Tendiendo el Puente: El Papel de Corea del Sur para Abordar la Corea del Norte Nuclear

Nota del Editor

El mundo pudo enviar un fuerte mensaje a Corea del Norte tras su cuarta prueba nuclear en forma de la Resolución 2270 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, aprobada por unanimidad. Sin embargo, una lista de sanciones ha demostrado ser ineficaz para impedir que Corea del Norte continúe su programa de desarrollo de armas nucleares. Por lo tanto, acordar el lenguaje de la resolución no puede ser el fin de la cooperación internacional sobre la cuestión nuclear de Corea del Norte, y se debe prestar atención a la aplicación de las nuevas y más estrictas sanciones y a la negociación de una resolución pacífica para la Península de Corea si se quiere romper el ciclo de pruebas nucleares seguidas de sanciones. Para lograr esto, Corea del Sur necesitará emplear estratégicamente sus iniciativas de diplomacia de mediana potencia en un esfuerzo por alentar a países de todo el mundo a apoyar y participar en las sanciones y enfatizar los intereses comunes entre los diversos actores en el Noreste de Asia para construir una paz permanente en la Península.

LA TENSIÓN HA IDO EN AUMENTO EN LA PENÍNSULA DE COREA tras la cuarta prueba nuclear de Corea del Norte, seguida por la Resolución 2270 del CSNU y por contramedidas de naciones individuales contra Corea del Norte. Las dos partes opuestas, Corea del Sur y la sociedad internacional por un lado, y Corea del Norte por el otro, están intercambiando acciones y palabras hostiles recíprocas. Esta cadena de eventos no es nada nuevo para quienes siguen los acontecimientos en la Península de Corea y la mayoría reconocerá este ir y venir como indicativo de un ciclo mucho más amplio y "vicioso" — pruebas nucleares norcoreanas, las sanciones resultantes de las Naciones Unidas y negociaciones para aliviar la tensión — que hasta ahora ha continuado relativamente sin disminuir durante más de una década.

El papel de Corea del Sur en el abordaje del problema nuclear de Corea del Norte ha sido limitado, a pesar de ser el actor clave más afectado por las continuas provocaciones de Corea del Norte. Corea del Sur necesita contribuir a poner fin a la inseguridad de larga data no solo para sí misma, sino para todos los estados preocupados, incluida Corea del Norte. Para ello, primero es necesario comprender por qué las resoluciones y sanciones anteriores de la ONU han fracasado en lograr su objetivo — la desnuclearización de Corea del Norte o, como mínimo, ralentizar su desarrollo nuclear — y qué se debe hacer para que el régimen de sanciones sea efectivo.

Primera División: Esfuerzos Colectivos de la ONU

La Resolución 2270 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) representa una de las respuestas más firmes de la comunidad internacional al continuo desarrollo de armas nucleares y misiles balísticos por parte de Corea del Norte. En comparación con resoluciones anteriores, las prescripciones son más detalladas y de gran alcance, y bien podría ser el conjunto de sanciones más fuerte impuesto por el consejo en 20 años. El hecho de que la nueva resolución fuera copatrocinada por un número récord de más de 50 países es sin duda una señal alentadora. Sin embargo, para lograr el objetivo declarado de desnuclearizar Corea del Norte, la presión política debe estar respaldada por la capacidad de cambiar el cálculo de Pyongyang. Teniendo en cuenta los fracasos pasados para romper el ciclo vicioso mencionado anteriormente, el primer paso es demostrar que el régimen de sanciones no depende del lenguaje de la resolución, sino de la capacidad de implementar efectivamente cada línea de la misma.

A pesar de que el mundo se ha unido en la condena de las pruebas nucleares de Corea del Norte para aprobar numerosas resoluciones del CSNU, Pyongyang ha continuado desarrollando sus programas de misiles nucleares y balísticos. Esto lleva a la conclusión de que la implementación de las sanciones no ha sido lo suficientemente eficiente como para prevenir la elusión norcoreana. De hecho, el número de países que presentaron sus respectivos informes de implementación al CSNU, según lo solicitado por resoluciones anteriores sobre Corea del Norte, se mantiene estancado en aproximadamente el 50 por ciento hasta la fecha (ver Tabla 1). En términos de región, aproximadamente el 98 por ciento de los países europeos presentaron sus informes de implementación, mientras que solo alrededor del 11 por ciento de los países africanos lo hicieron. Aproximadamente del 40 al 50 por ciento de los países de Asia, América y Oriente Medio presentaron sus informes de implementación al CSNU (ver Tabla 2). Por supuesto, la presentación de estos informes por sí sola no significa que las sanciones se implementarán de manera efectiva. Pero debemos darnos cuenta de que, en teoría, el 50 por ciento de los países que se comprometen a implementar las medidas del CSNU también podría significar que Corea del Norte aún puede llegar al menos al otro 50 por ciento de los países del mundo, lo que constituye un entorno fácil para su técnica de elusión. Esto sugiere que hay más por hacer si las sanciones más recientes contra Corea del Norte van a ser efectivas.

Tabla 1. Presentación de Informes de Implementación por Estados Miembros de la ONU

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*A marzo de 2016

Tabla 2. Presentación de Informes de Implementación por Región

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*A marzo de 2016

La implementación de la nueva resolución del CSNU para sancionar a Corea del Norte requiere que los países asuman sus propios costos. Si bien la mayoría de los países estaría de acuerdo con la gravedad de la amenaza que representan las armas nucleares y los misiles balísticos de Corea del Norte, algunos países podrían sentir que va en contra de sus mejores intereses esforzarse demasiado en la implementación de las sanciones, mientras que otros pueden simplemente carecer de los recursos para hacerlo. Las últimas sanciones introducidas por la Resolución 2270 son exigentes y dependen de la discreción del país implementador. Al darnos cuenta de que hay un límite a lo que el organismo de la ONU puede hacer en términos de aplicación, esa responsabilidad recaería en última instancia en la voluntad colectiva de la comunidad internacional. En ese sentido, los países deben estar más abiertos a una mayor colaboración en lo que respecta a la implementación de las sanciones.

Hay otra razón por la que deberíamos contar con la buena voluntad de los estados miembros para colaborar contra una amenaza nuclear. Cada frase de la resolución requiere interpretación cuando se aplica en el mundo real. ¿Cómo se definen los bienes de "lujo"? ¿O cómo se clasifican los recursos energéticos asociados con el desarrollo nuclear y el uso civil? Las reglas y las declaraciones legales no pueden capturar perfectamente todas las posibilidades del mundo real. Por lo tanto, necesitamos interpretarlas a la luz del objetivo básico de la ley. Sin embargo, a nivel internacional, la interpretación es más autónoma y a menudo depende de los intereses nacionales de cada estado. Esto hace que sea aún más difícil implementar las regulaciones internacionales de acuerdo con su espíritu original. Por lo tanto, crear una visión y voluntad compartidas entre los estados miembros que firmaron la resolución es crucial y exige colaboración.

Entonces, ¿cómo podemos lograr tal colaboración? El paso más obvio que los países deben tomar es cumplir los requisitos del CSNU, que incluyen la presentación del informe de implementación de conformidad con la Resolución 2270. Asimismo, el Panel de Expertos del comité de sanciones de la ONU contra Corea del Norte debería poder divulgar más información al público sobre lo que ha encontrado en términos de violaciones de las sanciones por parte de los estados miembros. Al hacerlo, más países interesados deberían poder animar a otros a cooperar, ofreciendo asistencia técnica y de otro tipo si fuera necesaria. Aumentar el costo de audiencia de la implementación deficiente a través de una mayor supervisión es otro enfoque importante para mantener a la comunidad internacional en línea. A este respecto, los países líderes con interés especial en armas de destrucción masiva y no proliferación deberían tomar la iniciativa de persuadir y alentar la participación de los estados miembros en el régimen de sanciones, superando así las limitaciones del sistema multilateral de la ONU. Si esto se puede lograr mediante la organización delicada de una red de sanciones, la resolución debería aplicar una mayor presión sobre Pyongyang, obligándolo a recalcular sus ganancias y pérdidas obtenidas a través del desarrollo de armas nucleares.

Segunda División: Posiciones Cambiantes de los Actores Clave Regionales

Las sanciones descritas en la Resolución 2270 cuentan con el firme apoyo de todas las partes interesadas clave en las conversaciones de desnuclearización de Corea del Norte y todos coinciden en que el objetivo de las sanciones es lograr el cumplimiento norcoreano con el derecho internacional. El papel principal de las partes interesadas clave es esencial no solo para la implementación efectiva de las sanciones internacionales, sino también para llevar la paz a una Península de Corea desnuclearizada al salir del círculo vicioso. Y la desnuclearización y un tratado de paz permanente son los dos temas principales que las partes interesadas clave deben negociar. Si bien anteriormente existía un consenso para lograr primero la desnuclearización y luego negociar un tratado de paz, las posiciones de algunos estados se han vuelto más fluidas últimamente, lo que genera preocupación sobre el orden en que se deben tomar estos dos importantes pasos.

La posición por defecto de EE. UU. y China al entrar en 2016 puede describirse aproximadamente como la adhesión a la Declaración Conjunta de 2005 de las Conversaciones de las Seis Partes, que prescribía que las negociaciones del tratado de paz se llevarían a cabo en un foro fuera de las Conversaciones de las Seis Partes, lo que esencialmente significaba que la desnuclearización tendría lugar primero seguida de un tratado de paz. Esto se refleja en una declaración hecha por un portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores de China el 6 de marzo de 2013, tras la tercera prueba nuclear de Corea del Norte: "un mecanismo de paz debería reemplazar al mecanismo de armisticio en la Península a largo plazo". Esta declaración no está lejos del lenguaje utilizado por el Secretario de Estado de EE. UU., John Kerry, durante una conferencia de prensa conjunta con el Ministro de Relaciones Exteriores de China el 23 de febrero de 2016: "[Corea del Norte] puede tener en última instancia un acuerdo de paz con los Estados Unidos de América que resuelva los problemas no resueltos de la Península de Corea, si llega a la mesa y negocia la desnuclearización".

Sin embargo, la posición china sobre el orden de la desnuclearización y las conversaciones de paz ha cambiado en los meses anteriores. El gobierno chino ya no repite la retórica constante de pedir un regreso a las Conversaciones de las Seis Partes después de la conferencia de prensa conjunta del 23 de febrero, durante la cual el Ministro de Relaciones Exteriores de China, Wang Yi, pidió "vías paralelas" para lograr la desnuclearización en la Península de Corea y un tratado de paz permanente. Desde entonces, el gobierno chino ha comenzado a pedir cualquier conversación entre las partes interesadas, probablemente dado el hecho de que el Acuerdo Conjunto de 2005 no refleja su nueva posición. Esta posición de "vías paralelas" fue reiterada durante las conversaciones entre Wang y el Ministro de Relaciones Exteriores ruso, Sergei Lavrov, el 2 de marzo de 2016. Wang enfatizó el enfoque paralelo para lograr la desnuclearización en la península de Corea, y Lavrov respondió diciendo que Rusia continuaría coordinando estrechamente con Beijing.

La nueva posición de China puede basarse en su preocupación de que Corea del Norte retire el tema nuclear de la mesa de negociación. En 2005, Corea del Norte estaba dispuesta a intercambiar el desarrollo nuclear por seguridad y asistencia económica. Pero, en 2012 declaró públicamente su estatus de potencia nuclear en su constitución, y más recientemente reveló imágenes y un plano de su plan militar y ojiva nuclear miniaturizada. Corea del Norte se ha mantenido constante en su deseo de ser reconocida como una potencia nuclear. A pesar de que Kim Jong Un mostró cierto deseo de un tratado de paz en el Discurso de Año Nuevo, también ordenó la cuarta prueba nuclear poco después. Desafortunadamente, Corea del Norte parece estar separando la desnuclearización de las negociaciones del tratado de paz, y declaró su intención de seguir siendo una potencia nuclear.

EE. UU., por otro lado, continúa adhiriéndose oficialmente a la posición de que apoya la Declaración Conjunta de 2005 e insiste en que el enfoque es la desnuclearización sin que se discutan otros temas sin abordar la desnuclearización. Sin embargo, el orden de la desnuclearización y un tratado de paz es ambiguo, ya que un informe del Wall Street Journal del 21 de febrero de 2016 sugiere que cuando Pyongyang se acercó a EE. UU. a fines de 2015 sobre las discusiones del tratado de paz, EE. UU. estaba dispuesto a entablar conversaciones de desnuclearización junto con discusiones sobre un tratado de paz, una contraoferta que Corea del Norte rechazó. Además, el Departamento de Estado de EE. UU. no ha descartado oficialmente la posibilidad de considerar un "proceso paralelo". Sin embargo, esta vacilación puede haber cesado, ya que en una conferencia de prensa reciente en Seúl el 11 de marzo de 2016, el Embajador de EE. UU. en Corea del Sur, Mark Lippert, enfatizó que la desnuclearización de Corea del Norte es la primera prioridad del gobierno de EE. UU.

Corea del Sur mantiene una posición similar a la de EE. UU., pero ha mostrado poco deseo de ceder tras la prueba nuclear más reciente. Un portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores de la ROK declaró recientemente que la desnuclearización es la máxima prioridad y que "Este no es el momento para que la sociedad internacional discuta los medios para la reanudación de conversaciones detalladas con Corea del Norte. Más bien, se está formando un amplio consenso sobre el fortalecimiento de la presión sobre Corea del Norte". Considerando su posición geográfica y estratégica, Corea del Sur ha enfatizado consistentemente la prioridad de desnuclearizar Corea del Norte, y ha sido notablemente poco entusiasta sobre la posibilidad de un tratado de paz entre EE. UU. y Corea del Norte. Tras la resolución del CSNU, el gobierno de Corea del Sur manifestó medidas coercitivas adicionales contra el Norte y mantuvo un diálogo bilateral con altos funcionarios de EE. UU. para garantizar la efectividad de las sanciones.

Como se mostró anteriormente, Corea del Sur cree que el objetivo de las sanciones es ejercer una intensa presión sobre Corea del Norte para que no tenga más remedio que cambiar su comportamiento. Por lo tanto, si bien el gobierno de Corea del Sur reconoce la importancia de la cooperación internacional, especialmente la colaboración con los países vecinos: Japón, China y Rusia, su insistencia en crear niveles extremos de presión sin considerar el diálogo con el Norte ha causado un revés en las relaciones sino-surcoreanas. Si estas diversas posiciones sobre el orden de las negociaciones de paz y la desnuclearización no pueden organizarse en una sola voz hacia Corea del Norte, es extremadamente probable que no solo Corea del Norte utilice estas diferencias para jugar a un partido contra otro, sino que la implementación de las sanciones se vea afectada por la falta de coordinación.

Tendiendo Puentes: El Papel de Corea del Sur como Potencia Media

Las crisis repetitivas y la limitada mitigación han resultado en tensiones cada vez mayores en la Península de Corea. Para salir de este círculo vicioso, el papel intermediario de Corea del Sur es importante tanto en la implementación de sanciones como en las negociaciones diplomáticas para la desnuclearización y un acuerdo de paz en la Península. El gobierno de Corea del Sur declaró previamente su intención de actuar como una potencia media para contribuir a la promoción de la paz y la seguridad internacionales tanto en áreas tradicionales como emergentes. Uno de los roles centrales de una potencia media es servir de puente entre las grandes potencias y las potencias pequeñas para coordinar diferentes intereses y buscar objetivos comunes. Para descongelar la situación actual de hielo en la Península de Corea, Corea del Sur debería ceñirse a su iniciativa de diplomacia de potencia media en foros multilaterales, la ONU y en la mesa multilateral en el Noreste de Asia.

La resolución del CSNU requiere que todos los estados miembros colaboren en la implementación de las sanciones contra Corea del Norte. Considerando la participación cooperativa y activa de los estados miembros en la implementación efectiva de las sanciones, se requiere un esfuerzo diplomático para liderar la colaboración. Por lo tanto, Corea del Sur debería demostrar su papel activo como potencia media persuadiendo y alentando a los estados miembros a cooperar. La diplomacia de Corea del Sur se ha centrado en gran medida en las potencias vecinas y relativamente limitada en el escenario multilateral. Alentar a todos los estados miembros a implementar la nueva resolución en consecuencia debería ser un objetivo central de la diplomacia de potencia media de Corea del Sur en la ONU.

Las sanciones en sí mismas no son un objetivo, y deben considerarse como un medio para que el "objetivo" cambie su comportamiento. Penalizar el comportamiento norcoreano es necesario; pero se deben considerar simultáneamente nuevas medidas para el siguiente paso, la etapa de negociación, si se quiere romper el ciclo. Corea del Sur debe reconocer que las posiciones de las grandes potencias, especialmente EE. UU. y China, en torno a la Península de Corea están cambiando y distanciándose, especialmente en relación con el orden de la desnuclearización y un tratado de paz permanente en la Península de Corea. Aquí, el papel de puente de una potencia media será necesario. Si EE. UU. y China no están de acuerdo sobre el problema nuclear de Corea del Norte y si no pueden llegar a un compromiso, el futuro de la Península de Corea será aún más sombrío. Corea del Sur no quiere que su península sea un escenario de competencia entre grandes potencias. Evitar que los intereses de las grandes potencias vecinas diverjan y entren en conflicto se puede lograr si Corea del Sur recuerda una de las funciones centrales de la diplomacia de potencia media y se esfuerza por mantener a EE. UU. y China en la misma página.

Corea del Sur necesita recordar que tender puentes no significa simplemente conectar, sino también sugerir nuevas alternativas diplomáticas que cada actor pueda aceptar. Hasta ahora, la desnuclearización se ha buscado a cambio de asistencia económica, incluida inversión, complejos industriales, infraestructura, energía, etc. Debe entenderse que la matriz de pagos de la desnuclearización y la asistencia económica no ha logrado el resultado deseado. Por lo tanto, es necesario diseñar un nuevo paquete de pagos que requiera prudencia creativa, una virtud esencial para una potencia media.

Finalmente, por experiencia previa, es razonable esperar que Corea del Norte se acerque a algunos de los países vecinos para conversar después de que la noticia de las sanciones se haya vuelto obsoleta. Durante estos diálogos, Corea del Sur generalmente es ignorada. Por ejemplo, Pyongyang aprovechó el "tema del secuestro" para iniciar negociaciones de normalización con Japón, e invitó al jugador de baloncesto Dennis Rodman cuando intentó sondear la posibilidad de hablar con EE. UU. Ambos casos fueron iniciados por Corea del Norte, y ninguno fue útil para mejorar la situación de seguridad en la Península de Corea. Incluso las potencias líderes pueden sentirse atraídas a utilizar a Corea del Norte para su propio interés político. Es evidente que los enfoques bilaterales hacen poco para debilitar la posición estratégica de Corea del Norte y, de hecho, la fortalecen, lo que lleva a la continua inseguridad nuclear en la región. Por lo tanto, el papel de Corea del Sur en la coordinación entre las partes interesadas es esencial para construir un nuevo camino hacia la paz. ■

Autores

Benjamin A. Engel es Investigador en la Unidad de Investigación de Paz y Seguridad del Instituto de Asia Oriental.

Jaesung Ryu es Investigador en la Unidad de Investigación de Paz y Seguridad del Instituto de Asia Oriental.

Young-Hwan Shin es Investigador Principal y Jefe de la Unidad de Investigación de Paz y Seguridad del Instituto de Asia Oriental.

* El Instituto de Asia Oriental no adopta ninguna posición institucional sobre cuestiones de política y no tiene afiliación con el gobierno coreano. Todas las declaraciones de hechos y las expresiones de opinión contenidas en sus publicaciones son responsabilidad exclusiva del autor o autores.