰·克里于2016年2月23日在中国外交部长联合新闻发布会上使用的措辞相差无几：“如果朝鲜愿意坐到谈判桌前并谈判无核化，它实际上最终可以与美利坚合众国达成一项和平协议，以解决朝鲜半岛悬而未决的问题。”

然而，中国在无核化与和平谈判顺序上的立场在过去几个月有所转变。中国政府不再重复在2月23日联合新闻发布会后呼吁重返六方会谈的惯常论调，在此次发布会上，中国外交部长王毅呼吁在朝鲜半岛实现无核化和永久和平条约方面采取“并行轨道”。自那时以来，中国政府已开始呼吁所有相关方进行对话，这很可能是因为2005年的共同协议未能反映其新立场。这种“并行轨道”的立场在3月2日王毅与俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫的会谈中得到重申。王毅强调了实现朝鲜半岛无核化的并行方法，拉夫罗夫则回应称俄罗斯将继续与北京密切协调。

中国的新立场可能基于其担忧，即朝鲜可能将核问题从谈判桌上撤回。2005年，朝鲜愿意以安全和经济援助换取核发展。但在2012年，它在其宪法中公开宣布了其核大国地位，最近还披露了其军事计划和小型化核弹头的图片和蓝图。朝鲜一直坚持其被承认是核大国的愿望。尽管金正恩在新年致辞中表现出对和平条约的一些渴望，但他随后下令进行了第四次核试验。不幸的是，朝鲜似乎将无核化与和平条约谈判分开，并宣布其打算保持核大国地位。

另一方面，美国继续官方坚持其支持2005年共同声明的立场，并坚称重点是无核化，不讨论其他任何问题。然而，无核化与和平条约的顺序是模糊的，正如《华尔街日报》2016年2月21日的一篇报道所暗示的那样，当平壤在2015年底就和平条约讨论与美国接触时，美国愿意在讨论和平条约的同时进行无核化谈判，这是朝鲜拒绝的一项反建议。此外，美国国务院并未正式排除其考虑“并行进程”的可能性。然而，这种摇摆可能已经停止，因为在美国驻韩国大使马克·利珀特于2016年3月11日在首尔举行的一次新闻发布会上强调，朝鲜无核化是美国政府的首要任务。

韩国的立场与美国相似，但在最近一次核试验后，韩国表现出不愿让步的迹象。韩国外交部发言人最近表示，无核化是首要任务，并且“现在不是国际社会讨论恢复与朝鲜详细谈判的时机。相反，加强对朝鲜压力的广泛共识正在形成。”考虑到其地理和战略地位，韩国一贯强调朝鲜无核化的优先性，并且对美国与朝鲜之间可能达成和平条约的可能性一直不抱热情。在联合国安理会通过决议后，韩国政府采取了额外的强制措施，并与美国高级官员举行了双边对话，以确保制裁的有效性。

如上所述，韩国认为制裁的目的是对朝鲜施加巨大压力，使其别无选择，只能改变其行为。因此，虽然韩国政府认识到国际合作的重要性，特别是与邻国日本、中国和俄罗斯的合作，但其坚持制造极端压力而不考虑与朝鲜对话的做法导致了中韩关系受挫。如果关于和平谈判和无核化顺序的各种立场不能整合成一个统一的声音对朝鲜发声，那么朝鲜不仅极有可能利用这些分歧来玩弄各方，而且由于缺乏协调，制裁的执行也将受到影响。

弥合分歧：韩国作为中等强国的角色

反复的危机和有限的缓解导致朝鲜半岛紧张局势不断升级。为了打破这种恶性循环，韩国的中间作用在执行制裁以及为半岛无核化和和平解决进行外交谈判方面都至关重要。韩国政府此前已宣布其打算充当中等强国，以促进传统和新兴领域的国际和平与安全。中等强国的一个核心作用是充当大国和小国之间的桥梁，协调不同利益并寻求共同目标。为了打破朝鲜半岛目前的僵局，韩国应在多边论坛、联合国以及东北亚的“小多边”场合坚持其中等强国外交倡议。

联合国安理会决议要求所有会员国合作执行对朝鲜的制裁。考虑到会员国在有效执行制裁方面的合作和积极参与，需要进行外交努力来引导合作。因此，韩国应通过说服和鼓励会员国合作来展示其中等强国的积极作用。韩国的外交一直高度关注邻国，而在多边舞台上的关注相对有限。鼓励所有会员国相应地执行新决议，应成为韩国在联合国中等强国外交的核心目标。

制裁本身并非目的，而应被视为促使“目标”改变其行为的手段。惩罚朝鲜的行为是必要的；但如果要想打破循环，就应该同时考虑下一步——谈判阶段的新措施。韩国应认识到大国，特别是美国和中国，在朝鲜半岛周围的立场正在发生变化，并且彼此日益疏远，尤其是在朝鲜半岛无核化和永久和平条约的顺序问题上。在这里，中等强国的桥梁作用将是必要的。如果美中两国在朝鲜核问题上存在分歧，并且无法达成妥协，那么朝鲜半岛的未来将更加黯淡。韩国不希望其半岛成为大国竞争的场所。通过牢记中等强国外交的核心职能之一，并努力使美中两国保持一致，就可以防止邻近大国利益的分歧和冲突。

韩国需要记住，桥梁作用不仅仅是连接，还包括提出各方都能接受的新外交选择。到目前为止，无核化一直是以经济援助（包括投资、工业园区、基础设施、能源等）作为交换。应该认识到，无核化与经济援助的支付矩阵并未成功带来期望的结果。因此，需要设计一种新的支付方案，这需要创造性的审慎，这是中等强国的一项基本美德。

最后，根据以往的经验，可以合理地预期，在制裁消息变得陈旧后，朝鲜会主动与一些邻国进行对话。在这些对话中，韩国通常被忽视。例如，平壤利用“绑架问题”与日本开始正常化谈判，并邀请篮球运动员丹尼斯·罗德曼，试图试探与美国的对话可能性。这两种情况都是朝鲜发起的，而且两者都无助于改善朝鲜半岛的安全局势。即使是主要大国也可能被朝鲜利用来谋取自身政治利益。显然，双边途径对削弱朝鲜的战略地位作用甚微，实际上反而增强了其地位，导致该地区持续的核不安全。因此，韩国在协调各方之间的作用对于开辟和平新途径至关重要。■

作者

Benjamin A. Engel是东亚研究所和平与安全研究部门的研究员。

Jaesung Ryu是东亚研究所和平与安全研究部门的研究员。

Young-Hwan Shin是东亚研究所和平与安全研究部门的资深研究员兼所长。

* 东亚研究所对政策问题不持机构立场，也与韩国政府无任何关联。其出版物中包含的所有事实陈述和观点表达均由作者本人承担全部责任。