分断の架け橋：核保有北朝鮮への対応における韓国の役割

編集者注

世界は、北朝鮮による4度目の核実験を受けて、国連安全保障理事会決議2270を全会一致で採択することにより、北朝鮮に強力なメッセージを送ることができた。しかし、制裁リストは北朝鮮の核兵器開発計画の継続を阻止する上で効果的であることが証明されていない。したがって、決議の文言で合意することが、北朝鮮の核問題に関する国際協調の終わりであってはならず、核実験とそれに続く制裁というサイクルを断ち切るためには、新たなより厳格な制裁の執行と、朝鮮半島の平和的解決に向けた交渉に注意が払われなければならない。これを達成するためには、韓国は、世界中の国々が制裁を支持し参加するよう促すために、そのミドルパワー外交イニシアチブを戦略的に活用し、朝鮮半島における永続的な平和を構築するために、北東アジアにおける様々な利害関係者の間の共通の利益を強調する必要があるだろう。

北朝鮮による4度目の核実験、それに続く国連安保理決議2270、そして各国による北朝鮮への対抗措置を受けて、朝鮮半島における緊張は高まっている。一方の当事者である韓国と国際社会、そしてもう一方の北朝鮮は、互いに敵対的な行動と言葉を応酬している。この一連の出来事は、朝鮮半島の情勢を追っている者にとっては目新しいものではなく、ほとんどの人がこれを、十数年以上にわたって比較的衰えることなく続いてきた、より広範で「悪質な」サイクル――北朝鮮の核実験、それによる国連の制裁、そして緊張緩和のための交渉――の兆候として認識するだろう。

北朝鮮の核問題への対応における韓国の役割は、北朝鮮の継続的な挑発によって最も深刻な影響を受ける中心的な利害関係者であるにもかかわらず、限定的であった。韓国は、自国だけでなく、北朝鮮を含む関係国全ての長年の不安定さを終わらせることに貢献する必要がある。そのためには、まず、国連の過去の決議や制裁が、北朝鮮の非核化、あるいは少なくともその核開発を遅らせるという目標を達成できなかった理由を理解し、制裁体制を効果的にするために何を行うべきかを理解することが必要である。

第一の分断：国連の集団的努力

国連安全保障理事会（UNSC）決議2270は、北朝鮮による核兵器および弾道ミサイルの継続的な開発に対する国際社会の最も強力な対応の一つである。過去の決議と比較して、禁止措置はより詳細かつ広範囲にわたり、過去20年間で安保理が課した制裁の中で最も強力なものかもしれない。新しい決議が50カ国以上の記録的な数の国々によって共同提案されたという事実は、間違いなく励みとなる兆候である。しかし、北朝鮮の非核化という目標を達成するためには、政治的圧力は、平壌の計算を変える能力によって裏打ちされなければならない。前述の悪循環を断ち切るための過去の失敗を念頭に置くと、最初のステップは、制裁体制が、決議の文言ではなく、その各条項を効果的に実施する能力にかかっていることを示すことである。

世界が北朝鮮の核実験を非難するために団結し、数多くの国連安保理決議を採択してきたにもかかわらず、平壌は核兵器および弾道ミサイル計画の開発を続けている。このことから、制裁の実施は、北朝鮮による回避を防ぐには十分な効率性を持っていなかったと結論付けることができる。実際、過去の北朝鮮に関する決議で求められている実施報告書を国連安保理に提出した国の数は、現在も約50パーセントで停滞している（表1参照）。地域別に見ると、欧州諸国の約98パーセントが実施報告書を提出したのに対し、アフリカ諸国の提出率は約11パーセントに過ぎない。アジア、アメリカ、中東の国々の約40～50パーセントが国連安保理に実施報告書を提出した（表2参照）。もちろん、これらの報告書を提出したからといって、制裁が効果的に実施されることを意味するわけではない。しかし、理論上、国連の措置を実施すると誓約した国の50パーセントは、北朝鮮が依然として世界の他の50パーセントの国々に接触できる可能性も意味し、それはその回避技術にとって容易な環境であると認識しなければならない。これは、北朝鮮に対する最新の制裁が効果的になるためには、さらに多くのことが必要であることを示唆している。

表1. 国連加盟国による実施報告書の提出状況

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

*2016年3月現在

表2. 地域別実施報告書の提出状況

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

*2016年3月現在

北朝鮮を制裁する新たな国連安保理決議の実施には、各国が自らの費用を負担する必要がある。ほとんどの国は北朝鮮の核兵器および弾道ミサイルがもたらす脅威の深刻さに同意するだろうが、一部の国は、制裁の実施に過度の労力を費やすことが自国の最善の利益に反すると感じるかもしれないし、他の国は単にそのためのリソースが不足しているかもしれない。決議2270によって導入された最新の制裁は、要求が厳しく、かつ実施国の裁量に依存している。国連機関が執行に関してできることには限界があることを認識すると、その責任は最終的に国際社会の集団的な意思にかかってくる。その意味で、各国は制裁の実施に関して、より一層の協力を受け入れる必要がある。

核の脅威に対する加盟国の善意に頼るべきもう一つの理由がある。決議の各文言は、現実世界に適用される際に解釈を必要とする。「贅沢品」とはどのように定義されるのか？あるいは、核開発や民生用と関連付けられるエネルギー資源はどのように分類されるのか？規則や法的声明は、現実世界のあらゆる可能性を完全に捉えることはできない。したがって、我々は法の基本的な目的という観点からそれらを解釈する必要がある。しかし、国際レベルでは、解釈はより自律的であり、しばしば個々の国家の国益に依存する。これにより、国際的な規制を本来の精神に従って実施することがさらに困難になる。したがって、決議に署名した加盟国間で共通のビジョンと意思を創造することが極めて重要であり、協力を必要とする。

では、どのようにすればそのような協力を達成できるのか？各国が取るべき最も明白なステップは、決議2270に従って実施報告書を提出することを含む、国連安保理の要件を満たすことである。同様に、国連の北朝鮮制裁委員会の専門家パネルは、加盟国による制裁違反に関して発見したことについて、より多くの情報を公表できるようにすべきである。そうすることで、より多くの関心を持つ国々が、必要に応じて技術的およびその他の支援を提供しながら、他国に協力を促すことができるようになるだろう。監視の強化を通じて、不十分な実施に対する「オーディエンスコスト」を高めることも、国際社会を軌道に乗せるための重要なアプローチである。この点で、大量破壊兵器と不拡散に関心を持つ主要国は、制裁体制への加盟国の参加を説得し奨励するイニシアチブを取り、それによって国連の多国間システムの限界を克服すべきである。これが、制裁ネットワークを慎重に組織することによって達成されれば、決議は平壌に、核兵器開発を通じて得られる利益と損失の再計算を強いる、より大きな圧力をかけることになるだろう。

第二の分断：地域主要国の立場変化

決議2270で概説された制裁は、北朝鮮の非核化交渉におけるすべての主要関係者の強い支持を得ており、制裁の目標は北朝鮮が国際法を遵守することであるという点で一致している。主要関係者の主導的な役割は、国際制裁の効果的な実施だけでなく、悪循環を断ち切ることによって非核化された朝鮮半島に平和をもたらすためにも不可欠である。そして、非核化と恒久的な平和条約は、主要関係者が交渉しなければならない二つの主要な課題である。かつては非核化を先に実現し、その後平和条約を交渉するという合意が存在したが、最近になって一部の国家の立場が流動的になり、これら二つの重要なステップのどちらを先に取るべきかという順序について懸念が生じている。

2016年初頭における米国と中国のデフォルトの立場は、6者会合の2005年の共同声明を遵守するというもので、平和条約交渉は6者会合の外部の枠組みで行われると規定されており、実質的に非核化が先に行われ、その後平和条約が結ばれることを意味していた。これは、北朝鮮の3回目の核実験後の2013年3月6日に中国外交部報道官が発表した声明、「長期的には、平和メカニズムが朝鮮半島の休戦メカニズムに取って代わるべきである」に反映されている。この声明は、2016年2月23日の米中外相共同記者会見で、ジョン・ケリー米国務長官が使用した言葉遣いとは大きく異ならない。「[北朝鮮]が非核化交渉のためにテーブルに着くならば、朝鮮半島の未解決の問題を解決する米国との平和協定を最終的に結ぶことができる。」

しかし、非核化と平和交渉の順序に関する中国の立場は、過去数ヶ月で変化した。中国政府は、2月23日の共同記者会見以降、6者会合への復帰を繰り返し呼びかける常套句を繰り返さなくなっている。この記者会見で、王毅中国外交部長は、朝鮮半島の非核化と恒久的な平和条約の達成のための「並行軌道」を呼びかけた。それ以来、中国政府は、2005年の共同合意が彼らの新しい立場を反映していないという事実を考慮して、関係国間のあらゆる会談を呼びかけるようになった。この「並行軌道」の立場は、3月2日に行われた王部長とセルゲイ・ラブロフ露外相との会談で再確認された。王部長は朝鮮半島における非核化達成のための並行アプローチを強調し、ラブロフ外相はロシアが北京と緊密に連携を続けると述べた。

中国の新しい立場は、北朝鮮が交渉のテーブルから核問題を撤回するかもしれないという懸念に基づいている可能性がある。2005年には、北朝鮮は安全保障と経済支援と引き換えに核開発を行うことに前向きだった。しかし、2012年には憲法で公然と核保有国としての地位を宣言し、最近では軍事計画と小型化された核弾頭の写真と設計図を公開した。北朝鮮は、核保有国として認められることへの願望を一貫して維持している。金正恩氏が新年の演説で平和条約へのある程度の願望を示したにもかかわらず、その直後に4回目の核実験を命じた。残念ながら、北朝鮮は非核化と平和条約交渉を切り離しているようで、核保有国であり続ける意向を表明している。

一方、米国は公式には2005年の共同声明を支持するという立場を堅持しており、非核化を議論することなく他のいかなる主題も議論しないということに焦点を当てていると主張している。しかし、非核化と平和条約の順序は曖昧である。2016年2月21日のウォール・ストリート・ジャーナルの報道によると、2015年末に米国が平壌から平和条約に関する協議について接触を受けた際、米国は非核化交渉を平和条約に関する協議と並行して行う用意があったが、北朝鮮はこの提案を拒否した。また、米国務省は「並行プロセス」を検討する可能性を公式に排除していない。しかし、2016年3月11日にソウルで行われた最近の記者会見で、マーク・リッパート駐韓米国大使が、北朝鮮の非核化が米国政府の最優先事項であると強調したことで、この揺らぎは収まったかもしれない。

韓国は米国と同様の立場をとっているが、最近の核実験を受けて、立場を譲る意欲はほとんど見せていない。韓国外交省の報道官は最近、非核化が最優先事項であり、「今や国際社会が北朝鮮との詳細な交渉再開の手段を議論する時ではない。むしろ、北朝鮮への圧力強化に関する広範な合意が形成されつつある」と述べた。その地理的・戦略的位置を考慮すると、韓国は一貫して北朝鮮の非核化を優先することを強調しており、米国と北朝鮮の間の平和条約の可能性については、著しく熱意を示していない。国連安保理決議の後、韓国政府は北朝鮮に対する追加的な強制措置を発動し、制裁の効果を確実にするために米国高官との二国間対話を行った。

上記のように、韓国は制裁の目的は北朝鮮に強い圧力をかけ、行動を変えざるを得ないようにすることだと考えている。したがって、韓国政府は国際協力、特に日本、中国、ロシアといった近隣諸国との協力の重要性を認識しているが、対話なしに極度の圧力をかけることを主張したことは、中韓関係の停滞を引き起こした。もし、平和交渉と非核化の順序に関するこれらの様々な立場が、北朝鮮に対する単一の声に整理されなければ、北朝鮮がこれらの違いを利用して一方を他方と対立させる可能性が極めて高く、また、調整不足のために制裁の実施が損なわれる可能性もある。

分断を橋渡しする：中間国家としての韓国の役割

繰り返される危機と限定的な緩和は、朝鮮半島における緊張の高まりをもたらしている。この悪循環を断ち切るためには、制裁の実施と、半島における非核化と平和定着に向けた外交交渉の両方において、韓国の中間的な役割が重要である。韓国政府は以前から、伝統的および新たな分野の両方で国際平和と安全の促進に貢献するために、中間国家として行動する意向を表明している。中間国家の核心的な役割の一つは、大国と小国の間で橋渡し役を務め、異なる利害を調整し、共通の目標を追求することである。朝鮮半島における現在の氷のような状況を融解させるために、韓国は多国間フォーラム、国連、そして北東アジアのミニラテラルな場において、その中間国家外交イニシアチブを堅持すべきである。

国連安保理決議は、すべての加盟国が北朝鮮に対する制裁の実施に協力することを要求している。加盟国の制裁の効果的な実施への協力的かつ積極的な参加を考慮すると、協力を主導するための外交努力が必要である。したがって、韓国は、加盟国に協力を説得し奨励することによって、中間国家としての積極的な役割を示すべきである。韓国の外交は、近隣諸国に重点を置いており、多国間舞台での活動は比較的限定的であった。新しい決議を適切に実施するようすべての加盟国に奨励することは、国連における韓国の中間国家外交の主要な目標となるべきである。

制裁自体は目標ではなく、「標的」に行動の変化を促すための手段と見なされるべきである。北朝鮮の行動を罰することは必要であるが、悪循環を断ち切るためには、次の段階である交渉段階のための新しい措置を同時に検討すべきである。韓国は、朝鮮半島周辺の大国の、特に米国と中国の立場が変化し、特に朝鮮半島における非核化と恒久的な平和条約の順序に関して、互いに離れていっていることを認識すべきである。ここで、中間国家の橋渡し役が必要となる。もし米国と中国が北朝鮮の核問題について意見が異なり、妥協できない場合、朝鮮半島の未来はさらに暗くなるだろう。韓国は、自国の半島が大国の競争の場となることを望んでいない。近隣の大国の利害の乖離と衝突を防ぐことは、韓国が中間国家外交の核心的な機能の一つを記憶し、米国と中国を同じページに留めるよう努力することによって達成できる。

韓国は、橋渡しが単に繋ぐだけでなく、各主体が受け入れられる新しい外交的選択肢を提案することも意味することを覚えておく必要がある。これまで、非核化は、投資、工業団地、インフラ、エネルギーなどを含む経済支援との交換として追求されてきた。非核化と経済支援のペイオフマトリックスが、望ましい結果をもたらすことに成功していないことを理解すべきである。したがって、中間国家にとって不可欠な美徳である創造的な思慮深さを必要とする、新しいペイオフのパッケージを設計する必要がある。

最後に、過去の経験から、北朝鮮が制裁のニュースが古くなった後に、近隣諸国の一部に会談を申し込むと予想するのは合理的である。これらの対話の間、韓国は通常無視される。例えば、平壌は「拉致問題」を利用して日本との国交正常化交渉を開始し、バスケットボール選手デニス・ロッドマンを招待して米国との対話の可能性を探ろうとした。どちらのケースも北朝鮮によって開始され、朝鮮半島の安全保障状況の改善には役立たなかった。大国でさえ、自国の政治的利益のために北朝鮮を利用することに惹かれる可能性がある。二国間アプローチは、北朝鮮の戦略的地位を弱めることにはほとんど役立たず、実際にはそれを強化し、地域における継続的な核の不安につながっていることは明らかである。したがって、関係者間の調整における韓国の役割は、平和への新しい道筋を築くために不可欠である。■

著者

ベンジャミン・A・エンゲルは、東アジア研究所平和・安全保障研究ユニットの研究員である。

リュ・ジェスンは、東アジア研究所平和・安全保障研究ユニットの研究員である。

シン・ヨウァンは、東アジア研究所平和・安全保障研究ユニットのシニア・リサーチ・フェロー兼所長である。

* 東アジア研究所は、政策問題に関して一切の機関的立場をとらず、韓国政府との提携関係もありません。その出版物に記載されている事実の記述および意見の表明は、すべて著者の単独の責任です。