美国在欧洲和亚太地区弹道导弹防御政策：对韩美同盟的战略影响

李洙亨是韩国国家安保战略研究院（INSS）高级研究员。他曾于2005年至2007年担任韩国总统安保战略助理秘书。

自第二次世界大战以来，欧洲一直是美国安全政策的战略重点。然而，由于地缘政治、全球经济、金融和人口结构的变化，亚洲的战略重要性近年来大大增加。考虑到这种战略环境的变化，奥巴马政府于2011年底宣布了“重返亚洲”或“亚太再平衡”战略。

“再平衡”战略作为奥巴马政府外交和国防政策的象征性新核心，其叙事具有两个相互关联但又截然不同的含义和影响。第一个叙事是指美国外交安全政策的战略方向转变。随着东亚因中国的崛起和亚洲经济的蓬勃发展而成为21世纪国际政治的战略舞台，美国的战略重点必然从欧洲转向亚太地区。其次，面对相对实力的削弱、财政紧缩和国防预算的限制，美国需要对其全球军事部署进行调整和收缩。特别是在国防预算受限和需要有效管理军事力量的情况下，美国可能会在其“再平衡”战略中要求其盟友和伙伴国家承担更大的安全责任。

“再平衡”战略的一个战略影响似乎明确或隐含地反映了新现实主义霸权收缩的观点。根据收缩乐观论者，“衰落的大国可以从多种政策选择中进行选择，但这些选择可以归类为节约开支、降低风险和转移负担。衰落的国家也可以通过修剪其外交政策负债、调整某些地区的外交政策目标以及将特定问题定义为不太重要来降低风险。”

从这个角度来看，美国在欧洲和亚太地区的弹道导弹防御政策可以被视为一项同时满足“再平衡”战略两个含义的政策举措，即国防政策的战略调整和军事力量的高效运作。尽管美国在欧洲和亚太地区建设导弹防御系统的努力早于“再平衡”战略，但美国在这些地区的导弹防御政策可以被解读为“再平衡”战略的一个组成部分。基于其导弹防御政策，美国有可能在欧洲实现军事力量的高效管理和收缩。此外，美国还将保护其盟友的安全，并加强与亚太地区伙伴国家的合作。

因此，本文从“再平衡”战略的角度回顾了美国在欧洲和亚太地区的导弹防御政策，并探讨了其对韩美同盟的战略影响。

欧洲的“再平衡”：EPAA

冷战结束后，在欧洲的战略格局中，安全方面的主流思想普遍关注不对称和超国家威胁，而非地缘政治国家安全。尽管2014年初的乌克兰危机提醒了地缘政治安全的重要性，但这种战略环境并未发生根本性改变。此外，在“9·11”事件之后，美国及其欧洲盟友更加意识到包括核武器在内的大规模杀伤性武器的威胁日益增加。因此，在2002年11月的布拉格峰会上，北约认识到弹道导弹威胁日益增长的重要性。作为回应，北约开始建立一个利用美国导弹防御系统的弹道导弹防御系统。自2005年起，北约最初的倡议是“主动分层区域弹道导弹防御”（ALTBMD）计划，该计划“旨在保护北约部队免受中短程（3000公里以内）弹道导弹威胁”。

2009年9月，奥巴马政府提出了新的欧洲分阶段适应性方法（EPAA）作为北约的弹道导弹防御系统，随后ALTBMD计划也随之调整。EPAA旨在保护北约盟国领土免受潜在敌人的导弹袭击。EPAA的性质和范围最终是保护欧洲所有北约盟国领土和人口免受弹道导弹的威胁，并似乎强调了北约传统的集体防御作用。在2010年的里斯本峰会上，北约决定，北约“将发展导弹防御能力，以履行其集体防御的核心任务”，并且“北约现有的ALTBMD计划的指挥、控制和通信能力范围将从保护北约部署部队扩大到保护北约欧洲人口、领土和部队”。欧洲盟国同意EPAA的原因如下：首先，2000年代后期，欧洲精英阶层日益认为，欧洲面临的弹道导弹威胁正在增长而非消退。其次，美国明确告知其欧洲盟友，华盛顿愿意让EPAA承担北约导弹防御计划的绝大部分。第三，所有欧洲盟国都在区域导弹防御方面拥有发言权。最后，许多盟国认为，有限的弹道导弹防御覆盖总比没有好。因此，自2010年里斯本峰会以来，“美国对欧洲北约军事能力承诺的基石是被称为EPAA的弹道导弹防御计划”。

随着EPAA的实施，奥巴马政府得以在其“再平衡”战略中收缩在欧洲的军事力量。这意味着美国在欧洲的国防战略将逐渐从直接军事存在转变为参与式，“一种承诺较少的做法，将重点从美国在欧洲大陆的长期驻军转移开，转而关注轮换部署和盟友及伙伴能力建设”。此外，鉴于乌克兰危机，美国也不会逆转其对亚太地区的战略重点。与此同时，这要求美国的欧洲盟友在2014年威尔士峰会上信守承诺，将国防开支目标设定为占GDP的2%，并在美国缺席的情况下，在欧洲地区军事行动中发挥更大作用，同时履行北约集体防御的基本任务。

关于美国在欧洲的国防战略，这种从驻军到有限参与的战略转变已体现在五角大楼的一系列文件中——《国家军事战略》（2011年）、《战略国防指导》（2012年）和《四年防务评估》（2014年）。根据“再平衡”战略，美国永久军事存在已减少，驻欧部队人数已降至65,000人，并由轮换制度取而代之。此外，还引入了新的武器系统，即导弹防御计划。尽管白宫于2015年3月发布了第二份《国家安全战略》，以应对来自俄罗斯和所谓“伊斯兰国”的新威胁，但新文件继续强调，欧洲盟国应在美国可持续的欧洲“再平衡”战略背景下承担更多危机管理（包括区域内外）和合作安全责任。

亚太地区的“再平衡”：APPAA

由于地缘政治、经济和人口趋势，亚洲在21世纪国际政治中的战略重要性大大增加。随着亚洲经济实力的增强，特别是中国的崛起，促使奥巴马政府将其战略重点转移到亚太地区。在此背景下，奥巴马政府于2011年底宣布了一项新的全面战略，即“亚太再平衡”战略。考虑到美国持续的目标和不变的战略目标是维持和加强美国在全球的领导地位，亚太地区是美国“再平衡”战略的核心舞台。为此，美国必须制衡崛起的中国，同时需要关注朝鲜的核能力，以便在东亚保持更复杂和精密的态势。

美国在亚太地区的导弹防御政策源于国防部于2010年发布的《弹道导弹防御评估报告》。根据该报告，美国“将在每个地区（欧洲、波斯湾和东亚）推行分阶段适应性方法，该方法将根据各地区特有的威胁进行量身定制，包括威胁的规模、发展范围和速度，以及可用且最适合开发的 क्षमता。”与欧洲不同，美国在亚太地区的导弹防御政策没有官方名称，其期望的最终状态也不清楚。尽管如此，美国大力推动建立其弹道导弹防御（BMD）系统，即广为人知的“亚太分阶段适应性方法”（APPAA），这一点是显而易见的。

鉴于该地区弹道导弹威胁的增加，特别是朝鲜核导能力的不断演变，APPAA的目的是保卫前沿部署的美国部队，并加强对盟国安全的延伸威慑，以应对朝鲜的导弹袭击。因此，美国的导弹防御并非旨在改变与主要核武器国家（如俄罗斯和中国）的核威慑平衡。然而，亚太地区的美国和盟国弹道导弹防御资产“有能力拦截朝鲜以及中国发射的东亚地区近程弹道导弹（SRBMs）。该地区未来美国的弹道导弹防御能力可能会被设计用来对抗更远射程的弹道导弹，无论其来源国如何。”

APPAA的实施过程基本上基于美国以几个双边联盟体系为核心的“中心-辐条”联盟结构，这与欧洲的多边防御体系形成对比。虽然“再平衡”战略的一个主要目标是实现双边安全联盟的现代化并扩大区域伙伴关系，但另一方面，美国似乎通过加强区域安全和防务合作来构想其弹道导弹防御系统，超越其双边联盟关系。日益增长的有效连接分散的传感器和拦截器的需求是区域导弹防御的关键推动因素。建立基于互操作性的集成信息网络系统对于弹道导弹防御系统至关重要。因此，美国极力寻求建立一个基于“迷你多边”联盟体系（如美日韩或美日澳三角安全合作体系）的更集成的方法，以加强导弹防御系统的集成运行。这是因为与主要盟友进行稳固的三边导弹防御合作将为更集成的方法铺平道路。例如，“从技术角度来看，三边指挥、控制、通信（C4）网络的传感器和拦截器覆盖范围的扩大，可以通过从多个角度、在飞行轨迹的多个点跟踪导弹来提高对朝鲜的弹道导弹防御效能。”因此，美国正逐步与其条约盟友合作，扩大构成APPAA的许多特定武器系统或组成部分。最终，无论政府如何更迭，美国都可能寻求建立一个基于盟友间安全合作的区域性弹道导弹防御系统体系。

对韩美同盟的战略影响

美国似乎认识到APPAA在将牢固的双边关系编织成盟友间区域安全合作网络方面的作用。这种网络化的安全与防务合作也可以被视为符合“再平衡”战略的目标。因此，美国的弹道导弹防御系统将对美国与其主要盟友的关系以及与中国和朝鲜等相关区域国家的关系产生重大影响。从中国和朝鲜的角度来看，它们可能会认为美国的弹道导弹防御削弱了它们的核能力。两国都可能认为，无论美国的真实意图如何，这都会破坏全球防扩散机制以及它们通过相互保证毁灭实现的自身威慑。此外，美国的弹道导弹防御将迫使它们加强自身的核威慑。

在美日韩弹道导弹防御系统和全面三边安全合作方面，美国、日本和韩国之间存在一些细微差别。首先，美国强调加强三者之间的军事合作，以在该地区建立多层弹道导弹防御体系。例如，参谋长联席会议主席马丁·邓普西将军表示，“现在是时候了，具备了合适的能力，寻求建立一个包含美国、日本和韩国军事资产的协作式、三边弹道导弹防御体系。”尽管围绕弹道导弹防御系统存在大量的国内辩论，但日本是该地区除美国之外与美国合作最密切的国家。目前，日本已获得美国支持并与其共同开发了建设弹道导弹防御系统所需的各种武器系统，包括配备宙斯盾弹道导弹防御系统和SM-3拦截器的4艘军舰、PAC-2、PAC-3电池以及托管的美国拥有的AN/TPY-2雷达。华盛顿和东京还共同开发了下一代SM-3 Block IIA拦截器，该拦截器将能够防御更大范围和更复杂的威胁。此外，日本还将增加AN/TPY-2雷达，并将弹道导弹防御军舰数量增加到八艘。在这方面，“成熟的美日弹道导弹防御伙伴关系已成为提高联盟互操作性的关键驱动力，美国和日本已基本建立了联合指挥关系……从任何潜在对手的角度来看。”

另一方面，韩国一直在推广其自身的导弹防御计划，即韩国航空和导弹防御系统（KAMD），以应对朝鲜发射的飞机、巡航导弹和弹道导弹，而不是与联盟维度进行集成。自2008年初以来，KAMD系统已逐步获得其先进的弹道导弹防御能力，包括PAC-2和PAC-3电池。前者是从美国购买的系统，后者是托管的美国拥有的系统。然而，首尔“拒绝将其导弹防御系统整合到美国和日本正在开发的更大规模的亚洲区域网络中。”与美国和日本的战略定位不同，作为分裂的国家，韩国对弹道导弹防御系统怀有复杂的情感，原因多种多样。

在这方面，韩国对APPAA的战略担忧如下：最重要的是，可能与美国弹道导弹防御系统整合可能会对韩国对安全自主的担忧产生重大影响。最近，在韩国部署“萨德”（THAAD）作为APPAA组成部分的问题在韩国安全界引起了巨大争议。从韩国的角度来看，评估“萨德”将如何有助于促进韩国的安全及其未来的统一政策至关重要。毫无疑问，这将提高威慑朝鲜核导弹的军事效用，并有助于解决防务负担分担问题。然而，一些韩国专家也认为，由于其集成运行，可能会对韩国的安全自主性构成限制。

APPAA也可能影响韩国KAMD系统本身的建立计划。目前，首尔和华盛顿正在运行一个延伸威慑政策委员会，以在联盟维度上应对朝鲜的核能力。然而，KAMD系统旨在防御朝鲜半岛的狭小范围。另一方面，美国的弹道导弹防御系统在区域层面运作。尽管韩国和美国在导弹防御系统政策上存在分歧，但APPAA可用于决定未来导弹防御军事分工的配置。简而言之，KAMD系统未来可能在区域层面而非仅仅国家层面威慑朝鲜的核能力。这些方面可能会给韩国的外交和安全政策带来沉重负担，该政策旨在建立韩国与中国以及朝鲜半岛南北双方之间的合作关系。

为了缓解韩国对APPAA的战略担忧并协调不同的政策立场，首尔和华盛顿应采取以下综合措施：

• 明确导弹对韩国的威胁来源，并制定针对朝鲜大规模杀伤性武器计划的明确防御计划；
• 继续通过延伸威慑政策委员会，就韩美同盟针对朝鲜核能力的导弹防御系统进行更坦诚的政策磋商；
• 尽快有效地推进KAMD，并阐述与韩美同盟的互操作性概念，这将有助于韩国及整个地区的安全；
• 在相互尊重的基础上，确定两国对东北亚未来的各自安全利益，并采取措施扩大联盟的共同利益；
• 妥善管理可能不时出现的联盟安全困境，并加强制度性协商渠道。■

东亚研究所对政策问题不持机构立场，与韩国政府无任何关联。其出版物中包含的所有事实陈述和观点表达均由作者本人承担全部责任。