Prolonged Transition to Democracy in Myanmar

Jae Hyeok Shin est professeur adjoint de sciences politiques et de relations internationales à l'Université de Corée. Ses principaux intérêts portent sur les systèmes électoraux, les partis, la politique législative et le développement politique/économique dans les nouvelles démocraties, en particulier en Asie de l'Est et du Sud-Est. Ses travaux ont été publiés dans des revues telles que Party Politics, Political Science Quarterly, Government & Opposition, Democratization, and Journal of East Asian Studies.

Historic Elections

De longues élections générales ont eu lieu au Myanmar le 8 novembre 2015. Les généraux de l'armée dirigent le pays depuis le coup d'État mené par le général Ne Win en 1962. Les dernières élections générales auxquelles le parti d'opposition d'Aung San Suu Kyi – la Ligue nationale pour la démocratie (LND) – a participé ont eu lieu en 1990. Des étudiants à Yangon ont lancé une série de manifestations contre le régime militaire et ont exigé la démocratie dès le début de 1988. Au cours des troubles civils incessants, le dirigeant de longue date Ne Win s'est retiré le 23 juillet 1987, et des manifestations nationales ont eu lieu le 8 août 1988 (soulèvement 8888). Aung San Suu Kyi, fille du vénéré Aung San (1915-1947), est apparue comme la dirigeante du mouvement pro-démocratie pendant le soulèvement, et a fondé la LND le 27 septembre 1988. Bien qu'une répression brutale de l'armée suite à un coup d'État ait mis fin au soulèvement, le gouvernement militaire entrant a concédé et organisé des élections multipartites en 1990. Lors des élections de 1990, alors qu'Aung San Suu Kyi était assignée à résidence depuis l'année précédente, la LND a remporté 392 des 492 sièges du parlement ; le parti au pouvoir, le Parti de l'unité nationale soutenu par l'armée, n'a remporté que 10 sièges. Le gouvernement militaire a rejeté les résultats et emprisonné des milliers de partisans de la LND, cependant. Les élections générales suivantes ont eu lieu en 2010 ; Suu Kyi était toujours assignée à résidence, et la LND a boycotté les élections. L'armée a libéré Suu Kyi juste après les élections de 2010, et lui a permis de se présenter à un siège parlementaire lors d'élections partielles en 2012. Elle est entrée au parlement après les élections et est devenue chef de l'opposition.

La LND a remporté une victoire écrasante lors des élections générales de 2015. À la Chambre haute (Amyotha Hluttaw : Chambre des nationalités), 168 des 224 sièges (75 %) étaient à élire, les sièges restants étant réservés aux nommés militaires, et la LND a remporté 135 sièges, soit environ 80 % des sièges contestés. À la Chambre basse (Pyithu Hluttaw : Chambre des représentants), 330 des 440 sièges (75 %) devaient être élus, le reste étant réservé à l'armée. Les élections pour sept des 330 sièges ont cependant été annulées en raison des troubles violents en cours dans l'État Shan. La LND a remporté 255 sièges, soit environ 79 % des sièges contestés. Ainsi, le parti d'opposition deviendra la majorité parlementaire contrôlant 60,3 % des sièges à la Chambre haute et 58,9 % des sièges à la Chambre basse. En revanche, le parti au pouvoir soutenu par l'armée – le Parti de la solidarité et du développement de l'Union (PSDU) – n'a remporté que 11 sièges à la Chambre haute et 30 sièges à la Chambre basse. En incluant les sièges réservés aux nommés militaires (25 %), l'armée sera la minorité parlementaire contrôlant environ 30 % des sièges de la Chambre haute et 32 % des sièges de la Chambre basse. Plusieurs partis des minorités ethniques et des indépendants détiendront les sièges restants dans les deux chambres.

Lack of Civilian Control over the Military

Apparemment, le président sortant Thein Sein et les dirigeants militaires affirment qu'ils accepteront les résultats des élections de 2015 et concéderont le pouvoir à l'opposition. Par exemple, Min Aung Hlaing, commandant en chef de l'armée, a déclaré qu'il n'y avait aucune raison de ne pas accepter les résultats des élections. Il est cependant déroutant de savoir pourquoi ils ont organisé les élections générales et ont permis à Suu Kyi et à son parti, la LND, d'y participer ? La LND était dominante lors des élections partielles de 2012, remportant 4 des 6 sièges contestés à la Chambre haute et balayant les 37 sièges contestés à la Chambre basse. Ainsi, le PSDU au pouvoir devait perdre le pouvoir si les élections générales avaient lieu. Lorsque l'opposition prend le pouvoir, les généraux de l'armée qui dirigent le pays depuis 50 ans pourraient perdre tous les privilèges qu'ils ont accumulés et pourraient même être punis pour des crimes commis pendant leur règne, tels que des violations des droits de l'homme. Pourquoi laisseraient-ils cela se produire ?

L'une des raisons pour lesquelles les dirigeants militaires semblent avoir concédé à la démocratie est qu'ils disposent d'un refuge qui peut les protéger de toute tentative du gouvernement démocratique entrant de leur nuire – les casernes de l'armée. Selon Geddes, les dictateurs militaires sont plus susceptibles de concéder lorsqu'ils sont confrontés à des demandes populaires de démocratie, par rapport aux dictateurs civils qui s'appuient principalement sur un parti politique ou des réseaux de soutien personnels pour survivre. Sa logique est la suivante. Les dictateurs civils perdent souvent tout lorsqu'ils concèdent la défaite, car une fois hors du pouvoir, ils n'ont généralement aucun appareil pour les maintenir en sécurité. Contrairement à leurs homologues civils, les dirigeants militaires peuvent retourner dans leurs casernes lorsqu'ils concèdent. Leur source essentielle de pouvoir s'y trouve, et lorsque le gouvernement démocratique entrant tente de les accuser de leurs méfaits passés, par exemple, les dirigeants militaires peuvent revenir avec l'aide de leurs troupes.

En plus du refuge fiable que tous les dirigeants militaires du monde possèdent habituellement, la junte militaire au pouvoir au Myanmar a conçu la constitution pour garantir leur sécurité. Au tournant du XXIe siècle, afin de renforcer la capacité de l'économie dévastée du pays à attirer les capitaux étrangers, les dirigeants militaires ont décidé d'abandonner leur politique d'isolement de longue date (la Voie birmane vers le socialisme), et ont entamé le processus de libéralisation politique et économique. Dans le cadre de ce processus, le gouvernement a annoncé une feuille de route vers la démocratie en 2003, et a rédigé une nouvelle constitution en 2008 conformément à la feuille de route.

Selon la constitution, le président ne contrôle pas l'armée en tant que commandant en chef. Au lieu de cela, un général de l'armée devient le commandant en chef des services de défense. Le chef de l'armée est nommé par le président « sur proposition et approbation du Conseil national de défense et de sécurité (Article 342) ».

Le Conseil national de défense et de sécurité (CNDS) comprend le président, deux vice-présidents, les présidents des chambres haute et basse, le commandant en chef, le commandant en chef adjoint, et les ministres de la Défense, des Affaires étrangères, de l'Intérieur et des Affaires frontalières (Article 201) ; le commandant en chef contrôle la nomination des ministres de la Défense, de l'Intérieur et des Affaires frontalières (Article 232(b)). Étant donné que les nommés militaires ont le droit de choisir l'un des vice-présidents (Article 60), l'armée peut contrôler au moins six des onze sièges du CNDS.

En outre, en cas d'état d'urgence, les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire du pays peuvent être transférés au CNDS (Article 427) ou au chef de l'armée (Article 418(a), 421(a)). Ainsi, l'armée ne sera pas sous le contrôle des responsables civils élus ; les généraux de l'armée peuvent toujours intervenir dans le processus politique en nommant des hauts responsables gouvernementaux tels que le commandant en chef, le vice-président et les ministres, et en déclarant l'état d'urgence. Elle peut même gérer l'économie directement, si elle le juge nécessaire.

New President and Aung San Suu Kyi

Aung San Suu Kyi, la dirigeante de la nouvelle majorité parlementaire, est interdite de devenir présidente ou vice-présidente car son mari et ses enfants ont la citoyenneté étrangère. La constitution stipule que toute personne dont les parents, le conjoint, ou l'un des enfants légitimes ou leur conjoint est citoyen d'un pays étranger est disqualifié pour la présidence et la vice-présidence (Article 59(f)).

Cela frustre les partisans de la LND que leur dirigeante politique populaire qui a mené une telle victoire écrasante ne puisse pas être le chef de l'exécutif. Suu Kyi indique donc clairement qu'elle contrôlera le nouveau gouvernement en étant « au-dessus du président ». Il est probable qu'elle choisira quelqu'un de loyal à elle ; par conséquent, le nouveau président sera un leader fantoche. On ne peut cependant jamais être certain qu'un président fantoche obéira toujours aux instructions de Suu Kyi.

Il est certain que Suu Kyi contrôlera la majorité parlementaire. S'il y a des désaccords sur des politiques importantes entre le président et le chef de la majorité au parlement, le nouveau gouvernement pourrait se retrouver dans une grave impasse. Dans un parlementarisme typique, la majorité au parlement peut facilement destituer le chef de l'exécutif en votant une motion de censure ; au Myanmar, cependant, la majorité parlementaire ne peut destituer le président que par une procédure de destitution, qui doit répondre à des exigences strictes.

Aung San Suu Kyi déclare qu'elle modifiera la constitution. Néanmoins, cela ne peut se faire sans le soutien des nommés militaires. Selon la constitution, plus de 75 % de tous les membres du parlement doivent consentir à un amendement. Bien que les dirigeants militaires aient conçu la constitution comme une protection contre toute sanction par le gouvernement dirigé par la LND, ils craignent le ressentiment populaire face à leurs violations des droits de l'homme, telles que les meurtres, les enlèvements et les tortures, en particulier après le soulèvement de 1988 et les élections de 1990. L'armée ne voudrait pas que Suu Kyi soit présidente.

Ongoing Armed Insurgencies

Depuis la naissance de la république en 1948, le Myanmar a souffert d'insurrections ethniques incessantes. Selon l'Accord de Panglong entre Aung San et les dirigeants des minorités ethniques Kachin, Chin et Shan en février 1947, ces groupes ethniques minoritaires se sont vu promettre l'autonomie dans la gestion de leurs propres provinces. Cinq mois après l'accord, Aung San a été assassiné, et les gouvernements nationaux successifs n'ont jamais honoré l'accord. Au lieu de cela, le pouvoir politique et économique a été fortement concentré entre les mains du groupe ethnique majoritaire birman qui contrôle le gouvernement central. Par conséquent, les minorités ethniques telles que les peuples Karen, Kachin et Shan se sont battues pour la décentralisation du pouvoir. Certains visent l'indépendance du Myanmar ; d'autres visent un fédéralisme qui leur accorderait un certain degré d'autonomie. Le gouvernement central étant réticent à disperser le pouvoir, il a été difficile de mettre fin aux insurrections de ces minorités exclues du centre.

Notant que 28 000 soldats birmans étaient morts en combattant les insurgés entre 1953 et 1989, et que plus de 40 000 recevaient des pensions d'invalidité, il [le général d'armée Saw Maung] a estimé le nombre total de vies perdues, y compris les civils et les insurgés, à plus d'un million.

Depuis 2012, une série de conflits, principalement entre bouddhistes Rakhine et musulmans Rohingya, ont marqué l'État Rakhine, situé sur la côte ouest face à la baie du Bengale. Le gouvernement central ne reconnaît pas les Rohingya comme citoyens du Myanmar, affirmant qu'ils sont des immigrants illégaux du Bangladesh. De plus, le nationalisme bouddhiste croissant encourage les attaques anti-musulmanes contre le peuple Rohingya. En conséquence, environ 140 000 Rohingya ont été déplacés, dont la plupart sont partis via la baie du Bengale en bateau ou ont été forcés dans des camps de déplacés.

Aung San Suu Kyi a été critiquée pour son silence sur le sort des groupes ethniques minoritaires, y compris les Rohingya. C'est l'un des dilemmes les plus graves auxquels Suu Kyi et la LND sont sur le point de faire face. Afin de consolider leur base de soutien, ils devraient répondre aux demandes du groupe ethnique majoritaire, les Birmans bouddhistes, en minimisant les demandes des minorités ethniques. Si les insurgences armées des minorités exclues se poursuivent, cependant, la nouvelle administration de la LND aura de grandes difficultés à éliminer la pauvreté et la violence dont le peuple birman souffre depuis longtemps, ce qui, à son tour, réduira la popularité du gouvernement et déstabilisera ainsi le nouveau régime. De plus, les conflits armés incessants conduiraient l'armée à prendre le contrôle direct du gouvernement.

En revanche, si Suu Kyi et son parti acceptent les demandes des groupes ethniques minoritaires afin de mettre fin aux insurgences, la plupart des Birmans majoritaires, mécontents du séparatisme ou du fédéralisme, tourneront le dos au nouveau gouvernement. De plus, à mesure que les sentiments nationalistes parmi les Birmans bouddhistes s'intensifient et que les préoccupations pour l'intégrité territoriale et l'intégration nationale augmentent, la tolérance des différences ethniques s'estompe.

Prospects for Myanmar’s Democracy

Aung San Suu Kyi, la future dirigeante de la majorité au parlement si l'armée concède comme promis, est susceptible de faire face à des défis redoutables de l'intérieur du pays. Elle est interdite de contrôler l'exécutif par la constitution. Elle devra donc choisir un leader fantoche qui lui obéira toujours ; une telle loyauté ne peut cependant être garantie. Il semble presque impossible de modifier la constitution car l'armée doit y consentir. De plus, les généraux de l'armée peuvent toujours superviser le nouveau gouvernement. En particulier, s'il y a une tentative de nuire à leurs intérêts, ils peuvent intervenir dans le processus politique à tout moment. Les insurgences armées en cours par les groupes ethniques minoritaires menacent l'intégrité territoriale et suscitent le chauvinisme parmi le peuple birman majoritaire qui constitue la base de soutien principale de Suu Kyi. L'économie est en croissance mais la pauvreté extrême affecte encore la majorité des citoyens. Le Fonds monétaire international estime que le produit intérieur brut (PIB) par habitant du pays basé sur la parité de pouvoir d'achat (PPA) est de 4 752 USD en 2014, ce qui est inférieur à celui du Laos, un autre voisin longtemps isolé.

Le dilemme est que tous ces défis sont interconnectés, et un échec dans la résolution de l'un d'eux peut entraîner la fin du règne de Suu Kyi et de son parti. Si l'armée reste puissante, ce qui est probable, Suu Kyi ne pourra jamais prendre le contrôle total du gouvernement. L'armée pourra alors continuer ses attaques violentes contre les minorités ethniques. Si le conflit ethnique s'intensifie, l'armée sera davantage habilitée et la croissance économique sera entravée. Cela augmentera l'insatisfaction des citoyens majoritaires à l'égard du gouvernement, ce qui, à son tour, déstabilisera le nouveau régime, ouvrant la voie à une autre intervention militaire.

Un pays peut être considéré comme démocratique si (1) son exécutif effectif est directement élu ou sélectionné par une assemblée élue, (2) une législature multipartite est élue, et (3) les partis d'opposition ou les challengers des titulaires sont autorisés et ont des chances réalistes de prendre le pouvoir. Le Myanmar remplit les deux premières conditions, mais pas la troisième. Bien que l'opposition soit autorisée et susceptible de contrôler le parlement et la présidence, cela ne signifie pas que l'opposition prend le pouvoir, car les généraux de l'armée ont toujours un contrôle strict sur l'armée et se réservent le droit de superviser le gouvernement si nécessaire. Une transition vers la démocratie est une fois de plus prolongée au Myanmar.

Recommendations

Sur la base de l'examen de la situation au Myanmar, je suggère trois recommandations aux futurs dirigeants de la nouvelle majorité au parlement.

1. Les dirigeants de la LND devraient adopter une approche graduelle pour démocratiser le pays. Ils devraient donner la priorité à la survie du fragile nouveau régime et éviter une intervention militaire. Ils ne devraient donc pas porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l'armée, tels que la poursuite des responsables de violations des droits de l'homme.

2. Les dirigeants devraient se concentrer sur la croissance économique. Davantage d'investissements et d'aide au pays contribueront à réduire la pauvreté en créant des emplois, ce qui consolidera leur base de soutien. Les généraux de l'armée bénéficieront de la croissance car ils contrôlent de nombreuses entreprises, y compris de grands conglomérats.

3. Dans le même ordre d'idées, le conflit ethnique devrait être abordé sous l'angle économique. La violence nuit à la croissance. Les nouveaux dirigeants devraient encourager l'investissement et le commerce intérieur dans les provinces où se concentrent les minorités ethniques. Les intérêts partagés ont tendance à supprimer la passion de conquérir l'autre.

En outre, je suggère deux recommandations à la communauté internationale, en particulier aux agences donatrices et aux militants des droits de l'homme.

1. Les agences donatrices gouvernementales ou non gouvernementales, y compris les agences d'aide au développement, devraient apporter un soutien financier au pays à condition que l'armée n'intervienne pas dans le processus politique. Les généraux de l'armée ont décidé d'adopter la libéralisation principalement parce qu'ils voulaient attirer les capitaux étrangers. Parce qu'ils sont les principaux bénéficiaires de l'aide financière croissante au pays, une menace d'arrêter le financement contribuera à réduire leur tentation d'intervenir.

2. Les militants des droits de l'homme devraient se concentrer davantage sur les abus commis contre les minorités ethniques lors des insurgences armées en cours que sur ceux des militants pro-démocratie sous le régime militaire passé. Les demandes de punition des responsables militaires responsables de ces derniers augmenteront la probabilité d'une autre intervention militaire. Les militants des droits de l'homme devraient donc attirer l'attention sur les abus en cours. Ils devraient également inciter les donateurs internationaux à cesser leur soutien si l'armée poursuit ses attaques brutales contre les groupes minoritaires. ■

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