Затянувшийся переход к демократии в Мьянме

Джэ Хёк Шин — доцент кафедры политологии и международных отношений Университета Корё. Его основные интересы включают избирательные системы, партии, законодательную политику и политическое/экономическое развитие в новых демократиях, особенно в Восточной и Юго-Восточной Азии. Его работы публиковались в таких журналах, как Party Politics, Political Science Quarterly, Government & Opposition, Democratization и Journal of East Asian Studies.

Исторические выборы

Долгожданные всеобщие выборы прошли в Мьянме 8 ноября 2015 года. Военные генералы правили страной с момента переворота под руководством генерала Не Вина в 1962 году. Последние всеобщие выборы, в которых участвовала оппозиционная партия Аун Сан Су Чжи — Национальная лига за демократию (НЛД) — состоялись в 1990 году. Студенты в Янгоне начали серию протестов против военного правления и требовали демократии с начала 1988 года. Во время непрекращающихся гражданских беспорядков давний лидер Не Вин ушел в отставку 23 июля 1987 года, а 8 августа 1988 года (восстание 8888) по всей стране прошли массовые протесты. Аун Сан Су Чжи, дочь почитаемого Аун Сана (1915-1947), стала лидером движения за демократию во время восстания и основала НЛД 27 сентября 1988 года. Хотя жестокое подавление восстания армией после переворота положило конец восстанию, новое военное правительство согласилось и организовало многопартийные выборы в 1990 году. На выборах 1990 года, в то время как Аун Сан Су Чжи находилась под домашним арестом с предыдущего года, НЛД выиграла 392 из 492 мест в парламенте; правящая Партия национального единства при поддержке военных получила только 10 мест. Однако военное правительство отклонило результаты и заключило в тюрьму тысячи сторонников НЛД. Следующие всеобщие выборы прошли в 2010 году; Су Чжи все еще находилась под домашним арестом, и НЛД бойкотировала выборы. Военные освободили Су Чжи вскоре после выборов 2010 года и разрешили ей баллотироваться на место в парламенте на довыборах в 2012 году. Она вошла в парламент после выборов и стала лидером оппозиции.

НЛД одержала убедительную победу на всеобщих выборах 2015 года. В верхней палате (Амиотха Хлуттав: Палата национальностей) на выборах было разыграно 168 из 224 мест (75%), а остальные места были зарезервированы для военных назначенцев; НЛД выиграла 135 мест, или около 80% от общего числа разыгранных мест. В нижней палате (Питху Хлуттав: Палата представителей) должны были быть избраны 330 из 440 мест (75%), а остальные были зарезервированы для военных. Однако выборы на семь из 330 мест были отменены из-за продолжающихся насильственных беспорядков в штате Шан. НЛД выиграла 255 мест, или около 79% от общего числа разыгранных мест. Таким образом, оппозиционная партия получит парламентское большинство, контролируя 60,3% мест в верхней палате и 58,9% мест в нижней палате. Напротив, правящая при поддержке военных партия — Партия солидарности и развития Союза (ПСРС) — выиграла только 11 мест в верхней палате и 30 мест в нижней палате. Включая зарезервированные места для военных назначенцев (25%), военные окажутся в парламентском меньшинстве, контролируя около 30% мест в верхней палате и 32% мест в нижней палате. Несколько партий этнических меньшинств и независимые кандидаты займут оставшиеся места в обеих палатах.

Отсутствие гражданского контроля над военными

По всей видимости, действующий президент Тейн Сейн и военные лидеры подтверждают, что они примут результаты выборов 2015 года и уступят власть оппозиции. Например, главнокомандующий вооруженными силами Мин Аун Хлаинг заявил, что нет причин не принимать результаты выборов. Однако вызывает недоумение, почему они провели всеобщие выборы и позволили Су Чжи и ее партии НЛД принять в них участие? НЛД доминировала на довыборах 2012 года, выиграв 4 из 6 разыгранных мест в верхней палате и все 37 разыгранных мест в нижней палате. Таким образом, правящей ПСРС предсказывали потерю власти в случае проведения всеобщих выборов. Когда оппозиция приходит к власти, армейские генералы, правившие страной последние 50 лет, могут потерять все накопленные ими привилегии и даже столкнуться с наказанием за преступления, совершенные во время их правления, такие как нарушения прав человека. Зачем им это позволять?

Одной из причин, по которой военные лидеры, похоже, смирились с демократией, является наличие у них «убежища», которое может защитить их от любых попыток нового демократического правительства причинить им вред — армейских казарм. По словам Геддес, военные диктаторы с большей вероятностью уступят под давлением народных требований демократии по сравнению с гражданскими диктаторами, которые полагаются в основном на политическую партию или личные сети поддержки для выживания. Ее логика такова: гражданские диктаторы часто теряют все, когда признают поражение, поскольку, оказавшись вне власти, они обычно не имеют аппарата для обеспечения своей безопасности. В отличие от своих гражданских коллег, военные лидеры могут вернуться в казармы, когда уступят. Там находится их основной источник власти, и когда новое демократическое правительство попытается обвинить их в прошлых проступках, военные лидеры могут вернуться с помощью своих войск.

В дополнение к надежному «убежищу», которым обычно обладают все военные лидеры в мире, правящая военная хунта Мьянмы разработала конституцию для обеспечения своей безопасности. На рубеже двадцать первого века, чтобы повысить способность разрушенной экономики страны привлекать иностранный капитал, военные правители решили отказаться от своей давней политики изоляции (Бирманский путь к социализму) и начали процесс политической и экономической либерализации. В рамках этого процесса правительство объявило дорожную карту к демократии в 2003 году и разработало новую конституцию в 2008 году в соответствии с этой дорожной картой.

Согласно конституции, президент не контролирует вооруженные силы в качестве главнокомандующего. Вместо этого главнокомандующим вооруженными силами становится армейский генерал. Главнокомандующий армией назначается президентом «по предложению и с одобрения Совета национальной обороны и безопасности (Статья 342)».

Совет национальной обороны и безопасности (СНОБ) состоит из президента, двух вице-президентов, спикеров верхней и нижней палат, главнокомандующего, заместителя главнокомандующего, а также министров обороны, иностранных дел, внутренних дел и пограничных дел (Статья 201); главнокомандующий контролирует назначение министров обороны, внутренних дел и пограничных дел (Статья 232(b)). Учитывая, что военные назначенцы имеют право избирать одного из вице-президентов (Статья 60), военные могут контролировать как минимум шесть из одиннадцати мест в СНОБ.

Более того, в случае чрезвычайного положения законодательные, исполнительные и судебные полномочия страны могут быть переданы СНОБ (Статья 427) или главе армии (Статья 418(a), 421(a)). Таким образом, военные не будут находиться под контролем избранных гражданских чиновников; армейские генералы по-прежнему могут вмешиваться в политический процесс, назначая высокопоставленных государственных чиновников, таких как главнокомандующий, вице-президент и министры, а также объявляя чрезвычайное положение. Они могут даже напрямую управлять экономикой, если сочтут это необходимым.

Новый президент и Аун Сан Су Чжи

Аун Сан Су Чжи, лидер нового парламентского большинства, не может стать президентом или вице-президентом, поскольку ее муж и дети имеют иностранное гражданство. Конституция предусматривает, что любое лицо, чьи родители, супруг(а) или один из законных детей или их супруги являются гражданами иностранного государства, не имеет права занимать должность президента и вице-президента (Статья 59(f)).

Сторонников НЛД разочаровывает тот факт, что их популярный политический лидер, одержавший такую ​​убедительную победу, не может стать главой исполнительной власти. Су Чжи, таким образом, ясно дает понять, что она будет контролировать новое правительство, находясь «над президентом». Вероятно, она выберет кого-то лояльного ей; следовательно, новый президент будет марионеточным лидером. Однако никогда нельзя быть уверенным, что марионеточный президент всегда будет подчиняться инструкциям Су Чжи.

Несомненно, Су Чжи будет контролировать парламентское большинство. Если возникнут разногласия по каким-либо важным политическим вопросам между президентом и лидером парламентского большинства, новое правительство может столкнуться с серьезным тупиком. В типичном парламентаризме большинство в парламенте может легко сместить главу исполнительной власти, вынеся вотум недоверия; в Мьянме, однако, парламентское большинство может сместить президента только путем импичмента, который должен соответствовать строгим требованиям.

Аун Сан Су Чжи заявляет, что она внесет поправки в конституцию. Тем не менее, это не может быть сделано без поддержки военных назначенцев. Согласно конституции, для внесения поправок требуется согласие более 75% всех членов парламента. Хотя военные лидеры разработали конституцию как гарантию защиты от любого наказания со стороны правительства, возглавляемого НЛД, они опасаются народного возмущения из-за своих нарушений прав человека, таких как убийства, похищения и пытки, особенно после восстания 8888 и выборов 1990 года. Военные не хотели бы, чтобы Су Чжи стала президентом.

Продолжающиеся вооруженные мятежи

С момента образования республики в 1948 году Мьянма страдает от неутихающих этнических мятежей. Согласно Панглонгскому соглашению между Аун Саном и лидерами этнических меньшинств качин, чин и шан в феврале 1947 года, этим этническим группам меньшинств было обещано предоставить автономию в управлении своими провинциями. Через пять месяцев после соглашения Аун Сан был убит, и последующие национальные правительства никогда не выполняли это соглашение. Вместо этого политическая и экономическая власть была сконцентрирована в руках большинства бирманской этнической группы, которая контролирует центральное правительство. Следовательно, этнические меньшинства, такие как карены, качины и шаны, боролись за децентрализацию власти. Некоторые стремятся к независимости от Мьянмы; другие стремятся к федерализму, который предоставил бы им некоторую степень автономии. Поскольку центральное правительство неохотно распределяло власть, было трудно положить конец мятежам этих меньшинств, исключенных из центра.

Отметив, что 28 000 бирманских солдат погибли в боях с повстанцами между 1953 и 1989 годами, а более 40 000 получали пенсии по инвалидности, он [старший генерал Сав Маунг] оценил общее число погибших, включая гражданских лиц и повстанцев, более чем в миллион.

С 2012 года серия конфликтов, в основном между буддистами штата Ракхайн и мусульманами-рохинджа, омрачает штат Ракхайн, расположенный на западном побережье, выходящем к Бенгальскому заливу. Центральное правительство не признает рохинджа гражданами Мьянмы, утверждая, что они являются незаконными иммигрантами из Бангладеш. Более того, растущий буддийский национализм поощряет антимусульманские нападения на рохинджа. В результате около 140 000 рохинджа были перемещены, большинство из которых либо покинули страну через Бенгальский залив на лодках, либо были вынуждены жить во временных лагерях.

Аун Сан Су Чжи подвергается критике за молчание по поводу бедственного положения этнических меньшинств, включая рохинджа. Это одна из самых серьезных дилемм, с которыми предстоит столкнуться Су Чжи и НЛД. Чтобы укрепить свою базу поддержки, им придется отреагировать на требования большинства этнической группы, буддистов-бирманцев, принижая требования этнических меньшинств. Однако, если вооруженные мятежи со стороны исключенных меньшинств продолжатся, новая администрация НЛД будет испытывать большие трудности с искоренением бедности и насилия, от которых долго страдал народ Мьянмы, что, в свою очередь, снизит популярность правительства и, таким образом, дестабилизирует новый режим. Кроме того, непрекращающиеся вооруженные конфликты приведут к прямому контролю военных над правительством.

Напротив, если Су Чжи и ее партия примут требования этнических меньшинств, чтобы положить конец мятежам, большинство буддистов-бирманцев, недовольных сепаратизмом или федерализмом, отвернутся от нового правительства. Более того, по мере усиления националистических настроений среди буддистов-бирманцев и роста опасений по поводу территориальной целостности и национальной интеграции, терпимость к этническим различиям угасает.

Перспективы демократии в Мьянме

Аун Сан Су Чжи, будущий лидер парламентского большинства, если военные уступят, как и обещано, вероятно, столкнется с серьезными проблемами внутри страны. Конституция запрещает ей контролировать исполнительную власть. Таким образом, ей придется выбрать марионеточного лидера, который всегда будет ей подчиняться; однако такая лояльность не может быть гарантирована. Поправки к конституции кажутся почти невозможными, поскольку военные должны дать на это согласие. Более того, армейские генералы по-прежнему могут контролировать новое правительство. В частности, если будет предпринята попытка нанести ущерб их интересам, они могут вмешаться в политический процесс в любое время. Продолжающиеся вооруженные мятежи этнических меньшинств угрожают территориальной целостности и разжигают шовинизм среди большинства бирманского народа, который составляет основную базу поддержки Су Чжи. Экономика растет, но крайняя нищета по-прежнему затрагивает большинство граждан. По оценкам Международного валютного фонда, валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения по паритету покупательной способности (ППС) в стране в 2014 году составил 4 752 доллара США, что ниже, чем в Лаосе, другом долгое время изолированном соседе.

Дилемма заключается в том, что все эти проблемы взаимосвязаны, и неудача в решении одной из них может привести к концу правления Су Чжи и ее партии. Если армия останется сильной, что, вероятно, и произойдет, Су Чжи никогда не сможет получить полный контроль над правительством. Тогда военные смогут продолжать насильственные нападения на этнические меньшинства. Если этнический конфликт обострится, армия получит еще больше власти, а экономический рост будет затруднен. Это усилит недовольство большинства граждан правительством, что, в свою очередь, дестабилизирует новый режим, открывая дорогу к новому военному вмешательству.

Страна может считаться демократической, если (1) ее эффективная исполнительная власть избирается напрямую или избирается избранной ассамблеей, (2) избирается многопартийный законодательный орган, и (3) оппозиционным партиям или претендентам на пост действующих лиц разрешено и имеют реальные шансы прийти к власти. Мьянма соответствует первым двум условиям, но не третьему. Хотя оппозиции разрешено и, вероятно, она будет контролировать парламент и президентство, это не означает, что оппозиция приходит к власти, поскольку армейские генералы по-прежнему имеют жесткий контроль над вооруженными силами и оставляют за собой право контролировать правительство при необходимости. Переход к демократии в Мьянме снова затягивается.

Рекомендации

На основе обзора ситуации в Мьянме я предлагаю три рекомендации для будущих лидеров нового парламентского большинства.

1. Лидеры НЛД должны придерживаться постепенного подхода к демократизации страны. Они должны отдать приоритет выживанию хрупкого нового режима и избегать военного вмешательства. Таким образом, они не должны наносить ущерб основным интересам военных, таким как преследование лиц, ответственных за нарушения прав человека.

2. Лидеры должны сосредоточиться на экономическом росте. Больше инвестиций и помощи стране помогут сократить бедность за счет создания рабочих мест, что укрепит их базу поддержки. Армейские генералы выиграют от роста, поскольку они контролируют многие компании, включая крупные конгломераты.

3. В том же духе следует решать проблему этнических конфликтов с экономической точки зрения. Насилие вредит росту. Новые лидеры должны поощрять инвестиции и внутреннюю торговлю в провинции, где проживают представители меньшинств. Общие интересы имеют тенденцию подавлять страсть к завоеванию другого.

Кроме того, я предлагаю две рекомендации международному сообществу, в частности донорским организациям и правозащитникам.

1. Правительственные или неправительственные донорские организации, включая агентства по оказанию помощи в целях развития, должны оказывать финансовую поддержку стране при условии, что военные не будут вмешиваться в политический процесс. Армейские генералы решили принять либерализацию главным образом потому, что хотели привлечь иностранный капитал. Поскольку они являются основными бенефициарами растущей финансовой помощи стране, угроза прекращения финансирования поможет уменьшить их соблазн вмешаться.

2. Правозащитники должны больше сосредоточиться на злоупотреблениях в отношении этнических меньшинств во время продолжающихся этнических вооруженных конфликтов, чем на злоупотреблениях в отношении активистов за демократию во время прошлого военного правления. Требования наказать армейских чиновников, ответственных за последнее, увеличат вероятность нового военного вмешательства. Поэтому правозащитники должны вместо этого привлечь внимание к продолжающимся злоупотреблениям. Они также должны побудить международных доноров прекратить свою поддержку, если военные продолжат жестокие нападения на группы меньшинств. ■

Институт Восточной Азии не занимает институциональной позиции по политическим вопросам и не имеет отношения к правительству Кореи. Все изложенные в его публикациях факты и выраженные мнения являются исключительной ответственностью автора или авторов.