La Política de Defensa contra Misiles Balísticos de EE. UU. en Europa y el Asia-Pacífico: Implicaciones Estratégicas para la Alianza ROK-EE. UU.

Soo-hyung Lee es investigador principal del Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional (INSS), Seúl. Se desempeñó como Subsecretario del Presidente para Estrategia de Seguridad, Corea, de 2005 a 2007.

Desde la Segunda Guerra Mundial, Europa ha sido siempre el foco estratégico de la política de seguridad estadounidense. Sin embargo, como resultado de cambios geopolíticos, económicos, financieros y demográficos globales, la relevancia estratégica de Asia ha aumentado considerablemente en los últimos años. Teniendo en cuenta este cambio en el entorno estratégico, la administración Obama anunció una estrategia de reequilibrio o pivote hacia Asia a finales de 2011.

La narrativa de la estrategia de reequilibrio, como un nuevo centro simbólico para la política exterior y de defensa de la administración, tiene dos significados e implicaciones entrelazados pero distintos. La primera narrativa se refiere al cambio de dirección estratégica de la política exterior de seguridad estadounidense. Dado que Asia Oriental está emergiendo como un escenario estratégico de la política internacional en el siglo XXI, principalmente debido al ascenso de China y a la vitalidad económica de Asia, el enfoque estratégico de EE. UU. no puede evitar desplazarse de Europa a la región del Asia-Pacífico. En segundo lugar, ante la erosión de su poder relativo, la austeridad financiera y un entorno presupuestario de defensa restringido, Estados Unidos requiere una reubicación y un repliegue militar en todo el mundo. Particularmente en lo que respecta al presupuesto de defensa restringido y a la gestión eficaz del poder militar, es probable que Estados Unidos intensifique sus peticiones a sus aliados y países socios para que asuman una mayor parte de la carga de su seguridad en términos de la estrategia de reequilibrio.

Una implicación estratégica del reequilibrio parece reflejar la perspectiva del repliegue hegemónico neorrealista, explícita o implícitamente. Según los optimistas del repliegue, “las grandes potencias en declive seleccionan entre un amplio menú de opciones políticas, pero estas opciones pueden clasificarse como economización de gastos, reducción de riesgos y transferencia de cargas. Los estados en declive también pueden reducir riesgos podando sus pasivos de política exterior, moderando sus objetivos de política exterior en algunas áreas geográficas y definiendo cuestiones particulares como menos críticas.”

Desde esta perspectiva, la política de defensa contra misiles balísticos de EE. UU. hacia Europa y la región del Asia-Pacífico podría considerarse una iniciativa política que satisface ambos significados de la estrategia de reequilibrio, que son la redirección estratégica de la política de defensa y las operaciones eficientes de sus fuerzas militares. Aunque los esfuerzos de construcción del sistema de defensa antimisiles estadounidense en Europa y la región del Asia-Pacífico se promovieron antes de la estrategia de reequilibrio, la política de defensa antimisiles de EE. UU. en estas regiones podría interpretarse como un componente de la estrategia de reequilibrio. Basándose en su política de defensa antimisiles, es posible que Estados Unidos persiga una gestión eficiente y el repliegue de sus fuerzas militares en Europa. Además, Estados Unidos protegerá la seguridad de sus aliados y fortalecerá la cooperación con los estados socios en la región del Asia-Pacífico.

Por lo tanto, este artículo revisa la política de defensa antimisiles de EE. UU. en Europa y la región del Asia-Pacífico desde el punto de vista de la estrategia de reequilibrio y examina sus implicaciones estratégicas para la alianza ROK-EE. UU.

Reequilibrio en Europa: EPAA

Desde el fin de la Guerra Fría, en el panorama estratégico europeo, el pensamiento predominante sobre seguridad se ha centrado generalmente en las amenazas asimétricas y supranacionales en lugar de la seguridad nacional geopolítica. Aunque a principios de 2014 la crisis en Ucrania recordó la importancia de la seguridad geopolítica, este entorno estratégico no ha cambiado fundamentalmente. Además, tras el 11-S, Estados Unidos y sus aliados europeos tomaron mayor conciencia de la amenaza emergente de armas de destrucción masiva, incluidas las armas nucleares. En consecuencia, en la cumbre de Praga en noviembre de 2002, la Alianza reconoció la importancia de las amenazas provenientes de los crecientes misiles balísticos. Como resultado, la Alianza comenzó a construir un sistema de defensa contra misiles balísticos que utiliza el sistema de defensa antimisiles de EE. UU. A partir de 2005, la iniciativa original de la OTAN fue el programa Active Layered Theater Ballistic Missile Defense (ALTBMD) que “fue diseñado para defender a las fuerzas aliadas recién desplegadas contra amenazas de misiles balísticos de corto y mediano alcance (hasta 3.000 kilómetros).”

En septiembre de 2009, la administración Obama introdujo el Enfoque Adaptativo por Fases Europeo (EPAA) como un sistema de defensa contra misiles balísticos de la OTAN y posteriormente se modificó el programa ALTBMD. El EPAA está diseñado para defender el territorio de la alianza contra posibles ataques de misiles de cualquier adversario potencial. La naturaleza y el alcance del EPAA son, en última instancia, defender todos los territorios y poblaciones de la Alianza en Europa contra misiles balísticos y parece enfatizar los roles tradicionales de seguridad colectiva de la OTAN. En la cumbre de Lisboa de 2010, la OTAN decidió que la Alianza “desarrollará una capacidad de defensa antimisiles para cumplir su tarea central de defensa colectiva” y “el alcance de las capacidades de mando, control y comunicaciones del programa ALTBMD actual de la OTAN se ampliará más allá de la protección de las fuerzas desplegadas de la OTAN para proteger también a las poblaciones, el territorio y las fuerzas europeas de la OTAN”. Las razones por las que los aliados europeos aceptaron el EPAA son las siguientes. En primer lugar, hubo un consenso creciente a finales de la década de 2000 entre las élites europeas de que la amenaza de misiles balísticos para Europa estaba creciendo, no disminuyendo. En segundo lugar, Estados Unidos dejó claro a sus aliados europeos que Washington estaría dispuesto a que el EPAA constituyera la mayor parte del programa de defensa antimisiles de la OTAN. En tercer lugar, todos los aliados europeos obtuvieron un asiento en la mesa de la defensa antimisiles de teatro. Finalmente, muchos aliados decidieron que una cobertura limitada de defensa contra misiles balísticos es mejor que ninguna cobertura. Por lo tanto, a partir de la cumbre de Lisboa de 2010, “la piedra angular actual del compromiso de EE. UU. con las capacidades militares de la OTAN en Europa es el programa de defensa contra misiles balísticos conocido como EPAA.”

Con el EPAA en vigor, ha sido posible para la administración Obama reducir sus fuerzas militares en Europa en términos de la estrategia de reequilibrio. Esto significa que la estrategia de defensa de EE. UU. en Europa cambiará gradualmente de la presencia militar directa a la participación, “un enfoque menos comprometedor que quita énfasis a la idea de una presencia considerable y permanente de tropas estadounidenses en suelo europeo y se centra en cambio en los despliegues rotatorios y el fortalecimiento de la capacidad aliada y de los socios”. Tampoco Estados Unidos revertirá su enfoque estratégico en el Asia-Pacífico a la luz de la crisis de Ucrania. Mientras tanto, esto requiere que los aliados europeos de EE. UU. cumplan su promesa de destinar el 2% del PIB a defensa en la cumbre de Gales de 2014 y desempeñen un papel más importante en las operaciones militares en el área europea sin EE. UU., además de la misión fundamental de la OTAN de defensa colectiva.

En cuanto a la estrategia de defensa de EE. UU. en Europa, este cambio estratégico de presencia a participación limitada se ha reflejado en una serie de documentos del Pentágono: Estrategia Militar Nacional (2011), Guía de Defensa Estratégica (2012) y Revisión de Defensa Cuadrienal (2014). En línea con la estrategia de reequilibrio, la presencia militar permanente de EE. UU. se ha reducido y el número de tropas en Europa ha disminuido a 65.000, siendo reemplazado por un sistema rotatorio. Además, también se han introducido nuevos sistemas de armas, es decir, programas de defensa antimisiles. Aunque la Casa Blanca publicó la segunda Estrategia de Seguridad Nacional para reflejar las nuevas amenazas de Rusia y el llamado Estado Islámico en marzo de 2015, el nuevo documento sigue enfatizando que los aliados europeos deben asumir una mayor responsabilidad en la gestión de crisis (tanto dentro como fuera del área) y en la seguridad cooperativa en el contexto de la estrategia sostenible de reequilibrio de EE. UU. en Europa.

Reequilibrio en el Asia-Pacífico: APPAA

Como resultado de las tendencias geopolíticas, económicas y demográficas, la relevancia estratégica de Asia ha aumentado considerablemente en la política internacional del siglo XXI. Junto con el creciente poder económico de Asia, el ascenso de China en particular ha precipitado que la administración Obama centre su enfoque estratégico en la región del Asia-Pacífico. En este contexto, a finales de 2011, la administración Obama anunció una nueva estrategia integral más conocida como reequilibrio o pivote hacia la región del Asia-Pacífico. Teniendo en cuenta que el propósito continuo y los objetivos estratégicos invariables de Estados Unidos son mantener y fortalecer el liderazgo estadounidense en el mundo, la región del Asia-Pacífico es el escenario central de la estrategia de reequilibrio de EE. UU. Para este fin, Estados Unidos debe controlar y equilibrar a la creciente China y, al mismo tiempo, debe tener un interés estratégico en la capacidad nuclear de Corea del Norte para mantener una presencia más sofisticada y complicada en Asia Oriental.

La política de defensa contra misiles de EE. UU. en la región del Asia-Pacífico se deriva del Informe de Revisión de Defensa contra Misiles Balísticos, publicado en 2010 por el Departamento de Defensa. Según el informe, Estados Unidos “seguirá un enfoque adaptativo por fases dentro de cada región (Europa, el Golfo Pérsico y Asia Oriental) que se adapte a las amenazas únicas de esa región, incluida su escala, el alcance y el ritmo de su desarrollo, y las capacidades disponibles y más adecuadas para su desarrollo”. A diferencia de Europa, no existe un nombre oficial para la política de defensa antimisiles de EE. UU. hacia la región del Asia-Pacífico y no está claro cuál será el estado final deseado del sistema de defensa antimisiles regional estadounidense. Sin embargo, es obvio que Estados Unidos ha perseguido firmemente el establecimiento de su sistema de Defensa contra Misiles Balísticos (BMD), ampliamente conocido como Enfoque Adaptativo por Fases del Asia-Pacífico (APPAA).

A raíz de la creciente amenaza de misiles balísticos en la región y dada la continua evolución de la capacidad nuclear y de misiles de Corea del Norte en particular, el propósito del APPAA es defender a las fuerzas estadounidenses desplegadas en el frente y fortalecer la disuasión extendida para la seguridad de los aliados contra los ataques de misiles de Corea del Norte. Por lo tanto, la defensa antimisiles de EE. UU. no tiene la intención de alterar el equilibrio de la disuasión nuclear con el principal estado nuclear, es decir, Rusia y China. Sin embargo, los activos BMD estadounidenses y aliados en la región del Asia-Pacífico “son inherentemente capaces de interceptar SRBM en Asia Oriental que se lanzan no solo desde Corea del Norte, sino también desde China. Las futuras capacidades BMD de EE. UU. en la región pueden diseñarse para contrarrestar misiles balísticos de mucho mayor alcance, independientemente de su país de origen.”

El proceso de implementación del APPAA se basa fundamentalmente en la estructura de alianza de tipo "hub-and-spoke" de EE. UU., que consta de un par de sus sistemas de alianza bilaterales, en contraposición al sistema de defensa multilateral en Europa. Mientras que un impulso importante de la estrategia de reequilibrio es modernizar las alianzas de seguridad bilaterales y ampliar las asociaciones regionales, por otro lado, EE. UU. parece percibir su sistema BMD en términos de fortalecimiento de la seguridad regional y la cooperación en defensa más allá de sus relaciones de alianza bilaterales. La creciente necesidad de una red eficaz de sensores e interceptores dispersos es un habilitador crítico para la defensa antimisiles regional. Será crucial establecer un sistema de red de información integrado basado en la interoperabilidad para el sistema BMD. Por lo tanto, Estados Unidos busca firmemente establecer un enfoque más integrado basado en el sistema de alianza "mini-lateral" como la cooperación de seguridad triangular EE. UU.-Japón-Corea del Sur o EE. UU.-Japón-Australia, con el fin de fortalecer la operación integrada del sistema de defensa antimisiles. Esto se debe a que una sólida cooperación trilateral en defensa antimisiles con los principales aliados de Estados Unidos sentaría las bases para un enfoque más integrado. Por ejemplo, “desde una perspectiva técnica, la cobertura ampliada de sensores e interceptores de una red C4 trilateral podría mejorar la efectividad del BMD contra Corea del Norte al rastrear misiles desde múltiples ángulos en múltiples puntos de su trayectoria de vuelo”. Como resultado, Estados Unidos ha ampliado gradualmente muchos sistemas o elementos de armas específicos que componen el APPAA en concierto con las contribuciones de los aliados del tratado. Finalmente, es probable que Estados Unidos persiga el establecimiento de la arquitectura regional de su sistema BMD basada en la cooperación en seguridad entre aliados, independientemente de los cambios de administración.

Implicaciones Estratégicas para la Alianza ROK-EE. UU.

Estados Unidos parece ser consciente del uso del APPAA en términos de tejer fuertes lazos bilaterales en una red de cooperación de seguridad regional entre sus aliados. Esta cooperación de seguridad y defensa en red también puede considerarse alineada con los objetivos de la estrategia de reequilibrio. Por lo tanto, el sistema BMD de EE. UU. tendrá un impacto significativo en la relación de Estados Unidos con sus principales aliados, así como en los estados regionales relacionados, como China y Corea del Norte en particular. Desde la perspectiva china y norcoreana, es probable que reconozcan el BMD de EE. UU. como un debilitamiento de sus capacidades nucleares. Ambos países pueden argumentar que socavaría el régimen global de no proliferación, así como su propia disuasión a través de la destrucción mutua asegurada, independientemente de la verdadera intención de EE. UU. Además, el BMD de EE. UU. los obligaría a reforzar su propia disuasión nuclear.

En relación con el sistema BMD de EE. UU. y la cooperación trilateral integral en seguridad, existen algunas diferencias sutiles entre Estados Unidos, Japón y Corea del Sur. En primer lugar, Estados Unidos ha enfatizado la mejora de la cooperación militar entre ellos para establecer una arquitectura BMD múltiple en la región. Por ejemplo, el Presidente de los Jefes de Estado Mayor Conjunto, General Martin Dempsey, declaró: “ahora es el momento adecuado, con las capacidades adecuadas disponibles, para buscar el establecimiento de una arquitectura colaborativa trilateral de defensa contra misiles balísticos que incorpore activos militares de EE. UU., Japón y Corea del Sur”. A pesar de numerosos debates internos centrados en el sistema BMD, Japón es, más que cualquier otro país de la región, el colaborador más cercano de Estados Unidos en este ámbito. Actualmente, Japón ha adquirido una variedad de sistemas de armas necesarios para la construcción del sistema BMD con el respaldo y codesarrollo de Estados Unidos, incluyendo 4 buques equipados con Aegis BMD e interceptores SM-3, baterías PAC-2, PAC-3, así como el radar AN/TPY-2, que son sistemas de propiedad estadounidense alojados. Además, Washington y Tokio han codesarrollado el interceptor SM-3 Block IIA de próxima generación que permitirá la defensa de áreas más grandes y contra amenazas más sofisticadas. Además, Japón añadirá el radar AN/TPY-2 y aumentará el número de buques BMD a ocho en el futuro. A este respecto, “la madura asociación EE. UU.-Japón en BMD ya ha servido como un motor clave para las mejoras en la interoperabilidad de la alianza y Estados Unidos y Japón han creado esencialmente una relación de mando conjunto…desde la perspectiva de cualquier posible adversario.”

Por otro lado, Corea del Sur ha estado promoviendo su propio programa de defensa antimisiles conocido como Korean Air and Missile Defense (KAMD) para contrarrestar aviones, misiles de crucero y misiles balísticos lanzados por Corea del Norte, aparte de un enfoque integrado con la dimensión de la alianza. A partir de principios de 2008, el sistema KAMD ha estado adquiriendo gradualmente sus capacidades avanzadas de BMD, incluyendo baterías PAC-2 y PAC-3. La primera es un sistema comprado a Estados Unidos y la segunda es un sistema de propiedad estadounidense alojado. Sin embargo, Seúl ha “rechazado integrar su sistema de defensa antimisiles en la red regional asiática más grande que están desarrollando Estados Unidos y Japón”. A diferencia de la posición estratégica de Estados Unidos y Japón, Corea del Sur, como estado dividido y peninsular, tiene sentimientos complicados con respecto al sistema BMD por diversas razones.

En este sentido, las preocupaciones estratégicas de Corea del Sur con el APPAA son las siguientes. Lo más importante es que la posible integración con el sistema BMD de EE. UU. puede tener un gran impacto en la preocupación de Corea del Sur por la autonomía de seguridad. Recientemente, la cuestión del despliegue de THAAD en suelo surcoreano como componente del APPAA ha suscitado una gran controversia en los círculos de seguridad coreanos. Desde una perspectiva coreana, es esencial evaluar cómo el THAAD ayudará a promover la seguridad de Corea del Sur y su política de unificación en el futuro. Sin duda, mejorará la utilidad militar para disuadir los misiles nucleares de Corea del Norte y ayudará a resolver el problema de la distribución de la carga de defensa. Sin embargo, también es cierto que algunos expertos coreanos esperan posibles limitaciones a la autonomía de seguridad de Corea debido a sus operaciones integradas.

El APPAA también puede afectar el plan para establecer el propio sistema KAMD surcoreano. Actualmente, Seúl y Washington mantienen un comité de política de disuasión extendida para abordar las capacidades nucleares de Corea del Norte en la dimensión de la alianza. Sin embargo, el sistema KAMD tiene como objetivo defender el pequeño alcance de la península coreana. Por otro lado, el BMD de EE. UU. opera a nivel regional. A pesar de las diferencias entre Corea del Sur y Estados Unidos con respecto a la política del sistema de defensa antimisiles, el APPAA puede utilizarse para decidir la futura configuración de la división del trabajo militar para la defensa antimisiles. En resumen, el sistema KAMD puede funcionar para disuadir las capacidades nucleares de Corea del Norte a nivel regional, no solo a nivel nacional en el futuro. Estos aspectos probablemente impondrán una gran carga a la política exterior y de seguridad de Corea del Sur, que tiene como objetivo establecer una relación de cooperación entre Corea del Sur y China, así como entre las dos Coreas.

Para mitigar la preocupación estratégica de Corea del Sur con respecto al APPAA y coordinar las diferentes posturas políticas, Seúl y Washington deberían seguir las siguientes medidas integrales:

• Identificar claramente el origen de las amenazas de misiles para Corea del Sur y desarrollar un plan de defensa bien definido contra el plan de armas de destrucción masiva de Corea del Norte;
• Continuar promoviendo consultas políticas más francas sobre el sistema de defensa contra misiles de la alianza ROK-EE. UU. contra las capacidades nucleares de Corea del Norte a través del comité de política de disuasión extendida;
• Avanzar eficazmente el KAMD lo antes posible y elaborar el concepto de interoperabilidad con la alianza ROK-EE. UU. que contribuirá a la seguridad de Corea del Sur y de toda la región;
• Identificar los respectivos intereses de seguridad de los dos países con respecto al futuro de Asia Oriental con respeto mutuo y tomar medidas para extender los intereses comunes de la alianza;
• Gestionar adecuadamente el dilema de seguridad de la alianza que pueda ocurrir periódicamente y fortalecer los canales de consulta institucionales. ■

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