《巴黎协定》的通过与韩国应对新全球气候体制

金成镇 韩国高丽大学能源与环境研究生院研究教授。其研究领域为全球环境政治与国际能源安全。

剖析《巴黎协定》

背景

《巴黎协定》是2015年11月30日至12月11日在巴黎举行的联合国气候变化框架公约（UNFCCC）第21次缔约方大会（COP）的成果。自《京都议定书》于1997年签署、2005年生效以来，国际社会一直致力于建立一项纠正其局限性的新全球气候变化体制。这些局限性包括发达国家减少温室气体（GHG）排放的决定以及向发展中国家提供援助的规定。《京都议定书》最显著的特点是，它仅依据“共同但有区别的责任（CBDR）”原则要求发达国家减少温室气体排放。然而，美国不仅拒绝批准该议定书，包括加拿大、日本和俄罗斯在内的一众主要工业化国家组成的“伞形集团”也对此表示反对。

这不可避免地导致了对该体制进行重新设计的呼声。在《京都议定书》下被归类为发展中国家、因此无需承担减排义务的国家，如中国（世界最大二氧化碳排放国）、印度（第三）、韩国（第七）、印度尼西亚（第九）、沙特阿拉伯（第十）、巴西（第十一）、墨西哥（第十三）、伊朗（第十四），已成为可与发达国家相媲美的温室气体主要排放国。此外，据估计，从1850年至2010年的累积排放量表明，发达国家占总排放量的52%，而发展中国家占48%（PBL 2013）。这表明，发展中国家不能再以“历史责任”为借口将全部负担转嫁给发达国家。

在后《京都议定书》时期，自然而然地出现了进一步改进的呼声，其成果体现在2011年德班气候大会上通过的《加强行动德班平台》。其特点是发达国家和发展中国家普遍参与，其中规定“缔约方已同意制定一项议定书、另一项法律文书或一项具有法律约束力的、适用于所有缔约方的协议成果”。随后的2012年多哈气候大会决定将《京都议定书》延期至2020年，并决定在2015年前完成新全球气候体制的蓝图。

在2013年华沙举行的第19次缔约方大会（COP19）上，就成员国提交“国家自主贡献预案”（INDC）达成了一致。这要求所有参与《联合国气候变化框架公约》的国家提交INDC，其中包含国家层面的温室气体减排和气候变化适应计划。它还阐述了新全球气候体制最显著的特点，即以自愿和非约束性的方式规划和实施INDC，以应对气候变化。一旦INDC被写入协议，它就成为最终的“国家自主贡献”（NDC）。在第21次缔约方大会（COP21）召开前，UNFCCC共收到187个成员国签署的160份INDC，这促成了《巴黎协定》的通过，尽管一些发展中国家表示反对，为始于2020年的新全球气候体制铺平了道路。《巴黎协定》文件第一部分“《巴黎协定》的通过”（UNFCCC 2015c），共31页，包含决定和《巴黎协定》的实际文本，由序言和29条组成，并附有12页的附件。

目的

《巴黎协定》阐明了此前未明确的“目标温度”。决定书第二章第17条规定，“将全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C，或通过减排至40吉吨，或控制在工业化前水平以上1.5°C，通过减排”。2012年，全球平均气温已比工业化前水平高出0.85°C，《京都议定书》设定的潜在上限是升温2°C，这相当于预计到2100年累积排放量将达到55吉吨时的平均世界温度。然而，新的全球气候体制设定了更严格的标准，不仅包括现有的将升温控制在2°C以下的规定，还增加了将目标提高到1.5°C的表述。

《巴黎协定》初稿（UNFCCC 2015b）包含了实现目标的全部三个选项，表明谈判各方之间存在激烈辩论。选项1（“低于工业化前水平以上2°C”）得到了除欧盟以外的主要发达国家、包括巴西、南非、印度和中国（BASIC）以及石油输出国组织（OPEC）成员国等先进发展中国家的支持。而选项3（“低于工业化前水平以上1.5°C”）则体现了最易受气候变化影响的国家，特别是最不发达国家（LDCs）、小岛屿发展中国家（SIDS）、非洲国家以及大多数发展中国家的论点。选项2（“远低于工业化前水平以上2°C[并[迅速]加大全球努力，将气温升幅限制在1.5°C以下][同时认识到在某些地区和脆弱的高风险地区，即使升温超过1.5°C，也可能出现风险]”）可以被视为对其他两个选项的折衷，并且与最终在协定中通过的文本相似。因此，设定了非常具有政治色彩的“1.5~2°C”的温度目标。

国家自主贡献预案（INDC）

与《京都议定书》的自上而下方法不同，新体制采用自下而上的方法。《京都议定书》通过“目标和时间表”的方法，要求附件B中列出的39个国家到2012年将其温室气体排放量在1990年的基础上平均减少5.2%。相比之下，《巴黎协定》的特点是各国自愿规划、汇编和定期评估获得国际认可的减排计划（即INDC），并由此鼓励和要求执行。由于INDC的减排目标、截止日期和方式是根据每个国家量身定制的，因此新的全球气候体制本质上是一个非约束性和灵活的系统，其解决方案的重点已从设计、国际机构和约束力转移到各国及其国内政治产生的自发性社会互动。

与INDC相关的主要内容载于《巴黎协定》第4条第8款和第9款以及第14条第1款和第2款。这些条款使用“应”（shall）一词，而非缓和的“宜”（should），从而强调了各国在INDC评估中的责任。根据第4条第8款（“在通报其国家自主贡献时，所有缔约方应提供清晰、透明和易于理解所必需的信息”）和第9款（“每缔约方应每五年通报一次国家自主贡献”）的规定，每个国家必须每五年向UNFCCC提交新的INDC。此外，第14条第1款规定，“缔约方会议……应定期评估本协定的执行情况，以评估在实现本协定目标和其长期目标（称为‘全球盘点’）方面的集体进展”，这规定了新提交的INDC总和必须比以前的INDC有所改进，而第2款指定2023年为首次评估INDC执行情况的年份。

虽然《协定》未提供评估机制的细节，但第13条第1款规定，“建立一个加强的行动和支持透明度框架，该框架具有内置的灵活性，并考虑到缔约方不同的能力，并以集体经验为基础”。一旦透明度框架在后续谈判中具体化，预计所有国家都将披露信息，以便客观评估INDC。目前，美国等发达国家坚持建立适用于所有国家的透明度机制，但由于发展中国家的强烈反对，这种普遍适用的机制似乎难以实现。

最大的障碍是，即使到2030年实现所有提交的INDC，仍无法达到到2100年将升温控制在1.5~2°C的目标。气候行动追踪器（CAT）对迄今为止提交的INDC的分析预测，在“一切照旧”（business-as-usual）情景下，全球平均气温将上升3.3~3.9°C，即使所有INDC都得到充分实施，升温仍将达到2.4~2.7°C（CAT 2015）。因此，预计将有一系列举措来调整INDC的总量以符合《巴黎协定》的目标，那些提交的INDC低于其当前能力的国家将在第一次评估后面临更大规模修订的压力。

适应资金

《巴黎协定》第2条第1款（b）项规定，“提高适应气候变化不利影响的能力并促进气候韧性”，明确指出适应气候变化是该协定的两大目标之一，另一目标是减少温室气体排放。适应议程中最紧迫的问题是稳定全球平均气温（通过长期控制温室气体排放）并帮助最易受当前气候变化影响的国家进行适应。迄今为止，发展中国家一直强调历史责任，并强烈要求发达国家在削减温室气体排放的同时提供财政援助。然而，对于发达国家而言，在承担强制性温室气体减排成本的同时，还要承担发展中国家各种援助需求，这任务过于艰巨。特别是，他们试图尽可能避免“气候正义”下的适应性谈判演变成发达国家“强制性”的财政赔偿。然而，随着对气候变化负有最大责任的国家逃避必要行动变得显而易见，适应问题已与减缓问题并列，成为自第13次缔约方大会（COP13）以来两大主要议题之一。

适应辩论的核心是为发展中国家提供援助的资金问题。在2009年哥本哈根气候大会（COP15）上，计算了发达国家为发展中国家适应提供的具体资金支持数额。《哥本哈根协议》规定，在2010年至2012年间设立300亿美元的短期基金，并在2020年前每年筹集1000亿美元的长期基金。这一规定在次年的第16次缔约方大会（COP16）上得到了重申。《巴黎协定》虽然被认为是《哥本哈根协议》精神的继承者，但在这一问题上却有些模糊。在资金章节的第54段指出，“在2025年之前，作为《巴黎协定》缔约方会议的缔约方会议应在考虑到发展中国家的需求和优先事项的基础上，设定一个不低于每年1000亿美元的新集体量化目标”，规定在2025年后每年设定一个超过1000亿美元的新援助数额。

然而，问题在于，这一规定并未构成《巴黎协定》本身关于行动的部分，而是包含在决定部分。《巴黎协定》第9条第3款仅指出，“发达国家缔约方应继续在动员各种来源、工具和渠道的气候融资方面发挥领导作用，并注意到公共资金的重要作用，通过各种行动，包括支持国家驱动的战略，并考虑到发展中国家缔约方的需求和优先事项”，而没有提及具体的援助数额。

关于适应问题值得注意的是，“损失和损害”一词在第8条第1款中被正式规定（“缔约方认识到避免、减少和处理与气候变化不利影响相关的损失和损害的重要性”）。这可以作为极端天气事件的预警系统等形式的国际合作和准备支持的促进因素。尽管如此，该协定未能解决作为最大争议点的“责任”问题，使得关于损失和损害的规模和类型以及相应赔偿金额的问题悬而未决。

未来之路：协定对韩国的影响及政策建议

韩国的INDC与工业•能源结构

由于INDC方法不像《京都议定书》那样是自上而下的强制性方式，新全球气候体制成功的关键在于有效监测和评估各国对INDC的遵守情况。预计这种监督/执行促进机制将通过UNFCCC以外的各种机构和行为者的多方面压力形成。

国际环境协定成功的第一个关键变量是超级大国的意愿和压力。此前，美国是唯一拒绝批准《京都议定书》的发达国家，而中国是最大的温室气体排放国，两国都回避了减排义务。然而，这次G2（美中）改变了立场，并牵头通过了《巴黎协定》，这与以往仅由欧盟主导的体制形成了截然不同的动态。在其各自的INDC中，美国承诺“到2030年，国内温室气体排放量比2005年减少26%至28%”，而中国则承诺“到2030年，碳强度比2005年下降60%至65%，非化石能源占一次能源消费比重提高到20%，森林蓄积量增加，并在2030年或之前达到峰值”。在可再生能源的研发方面，这两个超级大国也可能转向低碳社会。虽然《京都议定书》体制最大的障碍是G2的违约，但新全球气候体制的潜在成功在很大程度上可以归因于美国和中国的遵守。

除了超级大国之外，国际关系中的各种机构和参与者预计将扮演复杂的压力集团的角色。例如，G20或主要经济体能源与气候论坛（MEF）（其17个成员国占全球温室气体排放量的近80%）、经济合作与发展组织（OECD）（发达国家集团）和亚太经济合作组织（APEC）等峰会可以作为将气候变化应对措施纳入议程并促进INDC执行机制的场所。此外，国际可再生能源署（IRENA）呼吁提高可再生能源在全球能源结构中的份额，或世界银行和开发计划署（UNDP）等机构推动可持续发展的呼声可能会进一步增强。与此同时，世界贸易组织（WTO）的贸易法规将被迫修改以适应新的全球气候体制，而国际金融市场也将从对化石燃料的投资转向可再生能源，全球排放交易体系的出现将日益显著。

与此同时，全球治理中其他国家内外行为者，从地方大都市政府到政府间气候变化专门委员会（IPCC）、公民团体、跨国公司乃至个人等国际认识界，将在监督和敦促各国履行INDC方面发挥相当重要的作用。总之，尽管新的全球气候体制基于一种称为INDC的非约束性和自愿性机制，但它通过修改以往对国家无效的约束性机制，并创建新的压力来实施INDC，通过形成和加强各级自愿合规机制和监督代理人，从而增强了适应性。

在新的全球气候体制下，韩国当前的工业和能源部门将面临国际社会在遵守规则方面的巨大压力。作为世界第九大能源消费国，其一次能源的84.3%来自石油、煤炭和天然气，对化石燃料的严重依赖导致了大量的温室气体排放，使韩国成为第七大温室气体排放国。截至2012年，韩国的总温室气体排放量约为688.3百万吨二氧化碳当量，其中能源部门占绝大部分（87.2%），其次是工业加工（7.5%）、农业（3.2%）和废物（2.2%）（GIR 2014, 2-3）。

能源部门的排放量（600.3百万吨二氧化碳当量）细分为能源产业（45.2%）、制造业和建筑业（30.4%）、交通运输业（14.6%）和其他（家庭、商业、公共、农业、渔业和林业等）（9.8%）（GIR 2014, 56），这表明三大能源部门（能源、制造/建筑、交通）占排放量的大多数。也就是说，发电和供热、钢铁、化工、水泥、炼油厂和陆路运输等活动产生的二氧化碳是韩国温室气体排放的主要原因。以目前的工业和能源结构来看，韩国将无法应对要求在全球层面应对气候变化的新全球气候体制。

韩国提出的INDC目标是“到2030年，在所有经济部门将温室气体排放量比‘一切照旧’（BAU）水平减少37%”（UNFCCC 2015a）。以数字表示，这意味着从2030年预计的BAU 850.6百万吨二氧化碳当量减少到536百万吨二氧化碳当量。在李明博政府时期（2009年），韩国承诺到2020年比BAU减少30%，即从813百万吨二氧化碳当量减少到543百万吨二氧化碳当量。该目标是在考虑政府间气候变化专门委员会（IPCC）建议的发展中国家最大值（“BAU的15%~30%”）以及当时无减排义务的韩国的决定后设定的，并得到了国际社会的赞扬和认可。然而，韩国在2015年为应对新全球气候体制提出的INDC，实际上只是将2020年543百万吨二氧化碳当量的排放目标与2030年536百万吨二氧化碳当量的目标进行了交换，在2020年至2030年这十年间仅减少了7百万吨二氧化碳当量。此外，韩国的INDC基于年GDP增长率为3%和制造业份额不变的BAU，使得2030年的BAU不太现实。气候行动追踪器（CAT）已将韩国的INDC评为“不足”，这是一个警告信号，表明该国正面临越来越大的压力，需要根据其责任和能力进行额外的温室气体减排。

韩国政府计划通过国内政策（25.7%）和国际市场机制（IMM）（11.3%）来实现其37%的减排目标（South Korea Government 2015a）。当前政府为实现这一目标而制定的政策中最引人注目的是“新能源产业计划”。通过将大规模投资注入新能源产业，作为“创意经济”的一部分，朴槿惠政府正致力于启动新的增长引擎，并减少温室气体排放以应对气候变化。2014年7月，政府在第11次总统科学技术咨询委员会上确认了“应对气候变化的创造新能源产业计划”，计划到2017年投资总计19.4亿美元，以促进六个能源领域的产业发展；即电力需求管理、综合能源控制服务、独立微电网、太阳能电池租赁、电动汽车及充电、以及热能回收业务（South Korea MOTIE 2014）。

2015年4月，政府随后在其发布的“应对气候变化的新能源产业及核心技术发展实施计划”中提出了具体部门的政策路线图。该计划确定了总共八个新能源产业领域，在现有六个领域的基础上增加了零能耗建筑和生态友好型能源城镇建设。此外，该计划旨在通过刺激私营和公共部门的投资来创造一个自发的产业生态系统，预计这将产生约40亿美元的市场，创造14,000个就业机会，促进经济增长（South Korea Government 2015b）。

韩国政府在改进和加强现有排放交易体系（ETS）和可再生能源配额制（RPS）的基础上，力求通过成功推广新能源产业来实现环境和经济的双重目标。此外，韩国政策的重点似乎在于新能源产业与外国投资之间可能产生的协同效应，这将带来减排信贷，并通过国际碳市场实现INDC中11.3%的减排承诺。尽管如此，韩国目前的工业结构以重度依赖化石燃料和能源密集型企业为特征，这给实现INDC带来了严峻的全国性挑战，特别是考虑到所有发达国家预计都将积极竞争推广其能源产业并从国外获取减排信贷。

政策建议

针对《巴黎协定》通过引发的日益加速的全球低碳社会转型，应向韩国提出几项政策建议。首先，政府的主动姿态和实践是问题的核心。新的全球气候体制取决于各国政治意愿，而国际社会则扮演着促进和监督的角色，以确保意愿转化为实践。简而言之，新的全球气候体制的成功在于“国内政治”。正如《京都议定书》体制的惨痛教训所表明的那样，如果国家只关注短期利益而对迈向低碳社会的追求士气低落，任何国际机构都无法解决问题。《巴黎协定》的自下而上风格是对这一事实的承认，但它也代表着一线希望，即国际规范可以改变国家的激励结构，从而在全球范围内实现合作。

韩国也应与这些雄心壮志保持一致，并相应地改革其治理结构。在新的和加强的推动下，它需要支持太阳能和风能技术、电池、燃料电池、电动汽车、LED（发光二极管）等方面的研发，并通过法规、激励措施和市场机制增加清洁能源份额，同时调动资源来建设有利于低碳社会的机构和基础设施。至关重要的是，不是政策制定或机构建设，而是国家方向的确定。

其次，应自愿建立当前的温室气体排放细节披露制度。目前，韩国温室气体清单与研究中心（GIR）负责汇编和发布与温室气体排放相关的统计数据，但为了应对即将到来的新全球气候体制所需的透明度框架，迫切需要一个更先进的信息系统。此外，有必要强制要求大规模温室气体排放企业安装测量设备，同时构建一个与国家信息网络相连接的更完善的信息系统。反过来，这些政策应通过与碳审计以及促进“绿色”产业和专门从事碳减排技术转让和商业化的劳动力的结合，产生协同效应。开发收集商业、住宅设施以及工业温室气体排放数据的技术，以及构建一个允许普遍访问地图和GPS（全球定位系统）上显示的特定数据的服务网络，是至关重要的。通过技术和政策支持的公共文化，应鼓励将温室气体视为与二氧化硫或氮氧化物同等重要的污染物。当信息和数据量达到临界点时，它本身就足以引发一场社会运动。

第三，韩国必须通过在国内和国际上率先建立碳市场和规则制定来发挥主导作用。在《巴黎协定》通过后不久，已有18个国家（澳大利亚、加拿大、智利、哥伦比亚、德国、冰岛、印度尼西亚、意大利、日本、墨西哥、荷兰、新西兰、巴拿马、巴布亚新几内亚、大韩民国、塞内加尔、乌克兰和美国）下定决心，旨在促进国际碳市场的增长。《京都机制》设想的碳市场形式尚未确定。然而，没有哪个国家仅凭国内努力就能实现《巴黎协定》提出的目标，通过国际碳市场实现INDC的承诺吸引了大量关注。如前所述，韩国已提出购买其37%INDC目标中11.3%的份额。因此，积极参与国际碳市场的创建和规则制定，以推广其国家利益并为市场发展做出贡献是可取的。

在国内层面，韩国已经建立了全国性的排放交易体系（ETS）以及通过可再生能源配额制（RPS）发放的可再生能源信用额度（REC）。通过为碳分配信用额度，韩国已成为发展中国家的典范，并且还计划引入能源需求管理等额外信用额度。一旦这些信用额度，包括碳排放的黑信用、可再生能源使用的绿信用以及节能获得的白信用，得以确立，就有必要确保这些信用额度像普通货币一样自由流通。当这个信用体系通过市场机制得以确立时，它将为进一步的碳定价政策奠定基础。

最后但同样重要的是，韩国应采取符合其能力和地位的中等强国“绿色”外交。现在是时候让韩国超越实现INDC，并在帮助易受气候变化影响的国家方面发挥全球领导作用了。当韩国参与绿色气候基金（GCF）秘书处主办权的竞争时，它将自己定位为“桥梁”，这是中等强国外交的典范。它表明韩国是少数几个拥有发展中国家迈向发达国家经验的国家之一，因此能够理解双方立场，并将其自身经验传授给发展中国家。这一理由赢得了双方阵营的支持，被认为是成功获得GCF秘书处主办权的主要原因之一。

作为“绿色增长”理念的倡导者，韩国被要求将这一理念提升到不仅仅是口号的层面，并持续展现出帮助受气候变化影响国家的真诚努力。这应从关注发展中国家的需求开始，这些国家易受气候变化的影响，并将伴随着不懈的努力以及提供相关技术、资源、知识和人力，以发现改善投资条件和帮助适应气候变化的试点项目和业务。通过在韩国建立公众意愿并争取其他国家的积极参与，这些行动将不言而喻，并最终构成国家地位的真正提升。■

亚洲研究所（The East Asia Institute）在政策问题上不采取机构立场，也不与韩国政府有任何隶属关系。其出版物中包含的所有事实陈述和观点表达仅由作者本人负责。