缅甸民主化进程的长期化

申宰赫 现任韩国大学政治学与国际关系学系助理教授。他的主要研究兴趣是选举制度、政党、立法政治以及新民主国家（尤其是在东亚和东南亚）的政治/经济发展。他的著作曾发表于《Party Politics, Political Science Quarterly, Government & Opposition, Democratization》等期刊，以及《Journal of East Asian Studies》。

历史性选举

缅甸于2015年11月8日举行了备受期待的议会选举。自1962年奈温将军发动政变以来，军方将领一直统治着该国。昂山素季领导的反对党——全国民主联盟（NLD）——参加的上一次议会选举是在1990年。1988年初，仰光学生开始了一系列反对军政府的抗议活动，要求实现民主。在持续不断的内乱中，长期执政的奈温于1987年7月23日辞职，并于1988年8月8日（“8888起义”）爆发了全国性抗议活动。被尊崇的昂山（1915-1947）的女儿昂山素季在起义期间成为民主运动的领导人，并于1988年9月27日成立了全国民主联盟。尽管政变后的残酷镇压结束了起义，但新上任的军政府还是做出让步，并于1990年安排了多党选举。在1990年的选举中，虽然昂山素季自前一年起一直被软禁，但全国民主联盟赢得了议会492个席位中的392个席位；军方支持的执政党——统一团结发展党（USDP）——仅赢得了10个席位。然而，军政府拒绝承认选举结果，并监禁了数千名全国民主联盟的支持者。下一次议会选举于2010年举行；昂山素季仍被软禁，全国民主联盟抵制了此次选举。军方在2010年选举后不久释放了昂山素季，并允许她参加2012年的议会补选。她在大选后进入议会，并成为反对党领袖。

全国民主联盟在2015年议会选举中取得了压倒性胜利。在上议院（Amyotha Hluttaw：民族院）224个席位中有168个（75%）席位可供选举，其余席位为军方任命，全国民主联盟赢得了135个席位，约占竞选席位的80%。在下议院（Pyithu Hluttaw：人民院）440个席位中有330个（75%）席位待选，其余席位为军方保留。然而，由于掸邦持续的暴力动乱，七个席位的选举被取消。全国民主联盟赢得了255个席位，约占竞选席位的79%。因此，反对党将成为议会多数党，控制上议院约60.3%的席位和下议院约58.9%的席位。相比之下，军方支持的执政党——统一团结发展党（USDP）——在上议院仅赢得11个席位，在下议院赢得30个席位。包括军方任命的保留席位（25%）在内，军方将成为议会少数派，控制上议院约30%的席位和下议院约32%的席位。一些少数民族政党和独立人士将占据两院的剩余席位。

文官对军队缺乏控制

显然，现任总统吴登盛和军方领导人声称他们将接受2015年选举结果，并将权力移交给反对派。例如，总司令敏昂莱表示没有理由不接受选举结果。然而，令人费解的是，他们为何要举行议会选举并允许昂山素季及其政党全国民主联盟参加选举？全国民主联盟在2012年的议会补选中占据主导地位，赢得上议院6个竞选席位中的4个，并横扫了下议院全部37个竞选席位。因此，如果举行议会选举，执政的统一团结发展党预计将失去权力。当反对派掌权时，统治该国50年的军方将领可能会失去他们积累的所有特权，甚至可能因统治期间的罪行（如侵犯人权）而受到惩罚。他们为何要让这一切发生？

军方领导人似乎屈服于民主的原因之一是，他们有一个可以保护他们免受即将上任的民主政府伤害的避难所——军营。根据Geddes的说法，与主要依靠政党或个人支持网络生存的文官独裁者相比，军方独裁者在面对民众对民主的要求时，更有可能屈服。她的逻辑如下。文官独裁者在屈服认输时，往往会失去一切，因为一旦他们失去权力，通常没有任何机制可以保护他们。与文官同行不同，军方领导人在屈服后可以回到军营。他们的基本权力来源就在那里，当即将上任的民主政府试图指控他们过去的错误行为时，例如，军方领导人可以在其部队的帮助下卷土重来。

除了所有军方领导人通常拥有的可靠避难所外，缅甸执政的军政府还制定了宪法来保障他们的安全。在二十一世纪之交，为了提高该国饱受摧残的经济吸引外国资本的能力，军方统治者决定放弃其长期孤立政策（缅甸式社会主义），并开始了政治和经济自由化进程。作为该进程的一部分，政府于2003年宣布了民主路线图，并根据该路线图于2008年起草了新宪法。

根据宪法，总统无权指挥军队，因为总司令是军方将领。军队首长由总统“根据国防与安全委员会的提议和批准”（第342条）任命。

国防与安全委员会（NDSC）由总统、两名副总统、参议院和众议院议长、总司令、副总司令以及国防部长、外交部长、内政部长和边境事务部长（第201条）组成；总司令负责提名国防部长、内政部长和边境事务部长（第232条（b)）。鉴于军方任命人员有权推选一名副总统（第60条），军方可以控制国防与安全委员会的11个席位中的至少6个席位。

此外，在紧急状态下，国家立法、行政和司法权力可移交给国防与安全委员会（第427条）或军方首长（第418条（a）、421条（a)）。因此，军队将不受民选文官官员的控制；军方将领仍可通过任命总司令、副总统和部长等高级政府官员，以及宣布紧急状态来干预政治进程。如果认为有必要，军队甚至可以直接管理经济。

新总统与昂山素季

新议会多数党领袖昂山素季因其丈夫和子女拥有外国公民身份而被禁止担任总统或副总统。宪法规定，任何父母、配偶或其合法子女或其配偶是外国公民的人，均不符合担任总统和副总统的资格（第59条（f)）。

这让全国民主联盟的支持者感到沮丧，因为他们备受欢迎的政治领袖，在赢得如此压倒性的胜利后，却无法成为国家元首。昂山素季因此明确表示，她将“凌驾于总统之上”来控制新政府。她很可能会选择一个忠于她的人；因此，新总统将是一个傀儡领导人。然而，傀儡总统是否会始终服从昂山素季的指示，这一点永远无法确定。

可以肯定的是，昂山素季将控制议会多数。如果在总统与议会多数党领袖之间就某些重要政策产生分歧，新政府将陷入严重的僵局。在典型的议会制中，议会多数党可以通过不信任动议轻易罢免行政长官；然而，在缅甸，议会多数党只能通过弹劾罢免总统，而弹劾需要满足严格的条件。

昂山素季宣布她将修改宪法。尽管如此，没有军方任命人员的支持，这不可能实现。根据宪法，超过75%的议会全体成员必须同意才能进行修宪。虽然军方领导人制定宪法是为了防止全国民主联盟领导的政府对其进行任何惩罚，但他们担心民众对其侵犯人权行为（如杀戮、绑架和酷刑）的愤怒，尤其是在“8888起义”和1990年选举之后。军方不希望昂山素季担任总统。

持续的武装叛乱

自1948年共和国成立以来，缅甸一直饱受持续不断的民族叛乱之苦。根据昂山与克钦族、钦族和掸族少数民族领袖于1947年2月达成的彬龙协议，这些少数民族被承诺将在管理本省事务方面获得自治权。协议签署五个月后，昂山遇刺，随后的国家政府从未兑现过协议。相反，政治和经济权力高度集中在占人口多数的缅族手中，他们控制着中央政府。因此，像克伦族、克钦族和掸族这样的少数民族一直在争取权力下放。一些人寻求独立于缅甸；另一些人则寻求能够赋予他们一定程度自治权的联邦制。由于中央政府不愿分散权力，因此很难平息被排斥在中心之外的少数民族的叛乱。

他（貌埃大将）指出，在1953年至1989年间，有28,000名缅甸士兵在与叛乱分子的战斗中丧生，超过40,000人领取残疾抚恤金，他估计包括平民和叛乱分子在内的总死亡人数超过一百万。

自2012年以来，主要发生在若开邦西部沿海地区（面向孟加拉湾）的若开族佛教徒和罗兴亚穆斯林之间的冲突不断。中央政府不承认罗兴亚人为缅甸公民，声称他们是从孟加拉非法移民。此外，日益增长的佛教民族主义助长了针对罗兴亚人的反穆斯林袭击。其结果是，约有14万罗兴亚人流离失所，其中大部分人乘船经孟加拉湾逃离，或被迫进入流离失所者营地。

昂山素季因对包括罗兴亚人在内的少数民族的困境保持沉默而受到批评。这是昂山素季和全国民主联盟即将面临的最严峻的困境之一。为了巩固他们的支持基础，他们必须回应占人口多数的缅族（佛教徒）的要求，同时淡化少数民族的要求。然而，如果被排斥的少数民族的武装叛乱持续下去，新的全国民主联盟政府将难以消除缅甸人民长期遭受的贫困和暴力，这将反过来降低政府的声望，从而破坏新政权的稳定。此外，持续的武装冲突将导致军方直接控制政府。

相反，如果昂山素季及其政党为了结束叛乱而接受少数民族的要求，大多数对分裂主义或联邦制不满的缅族人民将背弃新政府。此外，随着佛教缅族人的民族主义情绪高涨，对国家领土完整和国家统一的担忧增加，对民族差异的容忍度就会减弱。

缅甸民主化的前景

昂山素季，如果军方如承诺般让步，将成为议会多数党领袖，她可能会面临国内严峻的挑战。宪法禁止她控制行政部门。因此，她将不得不选择一个始终服从她的傀儡领导人；然而，这种忠诚无法得到保证。由于军方必须同意，修改宪法似乎几乎不可能。此外，军方将领仍然可以监督新政府。特别是，如果他们的利益受到损害，他们可以随时干预政治进程。少数民族持续的武装叛乱威胁着国家领土完整，并激起了占昂山素季核心支持基础的多数缅族人的沙文主义。经济正在增长，但极端贫困仍然困扰着大多数公民。国际货币基金组织估计，2014年该国按购买力平价（PPP）计算的人均国内生产总值（GDP）为4,752美元，低于另一个长期孤立的邻国老挝。

困境在于，所有这些挑战都是相互关联的，解决其中任何一个的失败都可能导致昂山素季及其政党统治的终结。如果军队仍然强大（这很可能是事实），昂山素季将永远无法完全控制政府。然后，军方可以继续对少数民族进行暴力袭击。如果民族冲突加剧，军队将获得更大的权力，经济增长将受到阻碍。这将增加多数公民对政府的不满，从而破坏新政权的稳定，为另一次军事干预铺平道路。

一个国家可以被认为是民主的，如果（1）其有效行政部门直接选举产生或由民选议会选出，（2）一个多党制议会得以选举产生，并且（3）反对党或对现任者的挑战者被允许并有现实的机会掌权。缅甸已经满足了前两个条件，但未能满足第三个条件。尽管反对派被允许并且可能控制议会和总统职位，但这并不意味着反对派掌权，因为军方将领仍然严格控制军队，并保留在必要时监督政府的权利。缅甸的民主转型再次被延长。

建议

基于对缅甸局势的调查，我向新议会多数党领导人提出三项建议。

1. 全国民主联盟领导人应采取循序渐进的民主化方法。他们应优先考虑脆弱的新政权的生存，避免军事干预。因此，他们不应损害军方的核心利益，例如起诉那些应对侵犯人权行为负责的人。

2. 领导人应专注于经济增长。更多的投资和援助将有助于创造就业机会，从而减少贫困，巩固他们的支持基础。军方将领将受益于增长，因为他们控制着许多公司，包括主要的联合企业。

3. 同样，应从经济角度解决民族冲突。暴力损害增长。新领导人应鼓励向少数民族聚居的省份进行投资和国内贸易。共同的利益往往会抑制征服他人的热情。

此外，我向国际社会，特别是捐助机构和人权活动家提出两点建议。

1. 政府或非政府捐助机构（包括发展援助机构）应以军方不干预政治进程为条件，向该国提供财政支持。军方将领决定拥抱自由化主要是因为他们希望吸引外国资本。由于他们是该国日益增长的财政援助的主要受益者，停止资助的威胁将有助于减少他们插手的诱惑。

2. 人权活动家应更多地关注过去军政府统治期间民主活动人士的待遇，而不是持续的民族武装冲突中少数民族所遭受的虐待。要求惩罚前者负责的军方官员将增加另一次军事干预的可能性。因此，人权活动家应将注意力引向持续的虐待行为。如果军方继续残酷攻击少数民族，他们还应促使国际捐助者停止支持。■

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