Transición prolongada a la democracia en Myanmar

Jae Hyeok Shin es profesor asistente de ciencias políticas y relaciones internacionales en la Universidad de Corea. Sus intereses principales radican en los sistemas electorales, los partidos, la política legislativa y el desarrollo político/económico en nuevas democracias, especialmente en Asia Oriental y Sudoriental. Sus trabajos han aparecido en revistas como Party Politics, Political Science Quarterly, Government & Opposition, Democratization, y Journal of East Asian Studies.

Elecciones Históricas

Las esperadas elecciones generales se celebraron en Myanmar el 8 de noviembre de 2015. Generales del ejército han gobernado el país desde el golpe de estado liderado por el General Ne Win en 1962. Las últimas elecciones generales en las que participó el partido de oposición de Aung San Suu Kyi, la Liga Nacional para la Democracia (NLD), fueron en 1990. Estudiantes en Yangon iniciaron una serie de protestas contra el gobierno militar y exigieron democracia desde principios de 1988. Durante la incesante agitación civil, el longevo líder Ne Win renunció el 23 de julio de 1987, y se produjeron protestas a nivel nacional el 8 de agosto de 1988 (levantamiento 8888). Aung San Suu Kyi, hija del venerado Aung San (1915-47), emergió como líder del movimiento prodemocracia durante el levantamiento, y fundó la NLD el 27 de septiembre de 1988. Aunque una brutal represión del ejército tras un golpe de estado puso fin al levantamiento, el gobierno militar entrante cedió y organizó elecciones multipartidistas en 1990. En las elecciones de 1990, mientras Aung San Suu Kyi estaba bajo arresto domiciliario desde el año anterior, la NLD ganó 392 de los 492 escaños del parlamento; el Partido de Unidad Nacional gobernante, respaldado por el ejército, solo obtuvo 10 escaños. El gobierno militar rechazó los resultados y encarceló a miles de partidarios de la NLD, sin embargo. Las siguientes elecciones generales se celebraron en 2010; Suu Kyi todavía estaba bajo arresto domiciliario y la NLD boicoteó las elecciones. El ejército liberó a Suu Kyi justo después de las elecciones de 2010 y le permitió postularse para un escaño parlamentario en elecciones parciales en 2012. Entró al parlamento después de las elecciones y se convirtió en la Líder de la Oposición.

La NLD logró una victoria abrumadora en las elecciones generales de 2015. En la cámara alta (Amyotha Hluttaw: Cámara de las Nacionalidades) se disputaron 168 de los 224 escaños (75%) y los escaños restantes fueron reservados para nombramientos militares, y la NLD ganó 135 escaños, o aproximadamente el 80% de los escaños disputados. En la cámara baja (Pyithu Hluttaw: Cámara de Representantes) se debían elegir 330 de los 440 escaños (75%), con los restantes reservados para el ejército. Sin embargo, se cancelaron las elecciones para siete de los 330 escaños debido a los continuos disturbios violentos en el Estado de Shan. La NLD ganó 255 escaños, o aproximadamente el 79% de los escaños disputados. Por lo tanto, el partido de oposición se convertirá en la mayoría parlamentaria controlando el 60,3% de los escaños en la cámara alta y el 58,9% de los escaños en la cámara baja. En contraste, el partido gobernante respaldado por el ejército, el Partido de la Solidaridad y el Desarrollo de la Unión (USDP), ganó solo 11 escaños en la cámara alta y 30 escaños en la cámara baja. Incluyendo los escaños reservados para nombramientos militares (25%), el ejército estará en la minoría parlamentaria controlando aproximadamente el 30% de los escaños de la cámara alta y el 32% de los escaños de la cámara baja. Varios partidos de minorías étnicas e independientes ocuparán los escaños restantes en ambas cámaras.

Falta de Control Civil sobre el Ejército

Aparentemente, el presidente saliente Thein Sein y los líderes militares afirman que aceptarán los resultados de las elecciones de 2015 y cederán el poder a la oposición. Por ejemplo, Min Aung Hlaing, comandante en jefe del ejército, dijo que no había razón para no aceptar los resultados electorales. Es desconcertante, sin embargo, ¿por qué celebraron las elecciones generales y permitieron que Suu Kyi y su partido NLD participaran en ellas? La NLD fue dominante en las elecciones parciales de 2012 ganando 4 de los 6 escaños disputados en la cámara alta y arrasando en los 37 escaños disputados en la cámara baja. Por lo tanto, se predijo que el partido gobernante USDP perdería el poder si se celebraban las elecciones generales. Cuando la oposición toma el poder, los generales del ejército que han gobernado el país durante los últimos 50 años podrían perder todos los privilegios que han acumulado y podrían incluso enfrentar castigos por crímenes cometidos durante su gobierno, como violaciones de derechos humanos. ¿Por qué permitirían que esto sucediera?

Una de las razones por las que los líderes militares parecen haber cedido a la democracia es porque tienen un refugio que puede protegerlos de cualquier intento del gobierno democrático entrante de hacerles daño: los cuarteles del ejército. Según Geddes, los dictadores militares son más propensos a ceder cuando se enfrentan a demandas populares de democracia, en comparación con los dictadores civiles que dependen principalmente de un partido político o redes de apoyo personal para sobrevivir. Su lógica es la siguiente. Los dictadores civiles a menudo lo pierden todo cuando ceden la derrota, porque una vez que están fuera del poder, generalmente no tienen aparatos que los mantengan a salvo. A diferencia de sus homólogos civiles, los líderes militares pueden regresar a los cuarteles cuando ceden. Su fuente esencial de poder reside allí, y cuando el gobierno democrático entrante intente acusarlos de sus errores pasados, por ejemplo, los líderes militares pueden regresar con la ayuda de sus tropas.

Además del refugio confiable que todos los líderes militares del mundo suelen tener, la junta militar gobernante de Myanmar ideó la constitución para garantizar su seguridad. A principios del siglo XXI, para impulsar la capacidad de la devastada economía del país para atraer capital extranjero, los líderes militares decidieron abandonar su política de aislamiento de larga data (Camino Birmano al Socialismo) y comenzaron el proceso de liberalización política y económica. Como parte del proceso, el gobierno anunció una hoja de ruta hacia la democracia en 2003 y redactó una nueva constitución en 2008 de acuerdo con la hoja de ruta.

Según la constitución, el presidente no controla al ejército como comandante en jefe. En cambio, un general del ejército se convierte en el Comandante en Jefe de los Servicios de Defensa. El jefe del ejército será nombrado por el presidente “con la propuesta y aprobación del Consejo Nacional de Defensa y Seguridad (Artículo 342)”.

El Consejo Nacional de Defensa y Seguridad (NDSC) está compuesto por el presidente, dos vicepresidentes, los presidentes de la cámara alta y baja, el comandante en jefe, el subcomandante en jefe y los ministros de defensa, asuntos exteriores, asuntos internos y asuntos fronterizos (Artículo 201); el comandante en jefe controla la nominación de los ministros de defensa, asuntos internos y asuntos fronterizos (Artículo 232(b)). Dado que los nombramientos militares tienen derecho a elegir a uno de los vicepresidentes (Artículo 60), el ejército puede controlar al menos seis de los once escaños del NDSC.

Además, en estado de emergencia, los poderes legislativo, ejecutivo y judicial del país pueden ser transferidos al NDSC (Artículo 427) o al jefe del ejército (Artículo 418(a), 421(a)). Por lo tanto, el ejército no estará bajo el control de los funcionarios civiles electos; los generales del ejército aún pueden intervenir en el proceso político nombrando funcionarios gubernamentales de alto perfil como el comandante en jefe, el vicepresidente y los ministros, y declarando un estado de emergencia. Incluso puede gestionar la economía directamente, si lo considera necesario.

Nuevo Presidente y Aung San Suu Kyi

Aung San Suu Kyi, la líder de la nueva mayoría parlamentaria, tiene prohibido ser presidenta o vicepresidenta porque su esposo e hijos tienen ciudadanía extranjera. La constitución estipula que cualquier persona cuyos padres, cónyuge, o uno de los hijos legítimos o sus cónyuges sea ciudadano de un país extranjero está descalificado para ser presidente y vicepresidente (Artículo 59(f)).

Frustra a los partidarios de la NLD que su popular líder política que lideró una victoria tan aplastante no pueda ser la jefa ejecutiva. Suu Kyi deja claro así que controlará el nuevo gobierno estando “por encima del presidente”. Es probable que elija a alguien leal a ella; por lo tanto, el nuevo presidente será un líder títere. Nunca se puede estar seguro, sin embargo, de que el presidente títere siempre obedecerá las instrucciones de Suu Kyi.

Es seguro que Suu Kyi controlará la mayoría parlamentaria. Si hay desacuerdos sobre algunas políticas importantes entre el presidente y el líder de la mayoría en el parlamento, el nuevo gobierno se enfrentará a un grave punto muerto. En el parlamentarismo típico, la mayoría en el parlamento puede destituir fácilmente al jefe ejecutivo aprobando una moción de censura; en Myanmar, sin embargo, la mayoría parlamentaria solo puede destituir al presidente a través de un juicio político, que debe cumplir requisitos estrictos.

Aung San Suu Kyi declara que enmendará la constitución. No obstante, no se puede hacer sin el apoyo de los nombramientos militares. Según la constitución, más del 75% de todos los miembros del parlamento deben consentir una enmienda. Aunque los líderes militares idearon la constitución como una salvaguardia contra cualquier castigo por parte del gobierno liderado por la NLD, temen el resentimiento popular por sus abusos de derechos humanos, como asesinatos, secuestros y torturas, especialmente tras el levantamiento del 8888 y las elecciones de 1990. El ejército no querría que Suu Kyi fuera la presidenta.

Insurgencias Armadas en Curso

Desde el nacimiento de la república en 1948, Myanmar ha sufrido incesantes insurgencias étnicas. Según el Acuerdo de Panglong entre Aung San y líderes de minorías étnicas de Kachin, Chin y Shan en febrero de 1947, a esos grupos étnicos minoritarios se les prometió autonomía en la gestión de sus propias provincias. Cinco meses después del acuerdo, Aung San fue asesinado, y los sucesivos gobiernos nacionales nunca honraron el acuerdo. En cambio, el poder político y económico se ha concentrado en gran medida en manos del grupo étnico mayoritario Bamar, que controla el gobierno central. Por lo tanto, las minorías étnicas como los pueblos Karen, Kachin y Shan han luchado por la descentralización del poder. Algunos buscan la independencia de Myanmar; otros buscan el federalismo que les otorgaría cierto grado de autonomía. Dado que el gobierno central se ha mostrado reacio a dispersar el poder, ha sido difícil poner fin a las insurgencias de esas minorías excluidas del centro.

Teniendo en cuenta que 28.000 soldados de Myanmar habían muerto luchando contra los insurgentes entre 1953 y 1989, y más de 40.000 recibían pensiones por discapacidad, él [General de División Saw Maung] estimó que el total de vidas perdidas, incluidos civiles e insurgentes, superaba el millón.

Desde 2012, una serie de conflictos, principalmente entre budistas de Rakhine y musulmanes Rohingya, han afectado al estado de Rakhine, situado en la costa occidental frente a la Bahía de Bengala. El gobierno central no reconoce a los Rohingya como ciudadanos de Myanmar, afirmando que son inmigrantes ilegales de Bangladesh. Además, el creciente nacionalismo budista fomenta ataques anti-musulmanes contra el pueblo Rohingya. Como consecuencia, unos 140.000 Rohingya han sido desplazados, la mayoría de los cuales han partido a través de la Bahía de Bengala en barcos o han sido forzados a campos de desplazados.

Aung San Suu Kyi ha sido criticada por su silencio ante la difícil situación de los grupos étnicos minoritarios, incluidos los Rohingya. Es uno de los dilemas más graves que Suu Kyi y la NLD están a punto de enfrentar. Para consolidar su base de apoyo, tendrían que responder a las demandas del grupo étnico mayoritario, los Bamar budistas, minimizando las demandas de las minorías étnicas. Si las insurgencias armadas de las minorías excluidas continúan, sin embargo, la nueva administración de la NLD tendrá grandes dificultades para eliminar la pobreza y la violencia que han sufrido durante mucho tiempo el pueblo de Myanmar, lo que, a su vez, disminuirá la popularidad del gobierno y, por lo tanto, desestabilizará el nuevo régimen. Además, los conflictos armados incesantes llevarían al ejército a tomar el control directo del gobierno.

En contraste, si Suu Kyi y su partido aceptan las demandas de los grupos étnicos minoritarios para poner fin a las insurgencias, la mayoría del pueblo Bamar, descontento con el separatismo o el federalismo, les dará la espalda al nuevo gobierno. Además, a medida que los sentimientos nacionalistas entre los Bamar budistas se intensifican y aumentan las preocupaciones por la integridad territorial y la integración nacional, la tolerancia de las diferencias étnicas se desvanece.

Perspectivas para la Democracia en Myanmar

Aung San Suu Kyi, la futura líder de la mayoría en el parlamento si el ejército cede como se prometió, probablemente enfrentará desafíos desalentadores desde dentro del país. La constitución le impide controlar el ejecutivo. Por lo tanto, tendrá que elegir a un líder títere que siempre le obedezca; sin embargo, tal lealtad no puede garantizarse. Parece casi imposible enmendar la constitución porque el ejército tiene que consentir. Además, los generales del ejército aún pueden supervisar al nuevo gobierno. En particular, si hay un intento de dañar sus intereses, pueden intervenir en el proceso político cuando quieran. Las insurgencias armadas en curso por parte de grupos étnicos minoritarios amenazan la integridad territorial y fomentan el chovinismo entre el pueblo Bamar mayoritario, que constituye la base de apoyo principal de Suu Kyi. La economía está creciendo pero la pobreza extrema todavía afecta a la mayoría de los ciudadanos. El Fondo Monetario Internacional estima que el producto interno bruto (PIB) per cápita del país basado en la paridad de poder adquisitivo (PPA) es de 4.752 USD en 2014, lo que es inferior al de Laos, otro vecino de larga data y aislado.

El dilema es que todos esos desafíos están interconectados, y un fracaso en abordar uno de ellos puede escalar hasta el fin del gobierno de Suu Kyi y su partido. Si el ejército sigue siendo poderoso, lo que probablemente será el caso, Suu Kyi nunca podrá tomar el control total del gobierno. El ejército entonces podrá continuar los ataques violentos contra las minorías étnicas. Si el conflicto étnico se intensifica, el ejército se fortalecerá aún más y el crecimiento económico se verá obstaculizado. Eso aumentará la insatisfacción de los ciudadanos mayoritarios con el gobierno, lo que, a su vez, desestabilizará el nuevo régimen allanando el camino para otra intervención militar.

Un país puede considerarse democrático si (1) su ejecutivo efectivo es elegido directamente o seleccionado por una asamblea electa, (2) se elige una legislatura con múltiples partidos, y (3) se permite a los partidos de oposición o a los retadores de los titulares tener oportunidades realistas de tomar el poder. Myanmar ha cumplido las dos primeras condiciones, pero no la tercera. Aunque se permite a la oposición y es probable que controle el parlamento y la presidencia, no significa que la oposición tome el poder, porque los generales del ejército todavía tienen un control estricto sobre el ejército y se reservan el derecho de supervisar al gobierno cuando sea necesario. Una transición a la democracia se ha prolongado una vez más en Myanmar.

Recomendaciones

Basándome en el estudio de la situación en Myanmar, sugiero tres recomendaciones a los líderes entrantes de la nueva mayoría en el parlamento.

1. Los líderes de la NLD deben adoptar un enfoque gradual para democratizar el país. Deben priorizar la supervivencia del frágil nuevo régimen y evitar una intervención militar. Por lo tanto, no deben dañar los intereses centrales del ejército, como el enjuiciamiento de los responsables de abusos de derechos humanos.

2. Los líderes deben centrarse en el crecimiento económico. Más inversión y ayuda al país ayudarán a reducir la pobreza creando empleos, lo que consolidará su base de apoyo. Los generales del ejército se beneficiarán del crecimiento porque controlan muchas empresas, incluidos grandes conglomerados.

3. En la misma línea, el conflicto étnico debe abordarse desde la perspectiva económica. La violencia perjudica el crecimiento. Los nuevos líderes deben fomentar la inversión y el comercio interno en las provincias donde se concentran las minorías. Los intereses compartidos tienden a reprimir la pasión de uno por conquistar al otro.

Además, sugiero dos recomendaciones a la comunidad internacional, particularmente a las agencias donantes y activistas de derechos humanos.

1. Las agencias donantes gubernamentales o no gubernamentales, que incluyen agencias de ayuda al desarrollo, deben brindar apoyo financiero al país a condición de que el ejército no intervenga en el proceso político. Los generales del ejército decidieron abrazar la liberalización principalmente porque querían atraer capital extranjero. Dado que son los principales beneficiarios de la creciente ayuda financiera al país, una amenaza de detener la financiación ayudará a reducir su tentación de intervenir.

2. Los activistas de derechos humanos deben centrarse más en los abusos contra las minorías étnicas durante las insurgencias armadas étnicas en curso que en los de los activistas prodemocracia durante el pasado régimen militar. Las peticiones de castigar a los funcionarios del ejército responsables de estos últimos aumentarán la probabilidad de otra intervención militar. Por lo tanto, los activistas de derechos humanos deberían llamar la atención sobre los abusos en curso. También deberían inducir a los donantes internacionales a suspender su apoyo si el ejército continúa con ataques brutales contra grupos minoritarios. ■

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