Bridging the Divide: South Korea’s Role in Addressing Nuclear North Korea

Editor’s Note

Мир смог послать Северной Корее решительный сигнал после ее четвертого ядерного испытания в виде единогласно принятой Резолюции 2270 Совета Безопасности ООН. Тем не менее, список санкций оказался неэффективным в предотвращении дальнейшей разработки Северной Кореей ядерного оружия. Таким образом, согласование формулировок резолюции не может быть концом международного сотрудничества по северокорейской ядерной проблеме, и внимание должно быть уделено обеспечению соблюдения новых, более строгих санкций и ведению переговоров о мирном урегулировании на Корейском полуострове, если цикл ядерных испытаний, за которыми следуют санкции, должен быть разорван. Для достижения этой цели Южной Корее необходимо будет стратегически использовать свои инициативы в области дипломатии как «средней державы», чтобы побудить страны со всего мира поддержать и участвовать в санкциях, а также подчеркнуть общие интересы различных заинтересованных сторон в Северо-Восточной Азии, чтобы установить прочный мир на полуострове.

НА КОРЕЙСКОМ ПОЛУОСТРОВЕ НАРАСТАЕТ НАПРЯЖЕННОСТЬ после четвертого ядерного испытания Северной Кореей, за которым последовала Резолюция 2270 СБ ООН и контрмеры отдельных стран против Северной Кореи. Две противоборствующие стороны – Южная Корея и международное сообщество с одной стороны, и Северная Корея с другой – обмениваются враждебными действиями и словами. Эта череда событий не нова для тех, кто следит за событиями на Корейском полуострове, и большинство узнает в этом обмене типичное проявление гораздо более широкого и «порочного» цикла – ядерные испытания Северной Кореи, последующие санкции ООН и переговоры по снижению напряженности – который до сих пор продолжался относительно беспрепятственно более десяти лет.

Роль Южной Кореи в решении ядерной проблемы Северной Кореи была ограничена, несмотря на то, что она является ключевым заинтересованным участником, наиболее остро затронутым продолжающимися провокациями Северной Кореи. Южная Корея должна внести вклад в прекращение затяжной нестабильности не только для себя, но и для всех заинтересованных государств, включая Северную Корею. Для этого, прежде всего, необходимо понять, почему предыдущие резолюции и санкции ООН не смогли достичь своей цели – денуклеаризации Северной Кореи или, по крайней мере, замедления ее ядерной программы – и что следует сделать для повышения эффективности режима санкций.

First Divide: Collective Efforts of the UN

Резолюция 2270 Совета Безопасности ООН (СБ ООН) представляет собой одну из самых решительных реакций международного сообщества на продолжающуюся разработку Северной Кореей ядерного оружия и баллистических ракет. По сравнению с предыдущими резолюциями, запреты являются более подробными и широкомасштабными, и это, возможно, самые сильные санкции, введенные Советом за 20 лет. Тот факт, что новая резолюция была поддержана рекордным числом более чем 50 стран, безусловно, является обнадеживающим знаком. Однако для достижения заявленной цели денуклеаризации Северной Кореи политическое давление должно подкрепляться способностью изменить расчеты Пхеньяна. Учитывая прошлые неудачи в разрыве упомянутого выше порочного цикла, первым шагом является демонстрация того, что режим санкций зависит не от формулировок резолюции, а от способности эффективно выполнять каждый ее пункт.

Despite the fact that the world has come together in condemnation of North Korea's nuclear tests to pass numerous UNSC resolutions, Pyongyang has contin-ued developing its nuclear and ballistic missile pro-grams. This leads one to conclude that implementa-tion of the sanctions has not been efficient enough to prevent North Korean circumvention. Indeed, the number of countries that submitted their respective implementation reports to the UNSC, as called upon by past resolutions regarding North Korea, remains stagnant at about 50 percent to date (see Table 1). In terms of region, about 98 percent of European coun-tries submitted their implementation reports while only about 11 percent of African countries did so. About 40 to 50 percent of countries in Asia, the Amer-icas, and the Middle East submitted their implementa-tion reports to the UNSC (see Table 2). Of course, submitting these reports alone does not mean sanctions are going to be effectively implemented. But we must realize that, in theory, 50 percent of countries pledging to implement UNSC measures could also mean that North Korea can still reach out to at least the other 50 percent of countries in the world, which is an easy environment for its circumvention technique. This suggests there is more to be done if the newest sanctions against North Korea are going to be effective.

Table 1. Implementation Report Submission by UN Member States

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

*As of March, 2016

Table 2. Implementation Report Submission by Region

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

*As of March, 2016

Введение в действие новой резолюции СБ ООН по введению санкций против Северной Кореи требует от стран нести собственные издержки. Хотя большинство стран согласятся с серьезностью угрозы, исходящей от ядерного оружия и баллистических ракет Северной Кореи, некоторые страны могут посчитать, что для них не в лучших интересах прилагать чрезмерные усилия для соблюдения санкций, в то время как другие могут просто не иметь для этого ресурсов. Последние санкции, введенные Резолюцией 2270, являются требовательными, а также зависят от усмотрения страны-исполнителя. Осознавая, что у органа ООН есть пределы в плане обеспечения соблюдения, эта ответственность в конечном итоге ляжет на коллективную волю международного сообщества. В этом смысле страны должны быть более открытыми для более широкого сотрудничества, когда речь идет о соблюдении санкций.

Есть и другая причина, по которой мы должны рассчитывать на добрую волю государств-членов к сотрудничеству против ядерной угрозы. Каждая фраза в резолюции требует интерпретации при применении в реальном мире. Как определяются «предметы роскоши»? Или как классифицируются энергетические ресурсы, связанные с ядерной разработкой и гражданским использованием? Правила и юридические утверждения не могут идеально охватить все реальные возможности. Поэтому нам нужно интерпретировать их в свете основной цели закона. Однако на международном уровне интерпретация является более автономной и часто зависит от национальных интересов отдельных государств. Это еще больше затрудняет применение международных норм в соответствии с их первоначальным духом. Следовательно, создание общего видения и воли среди государств-членов, подписавших резолюцию, имеет решающее значение и требует сотрудничества.

Тогда как мы можем достичь такого сотрудничества? Самым очевидным шагом, который должны предпринять страны, является выполнение требований СБ ООН, включая представление отчета о выполнении в соответствии с Резолюцией 2270. Аналогичным образом, Группа экспертов Комитета по санкциям в отношении Северной Кореи при ООН должна иметь возможность публиковать больше информации о том, какие нарушения санкций со стороны государств-членов она обнаружила. Делая это, больше заинтересованных стран должны иметь возможность поощрять других к сотрудничеству, предлагая техническую и другую помощь, если такая помощь необходима. Повышение «издержек аудитории» за ненадлежащее выполнение путем усиления мониторинга является еще одним важным подходом к поддержанию международного сообщества в рамках установленных правил. В этом отношении ведущие страны, особо заинтересованные в оружии массового уничтожения и нераспространении, должны взять на себя инициативу по убеждению и поощрению участия государств-членов в режиме санкций, тем самым преодолевая ограничения многосторонней системы ООН. Если это может быть достигнуто путем тщательной организации сети санкций, резолюция должна оказать усиленное давление на Пхеньян, заставляя его пересчитать свои выгоды и убытки, полученные в результате разработки ядерного оружия.

Second Divide: Regional Key Actors’ Changing Positions

Санкции, изложенные в Резолюции 2270, пользуются решительной поддержкой всех ключевых заинтересованных сторон в переговорах о денуклеаризации Северной Кореи, и все согласны с тем, что целью санкций является обеспечение соблюдения Северной Кореей международного права. Ведущая роль ключевых заинтересованных сторон необходима не только для эффективного осуществления международных санкций, но и для установления мира на денуклеаризованном Корейском полуострове путем выхода из замкнутого круга. Денуклеаризация и постоянный мирный договор являются двумя основными вопросами, которые должны быть предметом переговоров ключевых заинтересованных сторон. В то время как ранее существовал консенсус относительно проведения денуклеаризации в первую очередь, а затем переговоров о мирном договоре, позиции некоторых государств в последнее время стали более гибкими, вызывая обеспокоенность по поводу порядка, в котором должны быть предприняты эти два важных шага.

Основная позиция США и Китая на начало 2016 года может быть примерно описана как приверженность Совместному заявлению шестисторонних переговоров 2005 года, которое предусматривало, что переговоры о мирном договоре будут проводиться вне рамок шестисторонних переговоров, что фактически означало, что денуклеаризация будет предшествовать мирному договору. Это отражено в заявлении представителя Министерства иностранных дел Китая от 6 марта 2013 года после третьего ядерного испытания Северной Кореи: «механизм мира должен заменить механизм перемирия на полуострове в долгосрочной перспективе». Это заявление недалеко от формулировок, использованных государственным секретарем США Джоном Керри на совместной пресс-конференции с министром иностранных дел Китая 23 февраля 2016 года: «[Северная Корея] может в конечном итоге заключить мирное соглашение с Соединенными Штатами Америки, которое разрешит нерешенные проблемы Корейского полуострова, если она сядет за стол переговоров и обсудит денуклеаризацию».

Однако позиция Китая относительно порядка денуклеаризации и мирных переговоров изменилась за последние месяцы. Правительство Китая больше не повторяет постоянную риторику о возвращении к шестисторонним переговорам после совместной пресс-конференции 23 февраля, во время которой министр иностранных дел Китая Ван И призвал к «параллельным путям» для достижения денуклеаризации на Корейском полуострове и заключения постоянного мирного договора. С тех пор правительство Китая начало призывать к любым переговорам между заинтересованными сторонами, вероятно, учитывая тот факт, что Совместное соглашение 2005 года не отражает их новую позицию. Эта позиция «параллельных путей» была подтверждена во время переговоров между Ваном и министром иностранных дел России Сергеем Лавровым 2 марта 2016 года. Ван подчеркнул параллельный подход к достижению денуклеаризации на Корейском полуострове, а Лавров ответил, что Россия будет продолжать тесно координировать свои действия с Пекином.

Новая позиция Китая может быть основана на его опасениях, что Северная Корея может снять ядерный вопрос со стола переговоров. В 2005 году Северная Корея была готова обменять ядерное развитие на безопасность и экономическую помощь. Но в 2012 году она публично объявила свой статус ядерной державы в своей конституции, а совсем недавно раскрыла фотографии и чертеж своего военного плана и миниатюрной ядерной боеголовки. Северная Корея последовательно стремится к признанию в качестве ядерной державы. Даже несмотря на то, что Ким Чен Ын проявил некоторое желание заключить мирный договор в новогоднем обращении, он также вскоре после этого приказал провести четвертое ядерное испытание. К сожалению, Северная Корея, похоже, отделяет денуклеаризацию от переговоров о мирном договоре и заявила о своем намерении оставаться ядерной державой.

США, с другой стороны, продолжают официально придерживаться позиции, согласно которой они поддерживают Совместное заявление 2005 года и настаивают на том, что основное внимание уделяется денуклеаризации, без обсуждения других вопросов без решения проблемы денуклеаризации. Однако порядок денуклеаризации и мирного договора является неоднозначным, поскольку отчет Wall Street Journal от 21 февраля 2016 года предполагает, что, когда к США обратился Пхеньян в конце 2015 года относительно обсуждения мирного договора, США были готовы начать переговоры о денуклеаризации совместно с обсуждением мирного договора, контрпредложение, которое Северная Корея отклонила. Кроме того, Государственный департамент США официально не исключил возможности рассмотрения «параллельного процесса». Тем не менее, это колебание могло прекратиться, поскольку на недавней пресс-конференции в Сеуле 11 марта 2016 года посол США в Южной Корее Марк Липперт подчеркнул, что денуклеаризация Северной Кореи является первоочередной задачей правительства США.

Южная Корея занимает схожую позицию с США, но проявляет мало желания уступать после последнего ядерного испытания. Представитель Министерства иностранных дел Республики Корея недавно заявил, что денуклеаризация является главным приоритетом и что «сейчас не время для международного сообщества обсуждать средства для возобновления детальных переговоров с Северной Кореей. Скорее формируется широкий консенсус по усилению давления на Северную Корею». Учитывая свое географическое и стратегическое положение, Южная Корея последовательно подчеркивала приоритет денуклеаризации Северной Кореи и была заметно не воодушевлена возможностью мирного договора между США и Северной Кореей. После резолюции СБ ООН правительство Южной Кореи приняло дополнительные принудительные меры против Севера и провело двусторонний диалог с высокопоставленными официальными лицами США, чтобы обеспечить эффективность санкций.

Как показано выше, Южная Корея считает, что цель санкций — оказать сильное давление на Северную Корею, чтобы у нее не было другого выбора, кроме как изменить свое поведение. Таким образом, хотя правительство Южной Кореи признает важность международного сотрудничества, особенно сотрудничества с соседними странами: Японией, Китаем и Россией, его настойчивость на создании экстремального уровня давления без учета диалога с Севером вызвала застой в китайско-южнокорейских отношениях. Если эти различные позиции относительно порядка мирных переговоров и денуклеаризации не удастся организовать в единый голос по отношению к Северной Корее, весьма вероятно, что Северная Корея не только использует эти различия для игры в «одни против других», но и что осуществление санкций пострадает из-за отсутствия координации.

Преодоление разногласий: Роль Южной Кореи как «средней державы»

Повторяющиеся кризисы и ограниченное облегчение привели к постоянно растущей напряженности на Корейском полуострове. Чтобы выйти из этого замкнутого круга, посредническая роль Южной Кореи важна как в осуществлении санкций, так и в дипломатических переговорах по денуклеаризации и мирному урегулированию на полуострове. Правительство Южной Кореи ранее заявляло о своем намерении действовать как «средняя держава», чтобы способствовать укреплению международного мира и безопасности как в традиционных, так и в новых областях. Одной из ключевых ролей «средней державы» является служение мостом между крупными и малыми державами для координации различных интересов и поиска общих целей. Чтобы растопить нынешнюю ледяную ситуацию на Корейском полуострове, Южная Корея должна придерживаться своей инициативы в дипломатии «средней державы» на многосторонних форумах, в ООН и на мини-латеральном уровне в Северо-Восточной Азии.

Резолюция СБ ООН требует, чтобы все государства-члены сотрудничали в осуществлении санкций против Северной Кореи. Учитывая, что для эффективного осуществления санкций требуется кооперативное и активное участие государств-членов, необходимы дипломатические усилия для руководства сотрудничеством. Поэтому Южная Корея должна продемонстрировать свою активную роль «средней державы», убеждая и поощряя государства-члены к сотрудничеству. Дипломатия Южной Кореи была в значительной степени сосредоточена на соседних державах и относительно ограничена на многостороннем уровне. Поощрение всех государств-членов к соответствующему выполнению новой резолюции должно стать основной целью дипломатии «средней державы» Южной Кореи в ООН.

Сами по себе санкции не являются целью, и их следует рассматривать как средство побуждения «цели» к изменению своего поведения. Наказание за поведение Северной Кореи необходимо; но новые меры для следующего этапа, стадии переговоров, должны рассматриваться одновременно, если цикл должен быть разорван. Южная Корея должна признать, что позиции крупных держав, особенно США и Китая, вокруг Корейского полуострова меняются и расходятся, особенно в отношении порядка денуклеаризации и постоянного мирного договора на Корейском полуострове. Здесь потребуется посредническая роль «средней державы». Если США и Китай не согласятся по вопросу о ядерном оружии Северной Кореи и не смогут пойти на компромисс, будущее Корейского полуострова будет еще более мрачным. Южная Корея не хочет, чтобы ее полуостров стал ареной конкуренции между крупными державами. Предотвращение расхождения и конфликта интересов соседних крупных держав может быть достигнуто, если Южная Корея вспомнит одну из основных функций дипломатии «средней державы» и приложит усилия для того, чтобы США и Китай оставались на одной волне.

Южная Корея должна помнить, что «наведение мостов» означает не просто соединение, но и предложение новых дипломатических альтернатив, которые каждая сторона может принять. До сих пор денуклеаризация осуществлялась в обмен на экономическую помощь, включая инвестиции, промышленные комплексы, инфраструктуру, энергию и т. д. Следует понимать, что матрица выплат за денуклеаризацию и экономическую помощь не принесла желаемого результата. Следовательно, необходимо разработать новый пакет выплат, который требует творческой осмотрительности, необходимого качества для «средней державы».

Наконец, исходя из предыдущего опыта, разумно ожидать, что Северная Корея обратится к некоторым соседним странам для переговоров после того, как новость о санкциях устареет. Во время этих диалогов Южную Корею обычно игнорируют. Например, Пхеньян воспользовался «проблемой похищений», чтобы начать переговоры о нормализации отношений с Японией, и пригласил баскетболиста Денниса Родмана, когда пытался выяснить возможность переговоров с США. Оба случая были инициированы Северной Кореей, и ни один из них не способствовал улучшению ситуации с безопасностью на Корейском полуострове. Даже ведущие державы могут быть привлечены к использованию Северной Кореи в своих политических интересах. Очевидно, что двусторонние подходы мало способствуют ослаблению стратегической позиции Северной Кореи и фактически укрепляют ее, что приводит к сохраняющейся ядерной незащищенности в регионе. Поэтому роль Южной Кореи в координации между заинтересованными сторонами имеет важное значение для построения нового пути к миру. ■

Авторы

Бенджамин А. Энгель — научный сотрудник отдела исследований мира и безопасности Института Восточной Азии.

Джесунг Рю — научный сотрудник отдела исследований мира и безопасности Института Восточной Азии.

Ён-Хван Шин — старший научный сотрудник и руководитель отдела исследований мира и безопасности Института Восточной Азии.

* Институт Восточной Азии не занимает никакой институциональной позиции по политическим вопросам и не имеет никакой аффилиации с правительством Кореи. Все изложенные факты и выраженные мнения являются исключительной ответственностью автора или авторов.