パリ協定の採択と新たな地球気候レジームへの韓国の対応

金成珍は、高麗大学エネルギー環境大学院の研究教授である。彼の研究は、地球環境政治学と国際エネルギー安全保障に焦点を当てている。

パリ協定の分析

背景

パリ協定は、2015年11月30日から12月11日までパリで開催された国連気候変動枠組条約（UNFCCC）第21回締約国会議（COP21）の結果として採択された。国際社会は、先進国による温室効果ガス（GHG）排出削減の決定や、開発途上国への支援提供を含む京都議定書の限界を是正する新たな地球気候変動レジームの確立を目指してきた。京都議定書の最も顕著な特徴は、「共通だが差異ある責任（CBDR）」の原則に基づき、先進国のみがGHG排出削減義務を負っていたことである。しかし、この制度に不満を持った米国は批准を拒否しただけでなく、カナダ、日本、ロシアなどの主要先進国からなる「アンブレラグループ」も反対の意を示した。

これは必然的に制度の再設計を求める声につながった。京都議定書の下で削減義務を与えられなかった開発途上国に分類される中国（世界最大のCO2排出国）、インド（3位）、韓国（7位）、インドネシア（9位）、サウジアラビア（10位）、ブラジル（11位）、メキシコ（13位）、イラン（14位）などは、先進国に匹敵する主要なGHG排出国として浮上した。また、1850年から2010年までの累積排出量の推定によると、先進国が総排出量の52％を占めるのに対し、開発途上国は48％を占めている（PBL 2013）。これは、開発途上国が「歴史的責任」を口実に、先進国に全ての負担を押し付けることがもはやできないことを示唆している。

このような改善への要求は、京都議定書後のレジームで自然に続き、2011年のCOP17で「強化行動のためのダーバン・プラットフォーム」という形で具体化された。「締約国は、適用されるすべての締約国に対し、法的効力を持つ別の法的文書または合意された成果を開発することに合意した」といった規定を通じて、先進国と開発途上国の両方の普遍的な参加を特徴とするものであった。翌2012年のドーハCOP18では、京都議定書が2020年まで延長され、2015年までに新たな地球気候レジームの青写真を作成することが決定された。

2013年にワルシャワで開催されたCOP19では、各国が意図表明国内決定貢献（INDC）を提出することに合意が達した。これにより、UNFCCCに参加するすべての国は、国内レベルでのGHG削減計画と気候変動への適応策を盛り込んだINDCを提出することが求められた。また、これは、気候変動に対処するために、INDCの計画と実施を自発的かつ非拘束的な方法で行うことを特徴とする、新たな地球気候レジームの最も顕著な特徴を概説した。INDCが合意に盛り込まれると、それは最終的な国内決定貢献（NDC）となる。COP21の開始時までに、UNFCCCには187の締約国からの支持を得た160のINDCが提出され、一部の開発途上国の反対にもかかわらずパリ協定の採択につながり、2020年から始まる新たな地球気候レジームへの道が開かれた。文書の最初の部分である「パリ協定の採択」（UNFCCC 2015c）は、全31ページで、決定事項と、前文および29条からなるパリ協定の本文が含まれており、続く12ページの別紙に記載されている。

目的

パリ協定は、これまで明確にされていなかった「目的温度」を明記している。決定書の第II章第17項には、「産業革命前と比較して、排出量を40ギガトン削減することによって、世界の平均気温の上昇を摂氏2度未満に抑えるか、または削減によって摂氏1.5度未満に抑える」と記載されており、1.5～2℃の目標が設定されている。2012年には世界の平均気温が産業革命前と比較してすでに0.85℃上昇していたが、京都議定書レジームは、累積排出量が55ギガトンに達すると予想される2100年の平均世界気温の推定値である2℃の上昇を潜在的な上限として設定していた。しかし、新たな地球気候レジームは、2℃未満への気温上昇の既存の規定に加え、1.5℃への上昇というより厳しい基準を設けた。

パリ協定の最初の草案（UNFCCC 2015b）には、目標に関する3つの選択肢すべてが含まれており、交渉に関与するグループ間の激しい議論が示唆されている。選択肢1（「産業革命前と比較して2℃未満」）は、EUを除く主要先進国、BASIC（ブラジル、南アフリカ、インド、中国）やOPEC（石油輸出国機構）加盟国などの先進開発途上国によって支持された一方、選択肢3（「産業革命前と比較して1.5℃未満」）は、気候変動に対して最も脆弱な国々、特にLDC（後発開発途上国）、SIDS（小島嶼開発途上国）、アフリカ諸国、およびほとんどの開発途上国の主張を反映していた。選択肢2（「2℃未満に抑え、[地域によっては1.5℃を超える温暖化でも高いリスクが予測されることを認識しつつ] [急速に] 世界的な努力を強化して気温上昇を1.5℃未満に抑える」）は、他の2つの選択肢の間の妥協と見なすことができ、最終的に合意で採択された文言に類似している。したがって、「1.5～2℃」という非常に政治的な数値目標が設定されたのである。

INDC

京都議定書が採用したトップダウンアプローチとは異なり、新たなレジームはボトムアップアプローチを特徴とする。京都議定書の附属書Bに記載された39カ国は、「目標とタイムテーブル」方式により、1990年比でGHG排出量を平均5.2％削減する法的義務を2012年までに負っていた。対照的に、パリ協定は、各国による自発的な計画策定、国際的に承認された削減計画（INDC）の作成と定期的な評価、およびそれに伴う実施の奨励と要求を特徴としている。INDCの削減目標、期限、手段は各国ごとにカスタマイズされているため、新たな地球気候レジームは本質的に非拘束的で柔軟なシステムであり、解決策の焦点は、制度設計や国際機関、拘束力から、各国およびその国内政治によって生み出される自発的な社会性へと移行している。

INDCに関連する主な内容は、第4条第8項および第9項、ならびに第14条第1項および第2項に含まれている。これらの規定は、緩和された「should」という表現の代わりに「shall」という用語を使用しており、INDC評価に関与する国の責任を強調している。第4条第8項（「各国は、その国内決定貢献を伝達する際に、明確性、透明性、および理解のために必要な情報を提供しなければならない」）および第9項（「各締約国は、5年ごとに国内決定貢献を伝達しなければならない」）の規定に基づき、各国はUNFCCCに5年ごとにINDCを新たに提出しなければならない。また、第14条第1項は、「締約国会議は…本協定の実施状況を定期的に評価し、本協定の目的および長期目標の達成に向けた集団的な進捗状況を評価する（「グローバル・ストックテイク」と呼ばれる）」と規定しており、新たに提出されるINDCの合計は、以前のINDCよりも改善されていなければならないと規定している。一方、第2項は、2023年をINDC実施の最初の評価年と指定している。

協定は評価メカニズムの詳細を提供していないが、第13条第1項は、「締約国の異なる能力を考慮し、集団的な経験に基づいて構築された、行動と支援のための強化された透明性フレームワーク」の確立を規定している。透明性フレームワークがフォローアップ交渉で具体化されると、すべての国はINDCの客観的な評価のために情報開示を行うことが期待される。現在、米国のような先進国は、すべての国に普遍的に適用される透明性メカニズムの確立を主張しているが、開発途上国からの強い抵抗に遭っているため、そのような普遍的なメカニズムは実現困難であるように思われる。

最大の障害は、提出されたすべてのINDCが2030年までに達成されたとしても、2100年までに1.5～2℃の目標には届かないことである。気候行動トラッカー（CAT）によるこれまでに提出されたINDCの分析では、「現状維持」シナリオでは平均世界気温が3.3～3.9℃上昇すると予測されており、すべてのINDCが完全に実施された場合でも2.4～2.7℃上昇すると予測されている（CAT 2015）。したがって、INDCの合計をパリ協定の目標に調整するための動きが活発化すると予想され、現在の能力よりも低いINDCを提出した国は、最初の評価後に大規模な改訂を迫られることになるだろう。

適応のための資金

パリ協定第2条第1項(b)は、「気候変動の悪影響への適応能力を高め、気候回復力を育む」と規定しており、GHG排出削減と並んで、気候変動への適応が協定の2つの主要目標の1つであることを明記している。適応アジェンダにおける最も差し迫った問題は、長期的なGHG排出抑制による平均世界気温の安定化と、現在の気候変動に最も脆弱な国々への適応努力の支援である。これまで、開発途上国は歴史的責任を指摘し、先進国によるGHG排出削減と並んで、資金援助を強く要求してきた。しかし、先進国にとっては、GHG排出削減の義務的なコストに加えて、開発途上国の様々な援助ニーズに対応することは、あまりにも負担の大きい課題であった。特に、彼らは「気候正義」の名の下に行われた適応交渉が、「義務的な」金銭的補償につながる状況を可能な限り避けようとした。しかし、気候変動に最も責任のある国々が必要な行動を回避していることが明らかになるにつれて、適応は、緩和と並ぶ2つの主要な問題の1つとして、COP13以降、前面に出てきた。

適応論争の中心は、開発途上国への援助の資金調達である。2009年のCOP15では、先進国が資金を提供する開発途上国の適応のための具体的な支援額が算出された。その結果である「コペンハーゲン合意」では、2010年から2012年の間に300億ドルの短期資金を創設し、2020年までに年間1000億ドルの長期資金を調達することが規定された。この規定は、翌年のCOP16でも再確認された。パリ協定は、コペンハーゲン合意の精神を引き継ぐものであるはずだが、この問題についてはやや曖昧である。金融に関するパラグラフ54では、「締約国会議は、2025年より前に、開発途上国のニーズと優先事項を考慮して、年間1000億ドルの下限から新たな集団的な数量目標を設定する」と規定しており、2025年以降は毎年1000億ドルを超える新たな援助額の設定を義務付けている。

しかし、問題は、この規定が行動を扱うパリ協定自体の部分ではなく、決定部分に含まれていることである。パリ協定第9条第3項は、「先進国締約国は、公的資金の重要な役割に留意しつつ、多様な情報源、手段、およびチャネルから気候資金を動員する上で引き続き主導的な役割を果たすべきであり、国主導の戦略を支援することを含む多様な行動を通じて、開発途上国のニーズと優先事項を考慮する」と述べているだけで、具体的な援助額には言及していない。

適応問題に関して注目すべきは、「損失と損害」という用語が第8条第1項（「締約国は、気候変動の悪影響に関連する損失と損害を回避、最小化、および対処することの重要性を認識する」）で正式に規定されていることである。これは、早期警報システムなどの形で、異常気象に対する準備のための国際協力と支援を促進する要素となり得る。それでもなお、協定は最大の争点である「責任」の問題に対処できず、損失と損害の規模と種類、および金銭的補償の比例額に関する問題を開いたままにしている。

今後の展望：韓国への協定の影響と政策提言

韓国のINDCと産業・エネルギー構造

INDC方式は、京都議定書のトップダウン型の拘束力とは異なり、法的な拘束力を持たないため、新たな地球気候レジームの成功の鍵は、各国によるINDC遵守の効果的な監視と評価にかかっている。そして、この監督・実施促進メカニズムは、UNFCCCを超えた様々な機関や主体からのあらゆる方向からの圧力によって形成されることが期待される。

国際環境合意の成功における最初の重要な変数は、超大国の意思と圧力である。以前は、京都議定書の批准を拒否した唯一の先進国であった米国と、最大のGHG排出国である中国が、削減義務を回避していた。しかし、今回はG2が態度を転換し、パリ協定の採択を主導し、EUのみが主導していた既存のレジームとは全く異なる力学を生み出した。それぞれのINDCにおいて全く新しい側面を見せている米国は、「2005年比で国内経済全体で排出量を26～28％削減する」と約束し、中国は「2030年までに2005年比で炭素強度を60～65％削減し、非化石一次エネルギーの割合を20％に増やし、森林蓄積を増やし、2030年またはそれ以前にピークを迎える」と約束している。再生可能エネルギー源の研究開発（R&D）に関しても、両超大国は低炭素社会への移行を経験するだろう。京都議定書レジームの最大の障害はG2の不遵守であったが、新たな地球気候レジームの潜在的な成功は、米国と中国の遵守に大きく起因すると考えられる。

超大国以外にも、様々な国際関係の機関や主体が複雑な圧力団体として役割を果たすことが期待される。例えば、G20やMEF（主要経済国フォーラム）のような首脳会議（17の加盟国が世界のGHG排出量の約80％を占める）、OECD（経済協力開発機構）、APEC（アジア太平洋経済協力）などは、気候変動への対応を議題にし、INDC実施メカニズムを促進するための場となり得る。さらに、IRENA（国際再生可能エネルギー機関）のような機関による世界のエネルギー構成における再生可能エネルギーのシェア拡大への呼びかけや、世界銀行やUNDPのような機関による持続可能な開発への圧力は、さらに高まる可能性がある。一方、WTOの貿易規制は、新たな地球気候レジームに対応するために改正を迫られるだろうし、国際金融市場も化石燃料への投資から再生可能エネルギーへの投資へと移行し、世界の排出量取引システムの存在感が増すだろう。

同時に、地方自治体から国際的な知識コミュニティ（IPCC（気候変動に関する政府間パネル）など）、市民団体、多国籍企業、個人に至るまで、国家の内外のグローバル・ガバナンスの他の主体も、各国のINDC実施を監視し、促進する上でかなりの重要な役割を担うことになるだろう。要するに、新たな地球気候レジームは、INDCと呼ばれる非拘束的かつ自発的なメカニズムに基づいているが、効果がなかった以前の拘束力のあるメカニズムを各国に対して修正し、自発的な遵守メカニズムと監視エージェントの形成と強化を通じて、INDC実施のための新たな種類の圧力を生み出すことにより、適応性を高めている。

現在の韓国の産業およびエネルギー部門は、新たな地球気候レジームにおける規則遵守のために、国際社会から大きな圧力を受けることになるだろう。一次エネルギー源の84.3％を石油、石炭、天然ガスに依存する世界第9位のエネルギー消費国として、化石燃料への重い依存は大規模なGHG排出につながり、韓国をGHG排出量で世界第7位にしている。2012年時点で、韓国の総GHG排出量は約688.3メガトンCO2に達し、エネルギー部門が大部分（87.2％）を占め、産業プロセス（7.5％）、農業（3.2％）、廃棄物（2.2％）が遠く及ばなかった（GIR 2014, 2-3）。

エネルギー部門からの排出量（600.3メガトンCO2）は、エネルギー産業（45.2％）、製造業・建設業（30.4％）、運輸（14.6％）、その他（家庭、商業、公共、農業、漁業、林業など）（9.8％）に分けられる（GIR 2014, 56）。これは、3つの主要なエネルギー部門（エネルギー、製造・建設、運輸）が排出量の大部分を占めていることを示している。つまり、発電・熱供給、鉄鋼、化学、セメント、石油精製、陸上輸送などの活動によって発生するCO2が、韓国のGHG排出の主な原因である。現在の産業・エネルギー構造では、韓国は、地球規模での気候変動への対応を求める新たな地球気候レジームに対処できないだろう。

韓国のINDCは、「すべての経済部門で、2030年までに現状維持（BAU）水準から温室効果ガス排出量を37％削減する」という目標を掲げている（UNFCCC 2015a）。数値的には、これは2030年の推定BAUである850.6メガトンCO2から536メガトンCO2への削減に相当する。2009年の李明博政権下で、韓国は2020年までにBAU比30％削減を約束し、これは813メガトンCO2から543メガトンCO2への削減を意味した。この目標は、IPCCが推奨する開発途上国への最大値である「BAUの15～30％」を考慮して設定され、当時削減義務がなかった韓国の決定は、国際社会から称賛され、認められた。しかし、2015年に新たな地球気候レジームへの対応として提示された韓国のINDCは、2020年までの排出目標543メガトンCO2を2030年までの別の目標536メガトンCO2と交換しただけであり、実質的に2020年から2030年までの10年間でわずか7メガトンCO2の削減に過ぎない。さらに、韓国のINDCは、年率3％のGDP成長率と製造業の一定のシェアを前提としたBAUに基づいており、2030年のBAUの現実性を低下させている。CATはすでに韓国のINDCに「不十分」という否定的な評価を与えており、これは、同国がその責任と能力に見合った追加的なGHG排出削減圧力をますます受けているという警告の兆候である。

韓国政府は、国内政策（25.7％）と国際市場メカニズム（IMM）（11.3％）を通じて削減義務の37％を達成する計画である（韓国政府 2015a）。この目標達成のために現政権が策定した政策の中で最も注目すべきは、「新エネルギー産業計画」である。朴槿恵政権は、「創造経済」の一環として新エネルギー産業への大規模投資を行うことで、新たな成長エンジンの始動と、気候変動に対応するためのGHG排出削減の両立を目指している。2014年7月、政府は第11回大統領科学技術諮問会議で「気候変動に対応するための新エネルギー産業創出計画」を承認し、電力需要管理、統合エネルギー制御サービス、独立型マイクログリッド、太陽電池レンタル、電気自動車と充電、熱排出事業という6つのエネルギー分野の新産業を育成するため、2017年までに総額19.4億ドルを投資する道を開いた（韓国知識経済部 2014）。

2015年4月には、政府は「気候変動に対応するための新エネルギー産業および基幹技術開発戦略実施計画」を発表し、特定の分野の政策ロードマップを提示した。この計画では、既存の6分野にゼロエネルギービルとエコエネルギータウン建設を追加し、合計8つの新エネルギー産業分野を特定した。また、民間および公共部門の投資を刺激することで自律的な産業エコシステムを創出し、約40億ドルの市場を生み出し、14,000人の雇用を創出し、経済成長を促進することを目指している（韓国政府 2015b）。

既存のETS（排出量取引制度）とRPS（再生可能エネルギー義務制度）を改善・拡充することで、韓国政府は、新エネルギー産業の成功的な推進という一つの石で環境と経済という二つの鳥を仕留めようとしている。さらに、韓国の政策の焦点は、新エネルギー産業と海外投資との間の相乗効果の可能性にあるように思われる。これは、削減クレジットを獲得し、国際炭素市場を通じてINDCの11.3％削減目標を達成することにつながるだろう。それにもかかわらず、韓国の現在の産業構造は、化石燃料への重い依存とエネルギー集約型産業を特徴としており、特にすべての先進国がエネルギー産業の推進と海外からの削減クレジット獲得で競争すると予想されることを考えると、INDCを達成するためには、全国規模で困難な課題を突きつけている。

政策提言

パリ協定採択によって引き起こされた低炭素社会への世界的な動きが加速する中で、韓国に対していくつかの政策提言を行うべきである。第一に、問題の中心は、政府による積極的な姿勢と実践の必要性である。新たな地球気候レジームは、各国の政治的意思に依存し、国際社会は、その意思が実際に実践につながるかどうかを監視する役割を担う。一言で言えば、新たな地球気候レジームの成功は「国内政治」にかかっている。京都議定書が痛感させたように、国家が短期的な利益のみを重視し、低炭素社会への追求意欲を失った場合、いかなる国際機関も解決策を提供できない。ボトムアップ型のパリ協定は、その事実の認識であるが、同時に、国際規範が国家のインセンティブ構造を変革し、それによって地球規模での協力をもたらすという希望の光でもある。

韓国もこれらの野心に足並みを揃え、それに応じて統治構造を改革する必要がある。新たな、そして強化された推進力をもって、太陽光・風力エネルギー技術、バッテリー、燃料電池、電気自動車、LED（発光ダイオード）などの研究開発を支援し、規制、インセンティブ、市場メカニズムを通じてクリーンエネルギー源のシェアを増やし、同時に低炭素社会に資する制度やインフラ構築のためのリソースを動員する必要がある。不可欠なのは、政策策定や制度構築ではなく、国家の方向性の決定である。

第二に、現在のGHG排出の詳細に関する開示システムを自発的に確立すべきである。現在、韓国温室効果ガスインベントリ・研究センター（GIR）がGHG排出量に関する統計を収集・公表しているが、来るべき新たな地球気候レジームで要求される透明性フレームワークに対応するためには、さらに高度な情報システムが喫緊に必要とされている。また、大規模GHG排出企業への計測機器設置の義務化と、国家情報ネットワークと連携したより精緻な情報システムの構築が必要である。これらの政策は、炭素監査や「グリーン」産業の育成、炭素排出削減技術の移転・商業化に特化した人材育成と組み合わせることで相乗効果を生み出すはずである。商業施設、住宅施設、産業からの温室効果ガス排出量に関するデータを収集する技術の開発と、地図やGPS（全地球測位システム）で表示される特定のデータへの普遍的なアクセスを可能にするサービスネットワークの構築は不可欠である。技術と政策に裏打ちされた公衆文化は、GHGを二酸化硫黄や窒素酸化物のように見なすことを奨励されるべきである。情報とデータの量が臨界点に達すると、それ自体が社会運動を引き起こすのに十分となる可能性がある。

第三に、韓国は国内および国際的に炭素市場とルール設定の確立を主導するイニシアチブを取らなければならない。パリ協定採択の直後に、18カ国（オーストラリア、カナダ、チリ、コロンビア、ドイツ、アイスランド、インドネシア、イタリア、日本、メキシコ、オランダ、ニュージーランド、パナマ、パプアニューギニア、韓国、セネガル、ウクライナ、米国）が、国際炭素市場の成長を促進することを目的とした決議を行った。京都メカニズムとは異なる新たな国際炭素市場の形態は、まだ決定されていない。しかし、いかなる国も国内努力だけでパリ協定で掲げられた目標を達成することはできず、国際炭素市場を通じてINDCを達成することは多くの注目を集めるだろう。前述のように、韓国は37％のINDC目標のうち11.3％を購入することを提案している。したがって、国家の利益を投影し、市場の発展に貢献する手段として、国際炭素市場の設立とルール設定に積極的に関与することが望ましい。

国内においては、韓国はすでに全国的なETSとRPSを通じて発行されるREC（再生可能エネルギークレジット）を導入している。炭素にクレジットを割り当てることで、韓国は開発途上国の中で模範的なリーダーとなり、エネルギー需要管理のような追加的なクレジットの導入も計画している。これらのクレジット、すなわち炭素排出に対する黒字クレジット、再生可能エネルギー利用からの緑字クレジット、省エネルギーから得られる白字クレジットが定着すると、通常の通貨のようにこれらのクレジットを自由に交換できるようにすることが必要になるだろう。このクレジットシステムが市場メカニズムを通じて定着すると、さらなる炭素価格設定政策の基盤となるだろう。

最後に、韓国は、その能力と地位に見合った中間層「グリーン」外交に従事すべきである。韓国は、INDC達成を超えて、気候変動に脆弱な国々を支援する上でグローバルなリーダーシップを発揮する時が来た。韓国が緑の気候基金（GCF）事務局の誘致競争に参加した際、それは「橋渡し役」として、中間層外交の典型を示した。これは、韓国が開発途上国から先進国へと発展した経験を持つ数少ない国の一つであり、両陣営を理解し、そのノウハウを開発途上国に伝えることができることを示唆していた。この論理は、両陣営からの票を獲得し、GCF事務局の誘致成功の主な理由の一つと考えられている。

「グリーン成長」の概念の提唱者として、韓国はそれを単なるレトリック以上のものにし、気候変動に苦しむ国々を支援するために、常に真摯な努力を示すことが求められている。これは、気候変動に脆弱な開発途上国の要求に注意を払うことから始まり、投資条件の改善と気候変動への適応を支援するためのプロジェクトや事業を発見するために、粘り強い努力と関連技術、資源、知識、人材の提供を伴うだろう。韓国国内で国民の意思を構築し、他の国家の積極的な参加を得ることで、これらの行動は自ずと語り、最終的には国家の地位の真の向上を構成するだろう。■

東アジア研究所は、政策問題に関して一切の機関的立場を取らず、韓国政府との提携関係もありません。その出版物に記載されている事実の記述および意見の表明は、すべて著者または著者の単独の責任です。