利用东亚国际关系中的中等强国公共外交

Jan Melissen 是荷兰国际关系研究所‘克林根达尔’的高级研究员，也是比利时安特卫普大学的外交学教授。他是《海牙外交杂志》的创始联合编辑。他还是中国领先的非政府公共外交智库察哈尔学会的高级研究员。他最近合著了克林根达尔报告《数字时代的外交》（2015年）。

Yul Sohn 是韩国延世大学国际研究研究生院教授兼院长。他还是GlobalNet 21的主席，以及韩国主要外交政策智库——首尔东亚研究所日本研究中心的主任。他最近题为“安倍对地区国际秩序的影响”的项目发表在《亚洲视角》（2015年夏季）上。

亟需外交

为解决东亚国际政治的重叠挑战，改善外交关系的需求显而易见并得到广泛认可。亚洲领导人经常呼吁外交在东亚国际政治中发挥更重要的作用。安倍晋三首相呼吁“价值外交”，朴槿惠总统呼吁在东亚的外交中坚持“信任”。与邓小平以来的中国传统不同，习近平主席也在反思支撑中国“大国关系”的原则。然而，如果亚洲领导人没有投入足够的外交来缓和紧张局势，大量的事件将继续考验东亚国家之间的关系。围绕中国纪念二战70周年的外交斡旋，既不是第一次，也不是最后一次，更不是最大的争端，在这种争端中，顽固的意识形态、恐惧和面子与常识竞争。至少与西方相比，‘亚洲例外论’的论据很容易成立。当东亚外交公开化时，由记忆和身份驱动的强烈情感常常占据上风。国家之间基于历史的不信任和敌意加剧了地区安全困境，并使合理的经济交易变得复杂化。威权主义的中国与日本、韩国、印度、印度尼西亚和澳大利亚等民主中等强国之间的基于价值观的差异是这种复杂组合的另一个因素。

广阔的东亚地区的外交面临着不少挑战。首先，存在着“亚洲悖论”，即贸易和经济相互依存的蓬勃发展却被相互冲突的外交政策利益和东亚军备竞赛所破坏。近年来，主权争端加剧了中国-日本-韩国三角关系过度安全化。与世界上任何其他地区相比，东亚地区似乎更接近于设计或意外的旧式战争威胁，国内民族主义缩小了政治领导人在国际谈判中的选择余地。中国与美国之间在各自推动地区架构设计方面的战略竞争，是该地区高级外交的主要驱动力。随着亚洲开发银行（ADB）被亚洲基础设施投资银行（AIIB）补充或挑战，以及跨太平洋伙伴关系（TPP）被区域全面经济伙伴关系（RCEP）所取代，中国正在批判性地、选择性地审视现有的地区秩序，并将其他国家置于美国和日本所倡导的维持现状战略的对立面。

我们认为，在这种硬实力背景下，并着眼于地区主义和构建共同地区认同的共同利益，东亚公共外交的“软”潜力值得更多关注。这既不是一个常规论点，也不是当下的政治潮流。在东亚国际关系中，软实力常常被视为一种零和商品。据此推理，公共外交成为一种可以动员民众以削弱对手力量的政策工具。尽管我们不低估这种现实，但政治和外交关系中的变化暗流可能指向不同的方向。诚然，公共外交可以在地缘政治竞争的背景下服务于狭隘定义的国家利益，但它同样可以促进更广泛定义的、符合共同地区利益的目标。我们建议，利用公共外交来解决或减少冲突在东亚可能具有很大的潜力。

对东亚公共外交的理解需要超越主导性大国叙事。在本政策简报中，我们将更仔细地考察它在不同国家背景下的发展方式。我们还将简要提及公共外交在处理影响整个地区的两个重大问题上的潜力：民主化问题和“历史问题”。因此，以下三个问题值得我们关注。亚洲中等强国，特别是韩国、日本、印度尼西亚、澳大利亚和印度，面临着哪些主要的公共外交挑战？公共外交政策如何才能服务于整个地区的稳定与繁荣？就该地区面临的两个重大挑战而言，我们提出公共外交是否有助于促进东亚的民主化，并能否帮助缓解围绕对历史的解释分歧所造成的国际紧张局势？

重塑国际政策的新方式

毫无疑问，东亚各国政府正在熟悉公共外交实践的环境极其严峻。在反复的危机背景下，人们很容易倾向于认为公共外交可能破坏地区稳定。忽视该地区多重紧张和冲突的状况没有意义，但过度夸大东亚国际关系中过于刻板的形象也没有意义。东亚不仅仅是那种偏爱传统威斯特伐利亚国家间关系和严格遵守不干涉外交准则的传统外交文化的体现。该地区并非不受外交全球趋势的影响，寻找正在展开的地区关系结构中的变化暗流是有意义的。老式的、排他性的“俱乐部外交”模式在东亚可能仍然比在欧洲或北美更为强大。但它正面临压力。

公共外交的兴起在逐渐侵蚀东亚传统外交实践的过程中发挥了作用，理解其附带性质至关重要。公共外交不应仅仅被视为地缘政治竞争的软实力方面。它与国家及其社会之间相互关系方式的更广泛变化过程息息相关。公共外交“提出了一种重塑国际政策及其执行方式的新思路，因此它基于对沟通和谈判过程性质的不同理解。”政府将公共外交视为外交工具箱中装饰性特征的旧观念正逐渐被认识到，即公共外交正成为外交实践不可或缺的一部分，是其更广泛外交战略的一部分，并对实现具体政策目标具有重要意义。认为东亚的公共外交从属于主要地缘政治目标，或者认为它本质上是该地区国际关系中的闯入者，这两种论点都不可信。

中等强国偏爱公共外交

东亚的“新兴中等强国”，如韩国和印度尼西亚，有兴趣将公共外交发展为一种战略工具。它们普遍认为，公共外交尚未在加强战略外交目标方面取得成效。澳大利亚也是如此，它在上个世纪就已经是一个自我定位的中等强国。例如，看到一些中等强国在MIKTA（墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其和澳大利亚）框架内为发展多边外交的更基于价值的方法做出贡献，以促进全球利益，这是很有趣的。当然，东亚中等强国非常清楚其硬实力不足以及个体影响地区对话进程的困难。这是它们通过非正式多边主义开展合作的动力。有进取心的中等强国将软实力视为提升其共同叙事在作为地区领导者（实际或潜在）的美国和中国之间的竞争中的相关性的途径。例如，韩国在主办G20（2010年）、核安全峰会（2012年）和绿色气候基金（2012年）会议方面取得了很大成就。在这些峰会期间，以及在这些会议之前和之后的 the diplomatic processes 中，历届韩国政府都展现了利用公共外交来帮助塑造关于全球公共产品的地区和国际辩论的能力。

这种更具思想性和政策导向的中等强国公共外交实验，是对以文化为中心的方法的补充，只要后者愿意革新并适应数字时代的需求，这种方法仍然是有效的。中等强国偏爱多边主义，这体现在它们对全球议程的浓厚兴趣，同时利用其国际网络力量。这展示了东亚国际关系的另一面，超越了传统国家间地缘政治以及某种程度上自闭的形象政治和文化推广。亚洲新兴的“崛起中力量”展现了创新能力，既是变革的接受者也是推动者。凭借其全球积极性，东亚中等强国在思想性问题上可能比在努力弥合中国和美国所倡导的相互竞争的制度体系之间差距方面取得更多成就。在共同设计亚洲的区域制度架构方面，即使作为初级伙伴，也很难找到中等强国对地区巨头施加影响力的证据。

东亚中等强国在国际关系中的方法差异巨大。它们反映了文化、历史经验、政治制度、宗教以及人口结构等方面的巨大反差。通过公共外交将国家认同与外部世界联系起来，东亚中等强国正试图增强其对地区和全球事务的影响力。关注中国以外的视角是有意义的，尤其是因为一些地区大国在公开拥抱这一概念之前就已经对公共外交发表了相当多的看法。以其他国家为超级大国外交政策的仅仅是对象来看待的以中国为中心的做法，也不会为理解该地区相关其他国家留下多少空间。

韩国与日本：国内制约，全球机遇

出于国家安全的明显原因，韩国是一个特殊案例。尽管韩国外交政策因半岛安全困境的沉重制约而一直专注于半岛问题，但这并未妨碍其对全球事务采取自由主义制度主义的视角。我们认为，在未来五到十年内，韩国战略公共外交的一项核心任务是发出明确的多边主义信息，并参与积极的政策角色，以继续巩固其在全球的中等强国地位。其次，韩国的公共外交应以长远眼光进行，不抱有对短期可衡量收益的不切实际的期望。包容性强且接近国际规范的政策将对外来公众更具吸引力——但这需要时间才能获得回报。受政治驱动的短期公共外交将面临适得其反的风险。亚洲不同大国在华盛顿、北京和布鲁塞尔等重要外交中心兜售其对亚洲历史问题的解读，就证明了这一点。我们提倡的对比性方法意味着要重新计算国家利益，以更普世的方式构建韩国的目标，从而克服东北亚民族主义以自我为中心、狭隘的性质。

在公共外交的结构方面，外交部和文化体育观光部负责战略和文化公共外交。其他部委和公共组织也参与公共外交。它们的结构性问题是缺乏协调，因此需要跨部门合作与协调才能取得更切实的成果。特别建议未来的韩国领导人认识到，精英导向、自上而下的公共外交需要逐步辅以与各类非政府行为者的合作。网络是外交的概念基础，这包括以政策为导向的关系建设，以及在政府和国际组织舒适区之外的更“横向”的工作方式。韩国公共外交应学会如何利用其本国民间社会的更大合法性，并为非国家行为者参与公共外交创造机会。在这方面，韩国可以借鉴日本的经验，日本在私人行为者参与方面拥有相对良好的战后记录。

日本的公共外交与其历史和国家认同问题纠缠不清。特别是，自20世纪80年代历史问题成为其与中国主要外交冲突之一以来，中日之间不断变化的权力平衡一直困扰着东京的公共外交。只要日本外交和安全政策中的任何“正常化”言论被其邻国视为“军事化”，日本政府就被建议将其公共外交与自由主义的全球政策议程、日本文化的吸引力，甚至日本作为旅游目的地联系起来。保守派民族主义者在国内政治中设法扩大其空间，日本在东亚的公共外交将难以突破负面认知的恶性循环。日本与国际主义议程的联系以及2020年奥运会等大型赛事的机遇可能会给政府一些公共外交的喘息空间。尽管如此，日本公共外交最重要的考验在于找到克服与邻国关系中历史问题的方法。日本无法独自解决这个难题。这可以说是东亚最棘手的公共外交难题，但没有哪个外交难题是无法治愈的。

印度尼西亚：能否保持势头？

印度尼西亚的公共外交难题很多，但与其他任何东亚中等强国都大不相同。国内政治有很大潜力对其公共外交抱负产生负面影响，正如自2008年威权统治结束以来一再发生的那样。同时，让印度尼西亚相对活跃的民间社会发声，可能是印度尼西亚精英们最难兑现的承诺之一。在这个年轻的民主国家，总统的个人魅力在外交政策方面起着重要作用，因此公共外交是否是优先事项也取决于此。最近经济增长的挫折似乎促使佐科·维多多政府转向商业外交，可能牺牲了前政府时期对印度尼西亚有利的国际主义政策。在多边层面，印度尼西亚是否会继续保持支撑巴厘民主论坛（BDF）的以往动力值得怀疑。其2018年的十周年纪念可能揭示一个逐渐衰落的故事和政府缺乏意愿。作为一项外交政策计划，BDF也引发了关于国内政府与社会关系的重要问题。然而，印度尼西亚领导层应该认真考虑是否愿意放弃BDF迄今取得的成就。在另一个多边活动领域，建议印度尼西亚提高其在MIKTA中的地位，在那里它与澳大利亚和韩国不相上下。在双边关系领域，由于印度尼西亚政府和社会在与澳大利亚的关系问题上情绪激动，因此很明显，管理国内的看法对印度尼西亚的海外形象很重要。

澳大利亚、印度与改革的必要性

就其中等强国抱负而言，澳大利亚可以与韩国和印度尼西亚相提并论，因为这三个国家在硬实力资源方面相对匮乏。它们各自都将追求软实力和公共外交视为在国际舞台上保持相关性的方式。澳大利亚作为一个地处东亚边缘的相对较小的西方国家，并且在经济上严重依赖其亚洲邻国，在让自己的声音被听到方面面临着来自其他国家的激烈竞争。这既适用于该地区，也适用于全球环境。澳大利亚的亚洲邻国认为它比它们更需要它们，而它们在很大程度上未言明的信念是有道理的。面对这一挑战，近年来，历届澳大利亚政府的公共外交都不一致，缺乏方向和承诺。亚洲中等强国特有的战略视角似乎在澳大利亚身上缺失——这使得其公共外交看起来更像是战略外交政策的附加项，而不是其组成部分。

作为亚洲的西方国家，澳大利亚拥有强大的中等强国记录，可以追溯到其一些亚洲伙伴尚未被称为或几乎不能被称为民主国家的时期。澳大利亚可以在G20和MIKTA等国际场合发挥其外交经验和创业精神，在那里它有机会与东亚的新兴中等强国建立重要的联盟。然而，澳大利亚在未来几年需要解决的问题是将其公共外交创造性地融入其更广泛的外交努力中。如果做不到这一点，澳大利亚将无法充分吸收外交实践近期转型的本质。

与澳大利亚不完全相似的是，印度在一些人看来处于东亚的边缘。这里应该考虑到，印度独立后才开始更加战略性地关注东亚。在与中国的潜在竞争背景下，新德里的公共外交高度关注其直接邻国和跨界关系。与本文未讨论的许多其他亚洲国家一样，印度的政治和官僚文化使其政府难以吸引非国家行为者参与其公共外交。这是印度公共外交2.0发展的一个相当大的障碍。印度种姓社会的高度等级化DNA使得与国内外公众进行接触的想法更加困难。虽然一些西方观察家认为印度是一个拥有巨大软实力潜力的国家，尤其基于其文化多样性和电影，但一系列结构性因素实际上构成了印度公共外交的障碍。这包括其外交部门的规模非常小，与比这个金砖国家成员国规模小得多的国家的外交部相比。印度的公共外交需要现代化和改革——但在这方面，印度在更广泛的东亚地区绝非独一无二。这个世界上最大的民主国家与其他东亚中等强国的一个显著共同点是，它们不愿在其外交政策中推动民主议程。其原因很复杂，除其他外，可以追溯到该国的殖民历史、其发展中国家的身份，以及——毫无疑问——中国的存在。

公共外交的制约：被忽视的民主推广和分裂的历史战争

如上所述，由于中国的主导地位及其与美国的霸权竞争，忽视东亚其他大国的公共外交政策和观点是愚蠢的。尽管如此，对中国的态度以及对这个地区巨人可接受与否的看法，显然已经影响了中等强国的公共外交。中国本身也通过大力投资软实力来补充其不断增长的硬实力，以缓解邻国的威胁认知，提升其作为地区合作与一体化促进者的作用，并推广一种新型的邻里关系——甚至是一种基于亚洲传统概念的新型外交。但中国也在划定界限，迫使东亚中等强国在行为上自我克制，在言论上自我审查。其结果是，在民主问题上，东亚中等强国的公共外交保持沉默。民主化问题是许多国家政府对外关系议程上的红线，其文化和历史原因绝不能仅仅归结为中国的反对。然而，中国认为强调对民主的期望是地区稳定的一大障碍，并且可能带来灾难性后果。这一点众所周知，但在亚洲仍然基本不被提及。至于亚洲民主国家在西方的盟友，美国和欧洲应非常仔细地解读这些信号，并将它们纳入民主化政策，只要它们的目标不仅仅是满足国内选民。

没有哪个东亚中等强国在积极推动任何重大的民主运动。东京的“价值外交”可能在某种程度上巧妙地平衡中国，但似乎并未成为日本外交政策中长期民主议程的一部分。韩国以其自身的民主成就为荣，但在此问题上却小心翼翼。它通过G20和MIKTA等包容性的多边渠道推行其基于价值的政策，为塑造其作为自由主义、国际主义力量的全球形象做出了贡献，但显著地没有损害与中国的关系。为了维持与北京健康的经济关系，澳大利亚确保自己不会过度扮演西方民主规范的倡导者角色。如上所述，印度迄今为止一直非常不愿意将其民主信誉作为外交政策工具。通过巴厘民主论坛，印度尼西亚似乎找到了一个与各种政治派别的亚洲领导人都乐于接受的方式来讨论民主，但印度尼西亚与民主的互动现实更为复杂。在印度尼西亚国内，民主的讨论方式与西方的话语很难相提并论，印度尼西亚的政治家和民间社会已经敏锐地认识到在东亚国际关系中强调民主的有限实用性。如果我们正确解读信号，印度尼西亚政府似乎开始降低对巴厘民主论坛项目的重视程度。亚洲中等强国的精英们会理解的。西方国家应该注意。在西方推广民主价值观方面，采取长远眼光，关注围绕该问题的亚洲心理气候和文化特殊性，以及——或许至关重要的是——让亚洲伙伴在联合倡议中发挥主导作用，这是有意义的。

东亚国际关系中的历史问题是一个性质完全不同但规模相当的热点问题。中国、日本和韩国都试图利用国际媒体和积极的公共外交来争取国际受众支持其各自在历史问题上的立场。由于这些公共外交运动的效果非常有限，甚至适得其反，因此很少有明显的政策变化。与此同时，该地区所有政府都共同关心克服历史问题，这就是为什么中国、日本和韩国的智库、学术界和民间社会组织的建议值得认真对待。

公共外交在何种程度上以及在何种治理和国际关系层面上能够发挥作用？值得注意的是，公共外交的核心是运用软实力，正如约瑟夫·奈所言，软实力能够创造一种双赢的局面。从这个意义上说，涉及历史问题的公共外交不应强迫他人接受自己的历史观，而应鼓励对方进行自我反思。相互理解对方的立场是历史和解的重要起点，公共外交可以为此做出贡献。跨国界的民间社会网络作为公共外交工具，在以普世价值和能够使双方追求共同目标、减少分歧的标准来构建棘手的历史问题方面是有效且有益的。明智的公共外交应更多地关注拥有共同文化遗产、生活方式和制度的社会之间的共同点和相似之处——而不是差异。最终，其常识性的目标是帮助克服民族主义，构建一个地区集体认同，从而淡化边界争端和民族历史的政治意义。

建议

基于我们的分析，我们向韩国及其他东亚中等强国的决策者提出五项精选建议。只有大胆的政策选择和政治意愿才能打破该地区的僵局，而这正是中等强国承担责任和抓住机遇的地方。

1. 中等强国应加大对公共外交的投入，特别是考虑到它们在硬实力资源方面的相对不足。这将有助于东亚中等强国应对它们在影响地区对话进程方面面临的困难。

2. 东亚的公共外交应以更长远的眼光来实践。受短期政治利益驱动的公共外交已被证明是适得其反的。

3. 包容性强且更接近国际规范的公共外交政策，将对那些对东亚长期且看似非理性的争吵感到厌倦的外国公众更具吸引力。

4. 采取“全政府”方法开展公共外交可能会带来更切实的成果。超越精英导向、自上而下的公共外交，中等强国应努力与各类非政府行为者密切合作。需要网络力量来建立以政策为导向的关系和更“横向”的工作方式。中等强国应学会如何利用其本国民间社会的更大合法性，并为它们参与公共外交创造机会。

5. 中等强国能够很好地利用软实力，创造双赢局面，从而惠及整个东亚地区。它们应停止将软实力视为零和商品。■

东亚研究所对政策问题不持机构立场，与韩国政府无任何关联。其出版物中包含的所有事实陈述和观点表达均由作者本人承担全部责任。