ミャンマーにおける民主化への長い道のり

Jae Hyeok Shinは、韓国大学政治学・国際関係学科の助教授である。彼の主な関心は、選挙制度、政党、立法政治、そして特に東アジアおよび東南アジアの新興民主主義国における政治・経済発展にある。彼の論文は、「Party Politics, Political Science Quarterly, Government & Opposition, Democratization」および「Journal of East Asian Studies」などの学術誌に掲載されている。

歴史的な選挙

長年待望されていた総選挙が2015年11月8日にミャンマーで実施された。1962年のネ・ウィン将軍によるクーデター以来、軍部将校が同国を統治してきた。アウン・サン・スー・チー率いる野党、国民民主連盟（NLD）が参加した最後の総選挙は1990年であった。ヤンゴンの学生たちは、1988年初頭から軍事政権に対する一連の抗議活動を開始し、民主化を要求した。絶え間ない国内の混乱の中、長年権力を握っていたネ・ウィンは1987年7月23日に辞任し、1988年8月8日には全国的な抗議活動（8888蜂起）が発生した。尊敬されるアウン・サン（1915-47）の娘であるアウン・サン・スー・チーは、この蜂起の最中に民主化運動の指導者として浮上し、1988年9月27日にNLDを設立した。クーデター後の軍による厳しい弾圧により蜂起は終結したが、新たに発足した軍事政権は1990年に多党制選挙の実施を認めざるを得なかった。1990年の選挙では、アウン・サン・スー・チーは前年から自宅軟禁されていたが、NLDは国会議席492議席中392議席を獲得した。軍が支援する与党、国民統一党はわずか10議席しか獲得できなかった。しかし、軍事政権は選挙結果を認めず、NLD支持者を数千人投獄した。次回の総選挙は2010年に実施されたが、スー・チーは依然として自宅軟禁下にあり、NLDは選挙をボイコットした。軍は2010年の選挙直後にスー・チーを解放し、2012年の補欠選挙での国会議員選挙への立候補を許可した。彼女は選挙後国会入りし、野党指導者となった。

NLDは2015年総選挙で圧倒的な勝利を収めた。上院（アミョータ・フルタウ：民族院）では、224議席中168議席（75%）が選挙対象であり、残りの議席は軍関係者に割り当てられていたが、NLDは135議席、すなわち選挙対象議席の約80%を獲得した。下院（ピュトゥ・フルタウ：代議院）では、440議席中330議席（75%）が選挙対象であり、残りは軍に割り当てられていた。しかし、シャン州における継続的な暴力的な混乱のため、330議席中7議席の選挙は中止された。NLDは255議席、すなわち選挙対象議席の約79%を獲得した。これにより、野党は上院の議席の60.3%、下院の議席の58.9%を占める議会多数派となる。対照的に、軍が支援する与党、連帯発展党（USDP）は、上院で11議席、下院で30議席しか獲得できなかった。軍関係者に割り当てられた議席（25%）を含めると、軍は上院議席の約30%、下院議席の約32%を支配することになる。いくつかの少数民族政党と無所属議員が両院の残りの議席を占めることになる。

軍に対する文民統制の欠如

現職のテイン・セイン大統領と軍指導部は、2015年選挙の結果を受け入れ、野党に権力を譲渡すると表明しているようだ。例えば、ミン・アウン・フライン軍最高司令官は、選挙結果を受け入れない理由はないと述べた。しかし、なぜ彼らは総選挙を実施し、スー・チーと彼女の党であるNLDの選挙参加を許可したのだろうか？NLDは2012年の補欠選挙で、上院の選挙対象6議席中4議席を獲得し、下院の選挙対象37議席すべてを制した。したがって、総選挙が実施されれば、与党USDPは権力を失うと予測されていた。野党が権力を握ると、過去50年間国を統治してきた軍部将校は、蓄積してきたすべての特権を失い、人権侵害のような統治中の犯罪で処罰に直面する可能性さえある。なぜ彼らはこのような事態を許容するのだろうか？

軍指導部が民主化を受け入れているように見える理由の一つは、彼らが民主化政府からのいかなる危害の試みからも自分たちを守ることができる避難場所、すなわち軍の兵舎を持っているからである。Geddesによれば、軍事独裁者は、政治的政党や個人的な支援ネットワークに頼って生き残る文民独裁者と比較して、民主化への大衆の要求に直面した場合、譲歩する可能性が高い。彼女の論理は以下の通りである。文民独裁者は、敗北を認めるとすべてを失うことが多い。なぜなら、権力を失うと、通常、彼らを安全に保つための組織を持たないからである。文民独裁者とは異なり、軍指導者は譲歩する際に兵舎に戻ることができる。彼らの力の源泉はそこにあり、民主化政府が過去の不正行為で彼らを告発しようとした場合、例えば、軍指導者は部隊の助けを借りて戻ってくることができる。

世界中のすべての軍指導者が通常持つ信頼できる避難場所に追加して、ミャンマーの現職軍事政権は彼らの安全を保証するための憲法を考案した。21世紀初頭、国の荒廃した経済が外国資本を誘致する能力を高めるために、軍指導部は長年の孤立政策（ビルマ式社会主義）を放棄し、政治的・経済的自由化プロセスを開始することを決定した。そのプロセスの一環として、政府は2003年に民主化へのロードマップを発表し、ロードマップに従って2008年に新憲法を起草した。

憲法によれば、大統領は最高司令官として軍を統制しない。代わりに、軍の将校が国防軍最高司令官となる。軍のトップは、「国防安全保障評議会（NDSC）の提案と承認を得て」大統領によって任命される（第342条）。

国防安全保障評議会（NDSC）は、大統領、2人の副大統領、上下両院議長、最高司令官、副最高司令官、および国防大臣、外務大臣、内務大臣、国境担当大臣（第201条）で構成される。最高司令官は、国防大臣、内務大臣、国境担当大臣の指名を統制する（第232条b項）。軍関係者が副大統領の一人を選ぶ権利（第60条）を与えられていることを考えると、軍はNDSCの11議席のうち少なくとも6議席を支配できる。

さらに、非常事態においては、国の立法、行政、司法権はNDSC（第427条）または軍のトップ（第418条a項、421条a項）に移譲される可能性がある。このように、軍は選出された文民当局の管理下には置かれず、軍将校は最高司令官、副大統領、大臣などの高官を任命したり、非常事態を宣言したりすることによって、政治プロセスに介入し続けることができる。必要と判断されれば、経済を直接管理することさえできる。

新大統領とアウン・サン・スー・チー

新しい議会多数派の指導者であるアウン・サン・スー・チーは、夫と子供が外国籍であるため、大統領または副大統領になることを禁じられている。憲法は、両親、配偶者、または正当な子供またはその配偶者のいずれかが外国籍の市民である者は、大統領および副大統領の資格を剥奪されると規定している（第59条f項）。

国民民主連盟（NLD）の支持者たちは、彼らの人気のある政治指導者がこのような地滑り的勝利を収めたにもかかわらず、最高執行責任者になれないことに不満を抱いている。スー・チーは thus、自身が「大統領の上に立つ」ことで新政府を統制することを示唆している。彼女は自身に忠実な人物を選ぶ可能性が高く、したがって新大統領は傀儡指導者となるだろう。しかし、傀儡大統領が常にスー・チーの指示に従うとは限らない。

スー・チーが議会多数派を支配することは確実である。もし大統領と議会多数派の指導者の間で重要な政策について意見の不一致が生じた場合、新政府は深刻な膠着状態に陥るだろう。典型的な議院内閣制では、議会多数派は不信任決議案を可決することで最高執行責任者を容易に罷免できる。しかし、ミャンマーでは、議会多数派が大統領を罷免できるのは、厳格な要件を満たす弾劾を通じてのみである。

アウン・サン・スー・チーは憲法を改正すると宣言している。それにもかかわらず、軍関係者の支持なしにはそれは不可能である。憲法によれば、議会の全議員の75%以上が改正に同意する必要がある。軍指導部はNLD主導の政府による処罰から身を守るための安全策として憲法を考案したが、彼らは、特に8888蜂起と1990年の選挙以降の殺害、誘拐、拷問などの人権侵害に対する大衆の反発を恐れている。軍はスー・チーが大統領になることを望まないだろう。

継続する武装蜂起

1948年の共和国誕生以来、ミャンマーは絶え間ない民族紛争に苦しんできた。1947年2月、アウン・サンとカチン、チン、シャンなどの少数民族指導者との間で締結されたパンロン協定では、これらの少数民族グループは自らの州の自治を認められることが約束されていた。協定締結の5ヶ月後、アウン・サンは暗殺され、その後の国民政府は協定を履行しなかった。代わりに、中央政府を支配する多数派ビルマ民族グループの手中に政治的・経済的権力が高度に集中した。そのため、カレン、カチン、シャンなどの少数民族は権力の地方分権化を求めて戦ってきた。一部はミャンマーからの独立を目指し、他は一定の自治を認める連邦制を目指している。中央政府が権力分散に消極的であったため、中央から排除された少数民族の蜂起を終結させることは困難であった。

1953年から1989年の間にミャンマー兵28,000人が反乱分子との戦闘で死亡し、40,000人以上が障害年金を受けていたことを指摘し、[ソウ・マウン上級将軍]は、民間人や反乱分子を含めた総死者数を100万人以上と推定した。

2012年以降、主にラカイン州の仏教徒とロヒンギャ・イスラム教徒との間の紛争が、ベンガル湾に面した西海岸に位置するラカイン州を悩ませている。中央政府は、ロヒンギャをバングラデシュからの不法移民であると主張し、ミャンマーの国民として認めていない。さらに、仏教ナショナリズムの高まりは、ロヒンギャに対する反イスラム攻撃を助長している。その結果、約14万人のロヒンギャが避難し、その多くがベンガル湾をボートで渡って出国したか、避難キャンプへの移住を余儀なくされている。

アウン・サン・スー・チーは、ロヒンギャを含む少数民族の窮状に対する沈黙を批判されている。これは、スー・チーとNLDが直面しようとしている最も深刻なジレンマの一つである。支持基盤を強化するためには、多数派であるビルマ民族の要求に応え、少数民族の要求を軽視する必要があるだろう。しかし、排除された少数民族による武装蜂起が続けば、新NLD政権はミャンマー国民が長年苦しんできた貧困と暴力の根絶に大きな困難を抱えることになり、それはひいては政府の人気を低下させ、新体制を不安定化させるだろう。さらに、絶え間ない武力紛争は、軍が政府の直接統制を握ることを招く可能性がある。

逆に、スー・チーと彼女の党が、蜂起を終結させるために少数民族の要求を受け入れた場合、分離主義や連邦制に不満を持つ多数派ビルマ民族のほとんどが新政府から離反するだろう。さらに、仏教徒ビルマ人の間でのナショナリズム感情が高まり、領土保全と国家統合への懸念が高まるにつれて、民族的違いへの寛容は薄れていく。

ミャンマーの民主化の見通し

軍が約束通り譲歩した場合、次期多数派指導者となるアウン・サン・スー・チーは、国内からの困難な課題に直面する可能性が高い。彼女は憲法によって行政府を統制することを禁じられている。したがって、彼女は常に自分に従う傀儡指導者を選ばなければならないだろう。しかし、そのような忠誠は保証されない。軍が同意しなければ憲法改正はほぼ不可能に見える。さらに、軍将校は新政府を監督し続けることができる。特に、彼らの利益を害する試みがあれば、いつでも政治プロセスに介入できる。少数民族による継続的な武装蜂起は、領土保全を脅かし、スー・チーの核心的な支持基盤を構成する多数派ビルマ人の間で排外主義を煽っている。経済は成長しているが、極度の貧困は依然として大多数の国民を苦しめている。国際通貨基金（IMF）の推計によると、購買力平価（PPP）に基づく同国の1人当たり国内総生産（GDP）は2014年に4,752米ドルであり、長年孤立していた隣国ラオスよりも低い。

ジレンマは、これらの課題がすべて相互に関連しており、一つに対処できなかったことが、スー・チーと彼女の党の支配の終焉につながる可能性があることである。軍が強力なままであれば、それはおそらくそうなるだろうが、スー・チーは政府を完全に統制することは決してできないだろう。そうなれば、軍は少数民族に対する暴力的な攻撃を続けることができる。民族紛争が激化すれば、軍はさらに力を増し、経済成長は妨げられるだろう。それは、政府に対する大多数国民の不満を高め、ひいては新体制を不安定化させ、再び軍事介入への道を開くことになるだろう。

国が民主的であるとみなされるためには、（1）実効的な執行機関が直接選挙されるか、または選挙された議会によって選出され、（2）複数政党制の立法機関が選挙され、（3）野党または現職への挑戦者が許容され、権力を握る現実的な機会があること、が必要である。ミャンマーは最初の2つの条件を満たしているが、3番目の条件は満たしていない。野党は許容され、議会と大統領の職を支配する可能性が高いが、それは野党が権力を握ることを意味しない。なぜなら、軍将校は依然として軍を厳しく統制しており、必要に応じて政府を監督する権利を留保しているからである。ミャンマーでは、民主化への移行が再び長期化している。

提言

ミャンマーの状況の調査に基づき、新しい議会多数派の次期指導者たちに3つの提言を行う。

1. NLD指導部は、国を民主化するための段階的なアプローチを採用すべきである。彼らは、脆弱な新体制の存続を優先し、軍事介入を避けるべきである。したがって、人権侵害の責任者の訴追など、軍の核心的利益を害するべきではない。

2. 指導部は経済成長に焦点を当てるべきである。より多くの投資と援助は、雇用を創出することによって貧困を削減するのに役立ち、それは彼らの支持基盤を強化するだろう。軍将校は、主要なコングロマリットを含む多くの企業を支配しているため、成長から恩恵を受けるだろう。

3. 同様に、民族紛争は経済的観点から対処されるべきである。暴力は成長を害する。新指導部は、少数民族が集中している地域への投資と国内貿易を奨励すべきである。共通の利益は、他者を征服したいという欲求を抑制する傾向がある。

さらに、国際社会、特に援助機関や人権活動家に対して2つの提言を行う。

1. 政府または非政府の援助機関（開発援助機関を含む）は、軍が政治プロセスに介入しないことを条件に、同国に財政支援を与えるべきである。軍将校は、外国資本を誘致したいという理由から、自由化を受け入れることを決定した。彼らは同国への財政援助の増加の主な受益者であるため、資金提供を停止するという脅威は、彼らの介入の誘惑を減らすのに役立つだろう。

2. 人権活動家は、過去の軍事政権下での民主化活動家への虐待よりも、現在進行中の民族紛争における少数民族への虐待にもっと焦点を当てるべきである。後者の責任者である軍関係者の処罰を求めることは、再び軍事介入の可能性を高めるだろう。したがって、人権活動家は、現在進行中の虐待に注意を向けるべきである。また、軍が少数民族への残虐な攻撃を続けた場合、国際援助機関に支援を中止させるよう促すべきである。■

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