朝鲜人权问题的发展及韩国的战略

金秀岩 现任韩国统一研究院（KINU）研究管理本部主任兼高级研究员。他还是韩国统一部政策咨询委员会委员。

随着朝鲜脱北者揭露了朝鲜糟糕的人权状况，国际社会付出了各种努力。联合国通过人权理事会（前身为联合国人权委员会）、《朝鲜民主主义人民共和国人权状况的联合国决议》以及任命朝鲜人权状况特别报告员等方式，要求朝鲜改善人权记录。

由于朝鲜一贯拒绝和否认对其人权状况的监督，国际社会不得不探索新的方法来促使其改变态度。特别是，他们将朝鲜人权侵犯者普遍存在的“有罪不罚”现象视为朝鲜人权侵犯持续存在的主要原因之一。因此，2013年3月，联合国人权理事会（UNHRC）通过了关于朝鲜人权状况的联合国决议。该决议启动了朝鲜人权状况调查委员会，其任务是实现“全面问责”。

调查委员会启动了一项为期一年的临时调查项目。该委员会于2014年2月正式向联合国人权理事会提交了报告。在此报告的基础上，联合国改善朝鲜人权状况的活动从“以监督为导向”转变为“以问责为导向”。本期政策简报将追溯联合国人权机制在改善朝鲜人权方面的变化。通过反思这些变化，本报告试图为改善朝鲜人权提出战略方向。

联合国人权机制与朝鲜人权问题的变化

联合国人权机制在朝鲜人权问题上的参与度扩大

自调查委员会成立以来，联合国人权机制在处理朝鲜人权问题方面发生了重大变化。联合国人权机制主要分为基于宪章的机构和基于条约的机构。前者由国家代表组成，具有很强的政治性；后者是由专家组成的非政治性实体。

联合国人权机制正通过调查委员会扩大其在朝鲜人权问题上的参与程度。以下是联合国人权机制在朝鲜人权问题上参与方式的变化。

首先，作为联合国人权工作的主要机构之一，人权理事会参与了朝鲜人权问题。有四种具体机制：大会、促进和保护人权副委员会、特别程序以及普遍定期审议（UPR）。大会和副委员会通过决议的方式处理朝鲜人权问题。联合国人权理事会的特别程序关注朝鲜民主主义人民共和国的人权侵犯问题。首先，根据人权委员会通过的《朝鲜民主主义人民共和国人权状况的联合国决议》，自2004年以来，已任命一名朝鲜人权状况特别报告员，并作为国家特别程序的一部分开展工作。

特别报告员每年监测朝鲜民主主义人民共和国的人权状况，并向联合国人权理事会和大会提交报告。专题特别程序也根据其任务规定参与朝鲜人权问题。

普遍定期审议（UPR）是联合国人权理事会（成立于2006年，取代了前联合国人权委员会）的一项新近设立的人权机制，也关注朝鲜人权问题。朝鲜于2009年提交了首次国家报告，并于2014年提交了第二次报告。它还派遣代表团与成员国进行对话。

其次，联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR）正试图促进与朝鲜在人权领域的技术合作。作为通过朝鲜常驻联合国日内瓦办事处代表提供技术支持的回报，人权高专办要求平壤方面予以合作。

第三，联合国大会也关注朝鲜人权问题。根据人权委员会于2005年通过的《朝鲜民主主义人民共和国人权状况的联合国决议》，如果朝鲜不采取积极和面向未来的态度，联合国大会将处理朝鲜人权问题。根据这一建议，《朝鲜民主主义人民共和国人权状况的联合国决议》自2005年至2014年一直得到一致通过。

第四，调查委员会的实施对于改变联合国人权机制至关重要。联合国人权机制的参与范围已超出调查委员会临时活动结果的范畴。在提交给联合国人权理事会的报告中，调查委员会敦促联合国安理会参照国际刑事法院（ICC）处理朝鲜人权状况。然而，中国和俄罗斯作为联合国安理会常任理事国，反对将此案提交国际刑事法院，从而阻止了这一目标的实现。与此同时，联合国安理会正通过不同方式参与朝鲜人权问题：2014年4月17日，联合国安理会举行了阿里亚Formula会议，非正式讨论了朝鲜民主主义人民共和国的人权问题，随后于2014年12月22日将朝鲜人权问题列入正式议程。

继2014年3月联合国人权理事会通过关于朝鲜人权状况的决议后，联合国人权事务高级专员办事处设在首尔的办事处（OHCHR的一个外地机构）于2015年6月23日在首尔设立。通过设立独立的实地办事处，关注朝鲜人权的人权机制扩大了其参与范围。联合国首尔办事处有以下四项任务：

第一，加强对朝鲜民主主义人民共和国人权状况的监测和记录；第二，确保问责；

第三，加强与所有国家政府、民间社会和其他利益攸关方的接触和能力建设；

第四，通过可持续的沟通、倡导和外联活动，保持朝鲜民主主义人民共和国人权状况的可见性。

不仅是宪章机构，条约机构也参与了朝鲜的人权问题。朝鲜是人权事务委员会（CCPR）、经济、社会和文化权利委员会（CESCR）、消除对妇女歧视委员会（CEDAW）和儿童权利委员会（CRC）的成员国。但这些条约机构只能在朝鲜遵守条约义务，提交国家报告并派遣代表团时才能介入。朝鲜于2000年向CCPR提交了第二次报告，于2002年向CESCR提交了第二次报告，于2002年向CEDAW提交了初步报告，并于2007年向CRC提交了第三和第四次合并报告。由于朝鲜自2007年以来未提交任何国家报告，条约机构未能处理朝鲜的人权问题。

图1：通过联合国人权机制参与朝鲜人权问题

朝鲜人权问题参与方式的转变

在调查委员会成立后，联合国处理朝鲜人权问题的方式发生了根本性变化。联合国基本上采取了“压力”和“接触”相结合的“双轨方针”，以改善朝鲜人权状况。特别是，为了预防、保护和促进朝鲜人民的人权，联合国一直试图通过双轨政策促使平壤在人权观念和政策、制度变革以及能力建设方面发生变化。

联合国利用压力改善朝鲜人权状况的战略是通过监督和问责来实现的。在调查委员会成立之前，通过特别程序进行的决议和监督是压力的基本形式。在调查委员会启动后，联合国利用压力的战略已从监督转向问责。

与利用压力的战略相结合，联合国通过结合条约机构、普遍定期审议以及人权高专办的技术合作，来解决朝鲜人权问题。

图2：联合国改善朝鲜人权状况的战略

朝鲜的回应变化

朝鲜通过将人权与安全、国家形象和认同联系起来，来回应联合国在朝鲜人权问题上的介入。因此，如果只看“人权方面”，可能无法完全理解朝鲜人权状况的整体情况。联合国在调查委员会成立后改变对朝鲜人权问题施压方式的决定，是影响平壤回应的关键因素。

在21世纪初，朝鲜回应联合国关于改善其国内人权状况的要求，声称这是从朝鲜国家安全的角度侵犯其国家主权。根据其国家安全利益，平壤在回应联合国压力时一直采取“否认战略”。此外，朝鲜明确表示，如果联合国继续在人权问题上施压，它将拒绝联合国的一切接触尝试。例如，尽管朝鲜欢迎与人权高专办进行技术合作的想法，但由于合作是以《朝鲜人权决议》为前提的，因此它不会与人权高专办合作。由于朝鲜采取了将压力和接触联系起来的方法，联合国压力与接触的双轨战略并未取得任何明显成果。

随着联合国施压战略转向以问责为导向，朝鲜将人权与安全和民族认同联系起来的方法也在发生变化。朝鲜认为这种以问责为导向的压力战略是针对其最高领导人，他们称之为“最高尊严”。虽然《朝鲜民主主义人民共和国人权状况的联合国决议》等以监督为导向的压力针对的是国家，但以问责为导向的压力则针对的是“个人”。这种观念导致朝鲜将其人权与安全联系的重点转向“保卫和捍卫伟大领袖”，同时保持人权属于国家主权范畴的全面立场。换言之，尽管在朝鲜继续存在将人权定义为政权安全的做法，但为了“最高尊严”而增加的个人安全，使得人权与国家安全之间的联系得到了加强。

图3：朝鲜对联合国双轨战略的回应

人权与国家安全联系的变化是影响朝鲜对联合国改善朝鲜人权状况双轨战略反应的关键因素。将人权与国家主权联系起来是一种松散的联系，这导致朝鲜采取否认战略。然而，随着“保卫和捍卫伟大领袖”成为回应朝鲜人权问题的核心目标，朝鲜组织和精英们为了生存而拼命争夺更大的忠诚。

2014年，朝鲜采取了“保卫和捍卫伟大领袖”的外交战略，以防止在《朝鲜民主主义人民共和国人权状况的联合国决议》中包含将朝鲜人权状况提交国际刑事法院的建议。为了更好地推进朝鲜的立场，其外交部长李洙墉15年来首次出席联合国大会，朝鲜劳动党秘书姜锡柱访问了欧洲。此外，朝鲜还同意了若干措施，例如允许朝鲜人权状况特别报告员进入朝鲜，接受人权高专办的技术合作以及进行人权对话。他们甚至表示“策略性接受”此前被朝鲜拒绝的联合国接触战略，前提是如果将针对“最高尊严”的将该问题提交国际刑事法院的建议从《朝鲜人权决议》中删除。尽管朝鲜采取了绝望的措施来保卫和捍卫伟大领袖，但包括将朝鲜人权问题提交国际刑事法院的建议在内的决议仍按计划在联合国大会上获得通过。因此，朝鲜不仅恢复了其否认战略，而且通过动员各种政府外组织对国际社会采取强硬的反击战略。

图4：朝鲜将人权与安全联系起来的方法

基于对美国“敌对政策”的看法，朝鲜通过将人权与国家安全联系起来作出回应。朝鲜还声称，联合国和其他国家在人权问题上对朝鲜施压是由于美国支持的“敌对政策”和“扼杀朝鲜政策”。此外，朝鲜批评韩国从属于美国，并认为韩国只是按照美国的意愿行事。联合国和其他国家介入朝鲜人权问题被贴上美国“煽动和追随”的标签，而朝鲜则批评韩国是美国的“从属和追随者”。

联合国以问责为导向的压力战略，加上在首尔设立人权办事处，正在对南北关系产生影响。朝鲜强烈批评在首尔设立人权办事处是“公开宣战”和“实现吞并统一幻想的战争借口”，并称在2015年5月29日的和平统一促进委员会秘书处报告第1094号中“将受到严厉而无情的惩罚”。朝鲜不仅进行了批评，还采取了不参加2015年6月19日的广岛夏季大学生运动会，并判处两名被拘留的韩国人无限期劳动等措施。

美国将制裁与安全同朝鲜人权问题挂钩

由于联合国调查委员会的行动，美国在处理朝鲜人权问题与其他问题之间的关系方面似乎发生了一些变化。在未能解决长期拖延的朝鲜核问题的情况下，美国正在加强对朝鲜侵犯人权行为的压力。此前，美国将朝鲜无核化和制止军事挑衅列为优先事项，对人权问题的关注相对较少。然而，美国现在正在加强朝鲜核问题与人权问题之间的联系，作为其遏制朝鲜核开发以促使其改善人权状况的战略之一。

参与六方会谈的三个国家（韩国、美国、日本）的代表已正式开始讨论朝鲜人权问题。2015年5月27日，韩半岛和平与安全事务特别代表黄浚国、美国朝鲜政策特别代表兼朝鲜半岛和日本事务副助理国务卿金成、日本外务省亚洲大洋洲局局长伊原纯一举行了会议。他们就朝鲜人权问题进行了讨论，并探讨了保持国际社会势头的多种措施。韩国、美国和日本的代表没有明确宣布将朝鲜人权问题列入六方会谈议程的想法，但他们强调通过人权问题加强对朝鲜的压力。

此外，以美国为中心的韩美日三国在朝鲜人权问题上的合作趋势正在加强。在2014年9月举行的联合国大会上，美国国务卿约翰·克里与韩日两国外长共同主持了关于朝鲜人权状况的高级别会议。2015年7月8日，传统基金会主办了美韩日大使对话，讨论了解决朝鲜人权问题的合作措施。

最近，美国在将朝鲜人权问题与制裁挂钩的动向日益增多。在上述美韩日大使对话中，金成表示，正在审查与对朝鲜境内侵犯人权行为负责人实施制裁相关的证据和信息。

2015年1月2日，奥巴马总统发布了第13687号行政命令，对朝鲜实施了额外制裁。在该命令中，美国将索尼影业被黑客攻击事件定义为侵犯人权行为，试图压制艺术家和个人的言论自由，而非简单的黑客事件。根据该行政命令，为制裁在朝鲜犯下侵犯人权行为的个人和组织奠定了基础。美国国会正在努力将朝鲜人权问题与制裁挂钩。例如，美国众议院提出了《2015年朝鲜制裁执行法案》（H.R. 757）。2015年2月27日，众议院外交事务委员会举行了审议会议，该法案目前正在修订中。在该法案中，对朝鲜境内政治犯营等地发生的人权侵犯行为给予了广泛定义，并将其作为制裁的基础。

对韩国的建议

改善朝鲜人权问题的政策目标可分为两类：朝鲜当局和朝鲜人民。随着联合国调查委员会的活动，朝鲜人权问题的性质一直在变化。韩国的应对战略应根据朝鲜人权问题性质的变化来制定。本报告在三种不同的政策环境下为韩国处理朝鲜问题提出了一系列建议。

第一，国际社会的战略正从监督转向全面问责。此外，加强以全面问责为基础的压力而非接触的趋势日益明显。

第二，国际社会基于全面问责的压力似乎没有给朝鲜留下多少灵活和积极回应的空间。

第三，随着朝鲜将人权、安全和国家认同联系起来的方法发生变化，将人权问题与核开发和制裁联系起来的趋势日益增强，尤其是在美国。此外，韩美日三国在朝鲜人权问题上的合作也在加强。

随着联合国调查委员会的行动，朝鲜人权问题呈现出强烈的政治色彩，因为人权越来越多地与其他问题联系在一起。仅关注人权问题在改善朝鲜人权方面取得进展是有限的。因此，韩国的战略应考虑到人权与安全和制裁之间的政治联系。

第一，在考虑人权问题时，韩国需要一贯奉行包含压力和接触要素的双轨战略。鉴于韩国以统一为目标，仅通过施压来处理朝鲜人权问题是困难的。鉴于朝鲜对以全面问责为基础的战略的强烈抵制，韩国需要创造更有利的条件，通过奉行双轨战略来推行更有利于朝鲜半岛统一的对朝政策。因此，韩国的战略应建立在双轨方法的基础上，将接触与外部政策环境相结合，而外部政策环境则加强了以问责为基础的压力。

然而，韩国基于压力与接触双轨战略制定对朝人权战略面临两个不同的政策挑战。首先，国际社会要求对朝鲜人权问题进行全面问责的压力越来越大。其次，朝鲜利用国际压力作为否认与国际社会接触的借口。由于朝鲜通过将压力与接触联系起来作出回应，因此很难通过推进压力与接触的双轨方法取得成果。

关于第一个政策障碍，首先，韩国必须有效地协调其以统一为导向的战略与侧重全面问责的国际合作。在韩国的立场上，它不得不遵守联合国以问责为基础对朝鲜施压的方法的变化。然而，朝鲜正从“最高尊严”论的角度采取绝望的措施来应对联合国的方法。在这种困境中，韩国需要一贯坚持其一贯支持联合国方法的传统立场。同时，即使不明确提及人权问题，韩国也需要通过振兴南北关系来寻求改善朝鲜人权状况的各种方法。到目前为止，这种看法在南北关系中很少见。联合国调查委员会建议联合国采取“人权优先”战略。韩国也应促使相关部门在制定南北合作战略时考虑“人权优先”战略。在这方面，需要将联合国正在积极讨论的人权为本方法与韩国的实际情况相结合。特别是，韩国在制定对朝政策时，需要考虑到在南北交流与合作过程中朝鲜人民的参与和赋权。

调查委员会的报告强调了通过振兴南北交流与合作来改善朝鲜人权状况。因此，韩国需要积极推动其在通过南北交流改善人权状况与支持国际社会之间的立场。

关于第二个政策环境，首先，韩国应努力创造条件，激活联合国人权接触机制，以缓解朝鲜在短期内将压力与接触联系起来的对策。更具体地说，韩国需要加大外交努力，为联合国以接触为中心的人权机制（如普遍定期审议、人权高专办技术合作和条约机构）扩大其作用和责任创造条件。

特别是，有必要积极利用基于国家义务的联合国人权接触机制。在政治色彩相对较弱的条约机构方面，朝鲜在2007年之前一直倾向于合作。因此，韩国需要通过强调朝鲜遵守和合作条约机构的倾向，为激活朝鲜参与国际社会的接触创造有利条件。

朝鲜对为客观性或选择性针对特定国家而通过决议的做法持负面反应。然而，普遍定期审议在针对所有联合国会员国方面，避免了双重标准或选择性的批评。因此，利用普遍定期审议来加强和扩大与朝鲜的接触战略是显而易见的。更具体地说，韩国可以通过关注朝鲜明确表示接受的拟议决议来扩大与朝鲜的接触战略。

其次，韩国应在中长期内削弱朝鲜的联系战略，即以压力为基础的战略回应决定了其对接触为基础的战略的回应。为了改变朝鲜的回应方式（同时回应压力和接触），韩国需要反向利用朝鲜的方法。由于朝鲜将问责制压力等同于针对“最高尊严”，平壤的相关机构感受到了巨大的压力。韩国需要制定一项战略来反向利用这一点。在这方面，重要的是要让朝鲜认识到，国际社会为问责制压力所采取的行动将不会是暂时的。

韩国应加强和保持朝鲜人权问题的可见性，让朝鲜认识到追究侵犯人权者责任的国际努力将继续下去。因此，韩国需要在中长期内通过沟通、倡导和推广，在保持朝鲜人权问题可见性方面发挥主导作用。为此，韩国政府应在与国际组织、个别国家、国内和国外非政府组织建立复杂、多方面的合作网络方面发挥主导作用。考虑到朝鲜的回应以及非政府组织在人权领域作用的加强，韩国政府应加强公私合作，并在建立与非政府组织的国际团结方面提供支持，而不是直接参与。

如果中长期内全面问责的压力持续存在，朝鲜将越来越难以拒绝联合国所有的人权机制。作为其在中长期内减轻国际社会压力的措施的一部分，朝鲜有可能采取策略性接受，即朝鲜接受联合国人权机制的介入。朝鲜也可能采取积极行动，例如有条件地允许联合国人员（包括朝鲜人权状况特别报告员）访问朝鲜，接受人权高专办的技术合作，同意遵守国际人权条约，并部分执行普遍定期审议提出的建议。

最后，韩国需要制定自己的人权改善战略，同时考虑到将人权问题与国家安全和制裁联系起来的政治因素。在目前对朝鲜人权问题施加问责制压力的背景下，单纯以人权为基础的方法很难有效处理人权与国家安全之间的联系。为了使韩国在加强对朝鲜人权问题的压力战略的背景下实施接触战略，韩国需要采取一种战略方法来削弱朝鲜人权与国家安全之间的联系。最重要的是，为了解决朝鲜人权问题，应制定对朝人权战略，以创造一个有利于削弱人权与国家安全之间联系的有利条件。朝鲜正针对美国的“敌对政策”将人权与国家安全联系起来。反过来，美国正在加强其人权联系，以创造一个解决朝鲜核武器计划的政策环境。朝鲜和美国都出于不同目的将人权与国家安全联系起来；然而，这种联系架构的关键环节是朝鲜的核武器计划。为了使韩国的战略在通过接触与压力双轨方法解决朝鲜人权问题方面取得切实成果，对朝人权战略也必须考虑到朝鲜的核武器问题。在此过程中，韩国需要找到一种共同演化的战略来缓解朝鲜的安全担忧。■

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