北朝鮮の人権問題における進展と韓国の戦略

金秀岩は、ソウルにある韓国統一研究院（KINU）の研究管理室長兼上級研究員である。彼は統一省政策諮問委員会の委員を務めている。

北朝鮮からの脱北者によって北朝鮮の人権状況の悪さが明らかになるにつれて、国際社会は多様な努力を貢献してきた。国連は、人権理事会（旧国連人権委員会）、朝鮮民主主義人民共和国における人権状況に関する国連決議、および朝鮮民主主義人民共和国における人権状況に関する特別報告官の任命を通じた監視に基づいて、北朝鮮の人権記録の改善を要求してきた。

北朝鮮が一貫して人権監視の試みを拒否し否定するため、国際社会は態度変化を促すための新たなアプローチを調査せざるを得なくなった。特に、北朝鮮における人権侵害が継続する主な理由の一つとして、北朝鮮の人権侵害者の「不処罰」という一般的な慣行に焦点を当てている。その結果、2013年3月、国連人権理事会（UNHRC）は朝鮮民主主義人民共和国における人権状況に関する国連決議を採択した。この決議は、北朝鮮における人権状況に関する調査委員会を立ち上げ、「完全な説明責任」を義務付けた。

調査委員会は1年間の暫定調査プロジェクトを開始した。委員会は2014年2月に国連人権理事会に公式に報告書を提出した。この報告書に基づき、国連の北朝鮮人権改善活動は「監視中心」から「説明責任中心」へと移行した。本イシュー・ブリーフィングは、国連人権メカニズムを通じた北朝鮮人権改善の変化を追跡する。これらの変化を振り返り、朝鮮民主主義人民共和国の人権改善のための戦略的方向性を示唆しようとするものである。

国連人権メカニズムと北朝鮮の人権問題の変化

国連人権メカニズムによる北朝鮮人権問題への関与の拡大

調査委員会の調査以降、北朝鮮の人権問題に関与する国連人権メカニズムには著しい変化が見られる。国連人権メカニズムは、憲章に基づく機関と条約に基づく機関に大きく分けられる。前者は国家代表で構成され、強い政治的性格を持つが、後者は専門家で構成される非政治的な組織である。

国連人権メカニズムは、調査委員会を通じて北朝鮮人権問題への関与のレベルを拡大している。以下は、国連人権メカニズムが北朝鮮人権問題に関与する方法の変化である。

第一に、人権問題に取り組む国連の代表的な機関の一つである人権理事会が、北朝鮮の人権問題に関与している。具体的なメカニズムは4つある：総会、促進・保護人権小委員会、特別手続き、および普遍的・定期的レビュー（UPR）。総会と小委員会は、北朝鮮の人権問題に対処するために決議の方法を使用している。国連人権理事会の特別手続きは、朝鮮民主主義人民共和国における人権侵害に関心を持っている。まず、人権委員会の朝鮮民主主義人民共和国における人権状況に関する国連決議に基づき、北朝鮮の人権状況に関する特別報告官が任命され、2004年から国別特別手続きの一部として活動している。

特別報告官は、朝鮮民主主義人民共和国における人権状況を監視し、毎年国連人権理事会および総会に報告書を提出する。テーマ別特別手続きも、その任務に従って北朝鮮の人権問題に関与している。

2006年に旧国連人権委員会に代わって設立された国連人権理事会から新たに設立された人権メカニズムであるUPRも、北朝鮮の人権に関心を持っている。北朝鮮は2009年に最初の国家報告書を、2014年に2回目の報告書を提出した。また、加盟国との対話を行う代表団を派遣した。

第二に、国連人権高等弁務官事務所（OHCHR）は、北朝鮮との間で人権分野における技術協力を推進しようとしている。朝鮮民主主義人民共和国常駐国連ジュネーブ代表部を通じた技術支援の提供と引き換えに、OHCHRは平壌の協力を求めている。

第三に、国連総会も北朝鮮の人権に関心を持っている。2005年に国連人権委員会で採択された朝鮮民主主義人民共和国における人権状況に関する国連決議によれば、北朝鮮が肯定的かつ未来志向的な態度を採用しない場合、国連総会は北朝鮮の人権問題を扱うことになっている。この提案に沿って、2005年から2014年まで一貫して朝鮮民主主義人民共和国における人権状況に関する国連決議が採択されてきた。

第四に、調査委員会の実施は、国連人権メカニズムの変化において極めて重要であった。国連人権メカニズムは、調査委員会の暫定的な活動に基づく関与の結果を超えて拡大している。調査委員会は、国連人権理事会に提出した報告書で、国連安全保障理事会に対し、朝鮮民主主義人民共和国における人権状況を国際刑事裁判所（ICC）に付託するよう求めた。しかし、国連安全保障理事会の常任理事国である中国とロシアは、ICCへの付託に反対しており、これを達成することを妨げている。一方、国連安全保障理事会は、異なる方法で北朝鮮の人権問題に関与している：国連安全保障理事会は、2014年4月17日にアルリア方式会議を用いて朝鮮民主主義人民共和国における人権について非公式に議論し、その後2014年12月22日に北朝鮮の人権問題を公式議題に選定した。

2014年3月に国連人権理事会で採択された朝鮮民主主義人民共和国における人権状況に関する国連決議に続き、OHCHRの現地拠点のひとつである国連人権事務所ソウル事務所が、2015年6月23日にソウルに設置された。独立した現地事務所を開設することにより、北朝鮮の人権に関わる人権メカニズムはその関与を拡大した。国連人権事務所ソウルは、以下の4つの任務を負っている。

第一に、朝鮮民主主義人民共和国における人権状況の監視と文書化を強化すること。第二に、説明責任を確保すること。

第三に、すべての国の政府、市民社会、その他の関係者との関与と能力構築を強化すること。

第四に、持続可能なコミュニケーション、アドボカシー、アウトリーチ活動を通じて、朝鮮民主主義人民共和国における人権状況の可視性を維持すること。

憲章に基づく機関だけでなく、条約に基づく機関も北朝鮮の人権問題に関与している。北朝鮮は、人権委員会（CCPR）、経済的・社会的・文化的権利委員会（CESCR）、女性差別撤廃委員会（CEDAW）、児童の権利委員会（CRC）の加盟国である。しかし、これらの条約に基づく機関は、北朝鮮が国家報告書の提出や代表団の派遣によって条約上の義務を遵守した場合にのみ関与できる。北朝鮮は2000年にCCPRに第2回報告書を、2002年にCESCRに第2回報告書を、2002年にCEDAWに初回報告書を、2007年にCRCに第3回および第4回合同報告書を提出した。北朝鮮は2007年以降、国家報告書を提出していないため、条約に基づく機関は北朝鮮の人権問題に対処できていない。

図1：国連人権メカニズムを通じた北朝鮮人権問題への関与

北朝鮮人権問題への関与の変容

調査委員会の設立後、国連の北朝鮮人権問題へのアプローチには根本的な変化があった。国連は基本的に、北朝鮮の人権状況を改善するために「圧力」と「関与」の「二元的アプローチ」を適用してきた。特に、北朝鮮人民の人権を予防、保護、促進するために、国連は二元的政策を通じて、平壌の人権に対する認識と政策、制度的変化、能力構築の変化を促そうとしてきた。

北朝鮮の人権状況改善のための圧力行使という国連の戦略は、監視と説明責任を通じて達成される。調査委員会が制定される前は、特別手続きを通じた決議と監視が圧力の基本的な形態であった。国連の圧力行使戦略は、調査委員会が立ち上げられた後、監視から説明責任へと方向性を転換した。

圧力行使戦略とともに、国連は条約に基づく機関、UPR、OHCHRからの技術協力を組み合わせて、北朝鮮の人権問題を解決するための関与戦略を用いてきた。

図2：北朝鮮改善のための国連戦略

変化する北朝鮮の対応

北朝鮮は、人権を安全保障、国家イメージ、アイデンティティと結びつけることによって、国連の北朝鮮人権問題への関与に対応している。「人権の側面」のみを見ていると、北朝鮮の人権状況全体が十分に理解されない可能性がある。調査委員会の設立後、国連が北朝鮮の人権問題への圧力の方法を変更するという決定は、平壌の対応に影響を与える主要因となっている。

2000年代、北朝鮮は国内の人権状況改善という国連の要求に対し、北朝鮮の国家安全保障の観点から国家主権の侵害であると主張して対応した。国家安全保障上の利益に従い、平壌は国連の圧力に対して「否定戦略」を採用してきた。さらに、北朝鮮は、国連が人権問題で圧力をかけ続けるならば、国連とのいかなる関与の試みも拒否すると明言した。例えば、北朝鮮はOHCHRとの技術協力という考え自体を歓迎するが、協力が北朝鮮人権決議を前提としているため、OHCHRとの協力は進めないだろう。北朝鮮が圧力と関与を結びつけるアプローチを用いているため、国連の二元的圧力・関与戦略は顕著な成果を上げていない。

国連の圧力戦略が説明責任志向へと移行するにつれて、人権と安全保障、国家アイデンティティを結びつける北朝鮮の方法も変化している。北朝鮮は、この説明責任に基づく圧力戦略を、彼らが「最高尊厳」と呼ぶ最高指導者を標的とするものと定義している。朝鮮民主主義人民共和国における人権状況に関する国連決議のような監視に基づく圧力は国家を標的とするが、説明責任に基づく圧力は「個人」を標的とする。この認識により、北朝鮮は人権を国家主権の下にあるものと包括的に位置づける一方で、人権と安全保障の関連性を「偉大な指導者の防衛と保護」へと移行させている。つまり、体制の安全保障という観点から人権を定義する慣行が北朝鮮で続いているにもかかわらず、「最高尊厳」のための個人の安全が追加され、人権と国家安全保障の関連性が強化されているのである。

図3：国連の二元的戦略に対する北朝鮮の対応

人権と国家安全保障の関連性の変化は、北朝鮮の人権状況改善のための国連の二元的戦略に対する北朝鮮の反応に影響を与える重要な要因である。人権と国家主権を結びつけることは、緩やかな関連性であり、北朝鮮に否定戦略で対応させる原因となった。しかし、「偉大な指導者の防衛と保護」が、北朝鮮の人権問題に対応する中核的な目標として確立されたことで、朝鮮民主主義人民共和国内の組織やエリートは、より大きな忠誠を競う中で、生き残るために必死に努力している。

2014年、北朝鮮は、朝鮮民主主義人民共和国における人権状況をICCに付託するという国連安全保障理事会への提案を含めることを防ぐため、「偉大な指導者の防衛と保護」という観点から外交戦略を採用した。北朝鮮の立場をより良く進めるため、外務大臣李洙墉は15年ぶりに国連総会に出席し、朝鮮労働党書記の姜錫柱が欧州を訪問した。また、北朝鮮は、特別報告官の北朝鮮入国許可、OHCHRの技術協力の受け入れ、人権対話など、いくつかの措置に同意した。彼らは、人権問題への付託という提案が「最高尊厳」を標的としていると見なされ、北朝鮮人権決議から削除されるならば、以前は北朝鮮が拒否していた国連の関与戦略を受け入れるという戦術的な受容さえ表明した。北朝鮮は偉大な指導者を防衛・保護するために必死の措置を講じたにもかかわらず、ICCへの北朝鮮人権問題の付託という提案を含む決議は、予定通り国連総会で採択された。その結果、北朝鮮は否定戦略に戻っただけでなく、さらに、様々な政府外組織を動員して国際社会に対して強力な反撃戦略を適用した。

図4：人権と安全保障を結びつける北朝鮮の方法

米国による「敵対政策」という認識に基づき、北朝鮮は人権と国家安全保障を結びつけることで対応している。北朝鮮はまた、人権問題に関する国連や他国からの圧力は、米国が後援する「敵対政策」と「朝鮮民主主義人民共和国を窒息させる政策」によるものだと主張している。さらに、北朝鮮は韓国が米国に従属していると批判し、韓国は米国が望むように行動しているに過ぎないと主張している。北朝鮮の人権問題への国連や他国の関与は、米国の「扇動と追随」動員努力としてレッテルを貼られ、北朝鮮の人権への韓国の関与は、韓国が米国の「従属国であり追随者」であると平壌によって批判されている。

国連の説明責任に基づく圧力戦略は、ソウルに人権事務所を設置したことと相まって、南北関係に影響を与えている。北朝鮮は、ソウルに人権事務所を設置したことを「対決の公然たる宣言」であり、「吸収統一という妄想を実現するための戦争扇動の口実」であると激しく批判し、2015年5月29日付の朝鮮半島平和統一委員会事務局報告書第1094号で「厳しく容赦のない処罰」があると述べた。北朝鮮は単なる批判を超えて、2015年6月19日の光州夏季ユニバーシアードへの不参加や、2人の韓国人拘束者を無期限の重労働に処するなどの措置を取った。

米国による制裁と安全保障と北朝鮮人権問題の関連付け

国連調査委員会の行動により、米国が他の問題との関連で北朝鮮人権問題に対応する方法に変化が見られるようだ。長年遅延している北朝鮮の核問題を解決するための措置がないため、米国は人権侵害に関する北朝鮮への圧力を強化している。以前は、米国は北朝鮮の非核化と軍事挑発の抑制を優先事項としてリストアップしており、人権問題には比較的関心が低かった。しかし、米国は現在、北朝鮮の核開発を抑止し、人権状況の改善を促すための戦略の一つとして、北朝鮮の核問題と人権との関連付け戦略を強化している。

六者会合に関与している国の3人の代表が、北朝鮮の人権問題について公式に議論を開始した。2015年5月27日、韓国、米国、日本の首席代表。代表は以下の通りである：黄浚局、朝鮮半島平和安全保障担当特別代表；ソン・キム、米国北朝鮮政策担当特別代表兼韓国・日本担当副補佐国務長官；井原純一、日本外務省アジア大洋州局長。彼らは北朝鮮の人権問題について会合を開き、国際社会の勢いを維持するための複数の措置について議論した。韓国、米国、日本の代表は、六者会合の議題に北朝鮮の人権問題を加えるという考えを明確に発表しなかったが、人権問題を通じた北朝鮮への圧力強化を強調した。

さらに、北朝鮮の人権問題に関する米国中心の韓米日協力が強化される傾向にある。2014年9月の国連総会では、ジョン・ケリー米国務長官が、韓国と日本の外務大臣と共に、北朝鮮の人権状況に関するハイレベル会合を主導した。2015年7月8日、ヘリテージ財団は、米国・韓国・日本大使対話を開催し、北朝鮮の人権問題解決に向けた協力策について議論した。

最近、北朝鮮の人権問題と制裁を結びつける米国の動きが増加している。前述の米国・韓国・日本大使対話において、ソン・キムは、北朝鮮内で人権を侵害する活動に関与した者に対する制裁の可能性に関する証拠と情報が検討中であると述べた。

2015年1月2日、オバマ大統領は、北朝鮮に対する追加制裁を課す大統領令13687号を発令した。この命令において、米国はソニー・ピクチャーズのハッキング事件を単なるハッキング事件ではなく、芸術家や個人の表現の自由を抑圧しようとした人権侵害と定義している。この大統領令に基づき、人権侵害を行った北朝鮮の個人や組織に対する制裁の根拠が設定された。米国議会では、北朝鮮の人権と制裁を結びつけるための継続的な取り組みが行われている。例えば、米国下院は「北朝鮮制裁執行法案2015（H.R. 757）」を後援した。2015年2月27日、下院外交委員会はマークアップ・セッションを開催し、現在法案は改訂中である。この法案では、北朝鮮全土の政治犯収容所で行われているような広範な人権侵害の定義も、制裁の根拠と見なされている。

韓国への提言

北朝鮮の人権改善のための政策の対象は、北朝鮮当局と人民の2種類に分類できる。北朝鮮の人権問題の性質は、国連調査委員会の活動によって変化している。それに対応する韓国の戦略は、北朝鮮の人権問題の性質の変化を考慮して確立されるべきである。本稿では、3つの異なる政策環境の中で、北朝鮮に対処する韓国のための提言を提示する。

第一に、国際社会の戦略は、基本的に監視から完全な説明責任へと移行している。また、関与よりも完全な説明責任に基づく圧力へと強化される傾向がある。

第二に、完全な説明責任に基づく国際社会の圧力は、北朝鮮が柔軟かつ前向きに対応する余地をほとんど残していないように見える。

第三に、人権、安全保障、国家アイデンティティを結びつける北朝鮮の方法が変化するにつれて、特に米国において、人権問題と核開発および制裁を結びつける傾向が増加している。さらに、北朝鮮の人権問題に関する韓米日協力が強化されている。

国連調査委員会の活動により、北朝鮮の人権問題は、人権が他の問題とますます結びつくにつれて、強く政治的な側面を示している。人権問題のみに焦点を当てることでは、北朝鮮の人権問題において進展できる限界がある。したがって、韓国の戦略は、一方では人権、他方では安全保障と制裁との間の政治的な関連性を考慮して確立されるべきである。

第一に、人権問題を考慮する際、韓国は圧力と関与の両方の要素を含む二元的戦略を一貫して追求する必要がある。韓国は統一を目指しているため、単に圧力を行使するだけでは北朝鮮の人権問題に取り組むことは難しいだろう。完全な説明責任に基づく戦略に対する北朝鮮の強い抵抗を考慮すると、韓国は、二元的戦略を追求することによって、朝鮮半島の統一により貢献する北朝鮮政策を追求するための、より前向きな条件を創出する必要がある。したがって、韓国の戦略は、説明責任に基づく圧力が強化されている外部政策環境に対して、関与を組み合わせた二元的アプローチで確立されるべきである。

しかし、韓国が圧力と関与の二元的戦略に基づいた北朝鮮人権戦略を確立することは、2つの異なる政策的課題に直面している。第一に、北朝鮮の人権問題に関する完全な説明責任を求める国際社会からの圧力が高まっている。第二に、北朝鮮は国際社会との関与を否定するための口実として国際的な圧力を利用している。北朝鮮が圧力と関与を結びつけて対応するため、圧力と関与の二元的アプローチを進めても成果を上げることは容易ではない。

第一の政策的障害に関して、まず、韓国は、統一に向けた戦略と、完全な説明責任に焦点を当てた国際協力との間で効果的に調整しなければならない。韓国の立場では、北朝鮮に対する説明責任に基づく圧力という国連のアプローチの変化を遵守せざるを得ない。しかし、北朝鮮は「最高尊厳」論の観点から国連のアプローチに必死の対応をしている。このジレンマの中で、韓国は、韓国が常に国連のアプローチを支持してきたという伝統的な立場を一貫して維持する必要がある。同時に、人権問題が明示的に言及されていなくても、南北関係の活性化を通じて北朝鮮の人権状況を改善するための様々な方法を模索する必要がある。これまで、このような認識は南北関係ではほとんど見られなかった。国連調査委員会は、国連に「権利優先」戦略を採用することを推奨している。韓国も、南北協力戦略を策定する際に、適切な省庁に権利優先戦略を考慮させるべきである。この点で、国連で活発に議論されている人権に基づくアプローチは、韓国の状況と相関させて適用される必要がある。特に、韓国は、南北交流・協力プロセスにおける北朝鮮人の参加とエンパワーメントを考慮して、北朝鮮政策を確立する必要がある。

調査委員会の報告書は、北朝鮮の人権状況改善のための南北交流・協力の活性化を強調している。したがって、韓国は、南北交流を通じて人権状況を改善するという目標と、国際社会の支援との間で、自国の立場を積極的に推進する必要がある。

第二の政策環境に関して、まず、韓国は、短期的には、圧力と関与を結びつける北朝鮮の対抗戦略を緩和するために、国連人権関与メカニズムの活性化のための条件を創出するよう努めるべきである。より具体的には、韓国は、UPR、OHCHRとの技術協力、条約に基づく機関の役割と責任拡大に焦点を当てた国連人権メカニズムの条件を整えるために、外交努力を強化する必要がある。

特に、各国の義務に基づく国連人権関与メカニズムを積極的に活用する必要がある。政治的性格が比較的弱い条約に基づく機関に対して、北朝鮮は2007年まで協力的であった傾向がある。したがって、韓国は、北朝鮮が条約に基づく機関を遵守し協力する傾向を強調することによって、北朝鮮が国際社会に参加するための関与を活性化する有利な条件を創出する必要がある。

北朝鮮は、客観性や特定の国を標的とする選択性のために決議を採択することに否定的に反応してきた。しかし、UPRは、国連加盟国全体を標的とするという二重基準や選択性の批判から自由である。したがって、UPRを活用して、北朝鮮に対する関与戦略を強化・拡大する必要があることは明らかである。より具体的には、韓国は、北朝鮮が明確な受諾を表明した提案決議に焦点を当てることによって、北朝鮮に対する関与戦略を拡大することができる。

第二に、韓国は、中長期的に、関与に基づく戦略への対応が圧力に基づく戦略への対応を定義するという北朝鮮の連鎖戦略を弱めるべきである。北朝鮮の、圧力と関与の両方に反応するという行動を変えるためには、韓国は北朝鮮のアプローチを逆に利用する必要がある。北朝鮮は、説明責任に基づく圧力を「最高尊厳」を標的とするものと同一視して対応するため、平壌の関連機関は大きな圧力を感じている。韓国は、それを利用するための戦略を逆に確立する必要がある。この点で、説明責任に基づく圧力に関する国際的な行動が一時的なものではないことを北朝鮮に認識させることが重要である。

韓国は、北朝鮮が国際的な説明責任追及の努力が継続すると認識するように、北朝鮮の人権問題の可視性を強化・維持すべきである。したがって、韓国は、中長期的に、コミュニケーション、アドボカシー、プロモーションを通じて北朝鮮の人権問題の可視性を維持する上で主導的な役割を果たす必要がある。この役割のために、韓国政府は、国際機関、各国、国内外のNGOとの複雑で多角的な協力ネットワークを確立する上で主導的な役割を果たすべきである。北朝鮮の対応と、人権分野におけるNGOの役割が強化されていることを考慮すると、韓国政府は官民協力体制を強化し、直接関与するのではなく、NGOとの国際的な連帯構築を支援すべきである。

中長期的に完全な説明責任の圧力が続けば、北朝鮮が国連人権メカニズムのすべてを拒否することはますます困難になるだろう。中長期的に国際社会からの圧力を緩和するための措置の一環として、北朝鮮が国連人権メカニズムへの関与を受け入れるという戦術的な受容を採用する可能性がある。北朝鮮はまた、国連北朝鮮人権状況特別報告官を含む国連関係者の北朝鮮訪問の許可、OHCHRとの技術協力の受け入れ、国際人権条約の遵守への同意、UPRの勧告の部分的実施など、肯定的な行動をとるかもしれない。

最後に、韓国は、人権問題と国家安全保障を結びつける背後にある政治的要因を考慮に入れた上で、人権改善のための独自の戦略を考案する必要がある。北朝鮮の人権問題に対する説明責任に基づく圧力が続いている現在の状況では、単純な人権に基づくアプローチでは、人権と国家安全保障の関連性を効果的に扱うことは難しいだろう。韓国が圧力戦略を背景に、北朝鮮の人権問題に対する関与戦略を実行するためには、人権と国家安全保障の関連性を弱めるための戦略的なアプローチをとる必要がある。何よりも、北朝鮮の人権問題を解決するためには、人権と国家安全保障の関連性が弱まる有利な条件を創出するように、北朝鮮に対する人権戦略を確立する必要がある。北朝鮮は、米国による北朝鮮に対する「敵対政策」に対応して、人権と国家安全保障を結びつけている。米国は、北朝鮮の核兵器計画の解決のための政策環境を創出するために、人権との関連性を強化している。北朝鮮と米国は、異なる目的のために人権と国家安全保障を結びつけている。しかし、この関連性アーキテクチャの鍵となる連鎖は、北朝鮮の核兵器計画である。韓国の戦略が、関与と圧力の二元的アプローチを通じて北朝鮮の人権問題の解決に向けて具体的な成果を生み出すためには、北朝鮮に対する人権戦略も、北朝鮮の核兵器問題を考慮に入れる必要がある。このプロセスにおいて、韓国は、北朝鮮の安全保障上の懸念を緩和するための共進化戦略を見つける必要がある。■

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