Combler le fossé : Le rôle de la Corée du Sud dans la gestion de la Corée du Nord nucléaire

Note de l'éditeur

Le monde a pu envoyer un message fort à la Corée du Nord suite à son quatrième essai nucléaire sous la forme de la Résolution 2270 du Conseil de sécurité des Nations Unies, adoptée à l'unanimité. Pourtant, une liste de sanctions s'est avérée inefficace pour empêcher la Corée du Nord de poursuivre son programme de développement d'armes nucléaires. Ainsi, s'accorder sur le libellé de la résolution ne peut être la fin de la coopération internationale sur la question nucléaire nord-coréenne, et une attention doit être accordée à l'application des nouvelles sanctions plus strictes et à la négociation d'une résolution pacifique pour la péninsule coréenne si le cycle des essais nucléaires suivis de sanctions doit être brisé. Pour y parvenir, la Corée du Sud devra employer stratégiquement ses initiatives de diplomatie de puissance moyenne afin d'encourager les pays du monde entier à soutenir et à participer aux sanctions et à souligner les intérêts communs entre les différentes parties prenantes en Asie du Nord-Est afin de construire une paix permanente sur la péninsule.

LA TENSION NE CESSE DE CRESCENDRE SUR LA PÉNINSULE CORÉENNE après le quatrième essai nucléaire de la Corée du Nord, suivi de la Résolution 2270 du CSNU et des contre-mesures prises par les nations individuellement contre la Corée du Nord. Les deux parties opposées, la Corée du Sud et la société internationale d'une part, et la Corée du Nord d'autre part, s'échangent des actions et des paroles hostiles réciproques. Cette série d'événements n'est pas nouvelle pour ceux qui suivent les événements sur la péninsule coréenne et la plupart reconnaîtront ce va-et-vient comme indicatif d'un cycle beaucoup plus large et « vicieux » — essais nucléaires nord-coréens, sanctions résultantes des Nations Unies, et négociations pour apaiser la tension — qui s'est poursuivi relativement sans relâche pendant plus d'une décennie.

Le rôle de la Corée du Sud dans la gestion de la question nucléaire de la Corée du Nord a été limité, même si elle est la principale partie prenante la plus directement touchée par les provocations continues de la Corée du Nord. La Corée du Sud doit contribuer à mettre fin à l'insécurité de longue date, non seulement pour elle-même, mais pour tous les États concernés, y compris la Corée du Nord. Pour ce faire, il est d'abord nécessaire de comprendre pourquoi les résolutions et sanctions antérieures de l'ONU ont échoué à atteindre leur objectif — la dénucléarisation de la Corée du Nord ou, au minimum, le ralentissement de son développement nucléaire — et ce qui devrait être fait pour rendre le régime de sanctions efficace.

Premier fossé : Efforts collectifs de l'ONU

La Résolution 2270 du Conseil de sécurité des Nations Unies (CSNU) représente l'une des réponses les plus fortes de la communauté internationale au développement continu d'armes nucléaires et de missiles balistiques par la Corée du Nord. Comparées aux résolutions passées, les interdictions sont plus détaillées et plus larges, et il s'agit peut-être des sanctions les plus sévères imposées par le Conseil depuis 20 ans. Le fait que la nouvelle résolution ait été co-parrainée par un nombre record de plus de 50 pays est certainement un signe encourageant. Cependant, pour atteindre l'objectif déclaré de dénucléarisation de la Corée du Nord, la pression politique doit être soutenue par la capacité de changer le calcul de Pyongyang. En gardant à l'esprit les échecs passés pour briser le cycle vicieux mentionné ci-dessus, la première étape consiste à démontrer que le régime de sanctions ne repose pas sur le libellé de la résolution, mais sur la capacité à mettre en œuvre efficacement chaque ligne de celle-ci.

Bien que le monde se soit uni pour condamner les essais nucléaires de la Corée du Nord et adopter de nombreuses résolutions du CSNU, Pyongyang a continué à développer ses programmes d'armement nucléaire et de missiles balistiques. On peut en conclure que la mise en œuvre des sanctions n'a pas été suffisamment efficace pour empêcher la contournement par la Corée du Nord. En effet, le nombre de pays ayant soumis leurs rapports de mise en œuvre respectifs au CSNU, comme demandé par les résolutions antérieures concernant la Corée du Nord, reste stagnant à environ 50 % à ce jour (voir Tableau 1). En termes de région, environ 98 % des pays européens ont soumis leurs rapports de mise en œuvre, tandis que seulement environ 11 % des pays africains l'ont fait. Environ 40 à 50 % des pays d'Asie, des Amériques et du Moyen-Orient ont soumis leurs rapports de mise en œuvre au CSNU (voir Tableau 2). Bien sûr, la soumission de ces rapports ne signifie pas que les sanctions seront mises en œuvre efficacement. Mais nous devons réaliser que, théoriquement, 50 % des pays s'engageant à mettre en œuvre les mesures du CSNU pourraient également signifier que la Corée du Nord peut toujours atteindre au moins les 50 % restants des pays du monde, ce qui constitue un environnement facile pour sa technique de contournement. Cela suggère qu'il y a plus à faire si les dernières sanctions contre la Corée du Nord doivent être efficaces.

Tableau 1. Soumission des rapports de mise en œuvre par les États membres de l'ONU

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

*En mars 2016

Tableau 2. Soumission des rapports de mise en œuvre par région

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

*En mars 2016

La mise en œuvre de la nouvelle résolution du CSNU pour sanctionner la Corée du Nord exige que les pays assument leurs propres coûts. Bien que la plupart des pays reconnaissent la gravité de la menace posée par les armes nucléaires et les missiles balistiques de la Corée du Nord, certains pays pourraient estimer qu'il est contraire à leurs intérêts de déployer trop d'efforts dans la mise en œuvre des sanctions, tandis que d'autres pourraient simplement manquer de ressources pour le faire. Les dernières sanctions introduites par la Résolution 2270 sont à la fois exigeantes et dépendantes de la discrétion du pays qui les met en œuvre. Réalisant qu'il y a une limite à ce que l'organe de l'ONU peut faire en matière d'application, cette responsabilité incomberait en fin de compte à la volonté collective de la communauté internationale. En ce sens, les pays doivent être plus ouverts à une plus grande collaboration en matière de mise en œuvre des sanctions.

Il y a une autre raison pour laquelle nous devrions compter sur la bonne volonté des États membres pour collaborer contre une menace nucléaire. Chaque phrase de la résolution nécessite une interprétation lorsqu'elle est appliquée dans le monde réel. Comment les biens « de luxe » sont-ils définis ? Ou comment les ressources énergétiques associées au développement nucléaire et à l'usage civil sont-elles catégorisées ? Les règles et les déclarations juridiques ne peuvent pas capturer parfaitement toutes les possibilités du monde réel. Par conséquent, nous devons les interpréter à la lumière de l'objectif fondamental de la loi. Cependant, au niveau international, l'interprétation est plus autonome et dépend souvent des intérêts nationaux de chaque État. Cela rend encore plus difficile la mise en œuvre des réglementations internationales conformément à leur esprit d'origine. Par conséquent, la création d'une vision et d'une volonté communes parmi les États membres qui ont signé la résolution est cruciale et exige une collaboration.

Alors, comment pouvons-nous parvenir à une telle collaboration ? L'étape la plus évidente que les pays doivent franchir est de satisfaire aux exigences du CSNU, qui comprennent la soumission du rapport de mise en œuvre conformément à la Résolution 2270. De même, le Groupe d'experts du comité des sanctions de l'ONU contre la Corée du Nord devrait être en mesure de diffuser davantage d'informations au public sur ce qu'il a trouvé en termes de violations des sanctions par les États membres. Ce faisant, un plus grand nombre de pays intéressés devraient être en mesure d'encourager les autres à coopérer tout en offrant une assistance technique et autre si une telle assistance est nécessaire. Augmenter le coût d'opportunité d'une mise en œuvre médiocre grâce à une surveillance accrue est une autre approche importante pour maintenir la communauté internationale sur la bonne voie. À cet égard, les principaux pays ayant un intérêt particulier pour les ADM et la non-prolifération devraient prendre l'initiative de persuader et d'encourager la participation des États membres au régime de sanctions, surmontant ainsi les limites du système multilatéral de l'ONU. Si cela peut être réalisé grâce à une organisation délicate d'un réseau de sanctions, la résolution devrait exercer une pression accrue sur Pyongyang, le forçant à recalculer ses gains et pertes obtenus par le développement d'armes nucléaires.

Deuxième fossé : Changement de position des acteurs clés régionaux

Les sanctions décrites dans la résolution 2270 bénéficient du ferme soutien de toutes les parties prenantes clés dans les pourparlers de dénucléarisation de la Corée du Nord, et toutes s'accordent à dire que l'objectif des sanctions est d'amener la Corée du Nord à se conformer au droit international. Le rôle de premier plan des parties prenantes clés est essentiel non seulement pour la mise en œuvre effective des sanctions internationales, mais aussi pour apporter la paix à une péninsule coréenne dénucléarisée en sortant du cercle vicieux. La dénucléarisation et un traité de paix permanent sont les deux questions principales que les parties prenantes clés doivent négocier. Alors qu'un consensus existait auparavant pour réaliser d'abord la dénucléarisation puis négocier un traité de paix, les positions de certains États sont devenues plus fluides récemment, suscitant des inquiétudes quant à l'ordre dans lequel ces deux étapes importantes devraient être franchies.

La position par défaut des États-Unis et de la Chine au début de 2016 peut être décrite comme l'adhésion à la Déclaration commune de 2005 des pourparlers à six, qui stipulait que les négociations sur un traité de paix se tiendraient dans un forum extérieur aux pourparlers à six, signifiant essentiellement que la dénucléarisation aurait lieu avant un traité de paix. Ceci est reflété dans une déclaration faite par un porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères le 6 mars 2013, suite au troisième essai nucléaire de la Corée du Nord : « un mécanisme de paix devrait remplacer le mécanisme d'armistice dans la péninsule à long terme ». Cette déclaration n'est pas loin du langage utilisé par le secrétaire d'État américain John Kerry lors d'une conférence de presse conjointe avec le ministre chinois des Affaires étrangères le 23 février 2016 : « [La Corée du Nord] peut en fait avoir finalement un accord de paix avec les États-Unis d'Amérique qui résout les questions non résolues de la péninsule coréenne, si elle vient à la table et négocie la dénucléarisation. »

Cependant, la position chinoise sur l'ordre de la dénucléarisation et des pourparlers de paix a évolué au cours des mois précédents. Le gouvernement chinois ne répète plus la rhétorique constante appelant à un retour aux pourparlers à six après la conférence de presse du 23 février, lors de laquelle le ministre chinois des Affaires étrangères Wang Yi a appelé à des « voies parallèles » pour parvenir à la dénucléarisation de la péninsule coréenne et à un traité de paix permanent. Depuis lors, le gouvernement chinois a commencé à appeler à des pourparlers entre les parties intéressées, probablement compte tenu du fait que l'Accord commun de 2005 ne reflète pas leur nouvelle position. Cette position de « voies parallèles » a été réitérée lors des pourparlers entre Wang et le ministre russe des Affaires étrangères Sergueï Lavrov le 2 mars 2016. Wang a souligné l'approche parallèle pour parvenir à la dénucléarisation de la péninsule coréenne, et Lavrov a répondu en disant que la Russie continuerait à coordonner étroitement avec Pékin.

La nouvelle position de la Chine peut être basée sur sa préoccupation que la Corée du Nord puisse retirer la question nucléaire de la table des négociations. En 2005, la Corée du Nord était disposée à échanger le développement nucléaire contre une aide sécuritaire et économique. Mais, en 2012, elle a déclaré publiquement son statut de puissance nucléaire dans sa constitution, et plus récemment, elle a divulgué des photos et un plan de son plan militaire et de sa tête nucléaire miniaturisée. La Corée du Nord est restée cohérente dans son désir d'être reconnue comme une puissance nucléaire. Même si Kim Jong Un a montré un certain désir de traité de paix dans le discours du Nouvel An, il a également ordonné le quatrième essai nucléaire peu après. Malheureusement, la Corée du Nord semble séparer la dénucléarisation des négociations sur le traité de paix, et a déclaré son intention de rester une puissance nucléaire.

Les États-Unis, d'autre part, continuent d'adhérer officiellement à la position selon laquelle ils soutiennent la Déclaration commune de 2005 et insistent sur le fait que l'accent est mis sur la dénucléarisation, sans que d'autres sujets ne soient discutés sans aborder la dénucléarisation. Cependant, l'ordre de la dénucléarisation et d'un traité de paix est ambigu, car un rapport du Wall Street Journal du 21 février 2016 suggère que lorsque les États-Unis ont été approchés par Pyongyang à la fin de 2015 concernant des discussions sur un traité de paix, les États-Unis étaient disposés à engager des pourparlers de dénucléarisation conjointement avec des discussions sur un traité de paix, une contre-offre que la Corée du Nord a rejetée. De plus, le Département d'État américain n'a pas officiellement exclu la possibilité d'envisager un « processus parallèle ». Pourtant, cette hésitation a peut-être cessé, car lors d'une récente conférence de presse à Séoul le 11 mars 2016, l'ambassadeur américain en Corée du Sud, Mark Lippert, a souligné que la dénucléarisation de la Corée du Nord est la priorité numéro un du gouvernement américain.

La Corée du Sud adopte une position similaire à celle des États-Unis, mais montre peu de désir de céder suite au plus récent essai nucléaire. Un porte-parole du ministère des Affaires étrangères de la ROK a récemment déclaré que la dénucléarisation est la priorité absolue et que « ce n'est pas le moment pour la communauté internationale de discuter des moyens de reprendre des pourparlers détaillés avec la Corée du Nord. Plutôt, un large consensus sur le renforcement de la pression sur la Corée du Nord se forme ». Compte tenu de sa position géographique et stratégique, la Corée du Sud a constamment souligné la priorité de la dénucléarisation de la Corée du Nord, et elle s'est montrée notoirement peu enthousiaste quant à la possibilité d'un traité de paix entre les États-Unis et la Corée du Nord. Suite à la résolution du Conseil de sécurité de l'ONU, le gouvernement sud-coréen a manifesté des mesures coercitives supplémentaires contre le Nord et a tenu un dialogue bilatéral avec des hauts fonctionnaires américains afin d'assurer l'efficacité des sanctions.

Comme indiqué ci-dessus, la Corée du Sud estime que l'objectif des sanctions est d'exercer une pression intense sur la Corée du Nord afin qu'elle n'ait d'autre choix que de changer son comportement. Ainsi, bien que le gouvernement sud-coréen reconnaisse l'importance de la coopération internationale, en particulier la collaboration avec les pays voisins : le Japon, la Chine et la Russie, son insistance à créer des niveaux de pression extrêmes sans envisager le dialogue avec le Nord a provoqué un revers dans les relations sino-sud-coréennes. Si ces différentes positions sur l'ordre des négociations de paix et de la dénucléarisation ne peuvent être organisées en une seule voix envers la Corée du Nord, il est extrêmement probable que non seulement la Corée du Nord utilisera ces différences pour jouer une partie contre une autre, mais que la mise en œuvre des sanctions souffrira d'un manque de coordination.

Combler le fossé : Le rôle de la Corée du Sud en tant que puissance moyenne

Les crises répétitives et les allégements limités ont entraîné une tension toujours croissante dans la péninsule coréenne. Afin de sortir de ce cercle vicieux, le rôle d'intermédiaire de la Corée du Sud est important tant dans la mise en œuvre des sanctions que dans les négociations diplomatiques pour la dénucléarisation et un règlement pacifique dans la péninsule. Le gouvernement sud-coréen a précédemment déclaré son intention d'agir en tant que puissance moyenne afin de contribuer à la promotion de la paix et de la sécurité internationales dans les domaines traditionnels et émergents. L'un des rôles centraux d'une puissance moyenne est de servir de pont entre les grandes puissances et les petites puissances pour coordonner les différents intérêts et rechercher des objectifs communs. Afin de décongeler la situation actuelle glaciale dans la péninsule coréenne, la Corée du Sud devrait s'en tenir à son initiative de diplomatie de puissance moyenne dans les forums multilatéraux, à l'ONU et à la table multilatérale en Asie du Nord-Est.

La résolution du Conseil de sécurité de l'ONU exige que tous les États membres collaborent à la mise en œuvre des sanctions contre la Corée du Nord. Compte tenu de la participation coopérative et active des États membres à la mise en œuvre effective des sanctions, un effort diplomatique pour diriger la collaboration est requis. Par conséquent, la Corée du Sud devrait démontrer son rôle actif en tant que puissance moyenne en persuadant et en encourageant les États membres à coopérer. La diplomatie sud-coréenne s'est largement concentrée sur les puissances voisines et relativement limitée sur la scène multilatérale. Encourager tous les États membres à mettre en œuvre la nouvelle résolution en conséquence devrait être un objectif central de la diplomatie de puissance moyenne de la Corée du Sud à l'ONU.

Les sanctions elles-mêmes ne sont pas un but, et elles devraient être considérées comme un moyen d'amener la « cible » à changer son comportement. Pénaliser le comportement de la Corée du Nord est nécessaire ; mais de nouvelles mesures pour la prochaine étape, la phase de négociation, devraient être envisagées simultanément si le cycle doit être brisé. La Corée du Sud devrait reconnaître que les positions des grandes puissances, en particulier des États-Unis et de la Chine, autour de la péninsule coréenne évoluent et s'éloignent les unes des autres, en particulier en ce qui concerne l'ordre de la dénucléarisation et d'un traité de paix permanent sur la péninsule coréenne. Ici, le rôle de pont d'une puissance moyenne sera nécessaire. Si les États-Unis et la Chine sont en désaccord sur la question nucléaire nord-coréenne et s'ils ne parviennent pas à un compromis, l'avenir de la péninsule coréenne sera encore plus sombre. La Corée du Sud ne veut pas que sa péninsule soit une arène de compétition entre grandes puissances. Empêcher les intérêts des grandes puissances voisines de diverger et d'entrer en conflit peut être réalisé si la Corée du Sud se souvient d'une des fonctions centrales de la diplomatie de puissance moyenne et s'efforce de maintenir les États-Unis et la Chine sur la même longueur d'onde.

La Corée du Sud doit se rappeler que faire le pont ne signifie pas simplement connecter, mais aussi suggérer de nouvelles alternatives diplomatiques que chaque acteur peut accepter. Jusqu'à présent, la dénucléarisation a été recherchée en échange d'une aide économique, y compris des investissements, des complexes industriels, des infrastructures, de l'énergie, etc. Il faut comprendre que la matrice des gains de la dénucléarisation et de l'aide économique n'a pas réussi à produire le résultat souhaité. Par conséquent, un nouveau paquet de gains doit être conçu, ce qui nécessite une prudence créative, une vertu essentielle pour une puissance moyenne.

Enfin, d'après l'expérience passée, il est raisonnable de s'attendre à ce que la Corée du Nord approche certains des pays voisins pour des pourparlers après que la nouvelle des sanctions se sera estompée. Lors de ces dialogues, la Corée du Sud est généralement ignorée. Par exemple, Pyongyang a profité de la « question des enlèvements » pour entamer des négociations de normalisation avec le Japon, et a invité le joueur de basket-ball Dennis Rodman lorsqu'elle a tenté de sonder la possibilité de parler avec les États-Unis. Les deux cas ont été initiés par la Corée du Nord, et aucun n'a été utile pour améliorer la situation sécuritaire dans la péninsule coréenne. Même les grandes puissances peuvent être attirées à utiliser la Corée du Nord pour leur propre intérêt politique. Il est évident que les approches bilatérales font peu pour affaiblir la position stratégique de la Corée du Nord et, en fait, la renforcent, conduisant à l'insécurité nucléaire continue dans la région. Par conséquent, le rôle de la Corée du Sud dans la coordination entre les parties intéressées est essentiel pour construire une nouvelle voie vers la paix. ■

Auteurs

Benjamin A. Engel est chercheur invité à l'Unité de recherche sur la paix et la sécurité de l'Institut d'Asie de l'Est.

Jaesung Ryu est chercheur invité à l'Unité de recherche sur la paix et la sécurité de l'Institut d'Asie de l'Est.

Young-Hwan Shin est chercheur principal et chef de l'Unité de recherche sur la paix et la sécurité de l'Institut d'Asie de l'Est.

* L'Institut d'Asie de l'Est n'adopte aucune position institutionnelle sur les questions politiques et n'a aucune affiliation avec le gouvernement coréen. Toutes les déclarations de faits et les opinions exprimées dans ses publications sont de la seule responsabilité de l'auteur ou des auteurs.